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保存至快速回贴国际反恐对科技需求越来越高--《领导文萃》2006年04期
国际反恐对科技需求越来越高
【摘要】：随着国际恐怖活动的发展变化,国际反恐对科技的需求越来越高。
【作者单位】：
【关键词】：
【分类号】：D815.5【正文快照】：
“9·11”以来,因应国际恐怖活动的发展变化,各国在加强全方位反恐措施的同时,更加注重反恐高科技手段建设,反恐的科技需求越来越高。反恐措施中存在的难点各国在反恐斗争中虽采取许多措施,如加强对恐怖主义动向跟踪、建立高效统一的应急机制、进行有针对性演习,提高民众防范
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京公网安备75号国际反恐立法实践与启示
作者：张驰 &&来源：《中共杭州市委党校学报》2014 年第 4 期发布时间：
摘要：随着恐怖主义活动在全球的蔓延，恐怖主义理论研究和反恐立法越来越为各国政府所重视。然而学界对于恐怖主义的认识还不尽一致，尚没有统一的定义。这在某种程度上影响了恐怖主义理论研究的指向性，也是反恐立法不能回避的问题。本文通过综合分析国际通用和各国采用的恐怖主义定义，并引用国际前沿反恐学者 Alex P． Schmid 的研究成果，综合目前存在的 260 种对恐怖主义的定义，对恐怖主义的定义进行多角度解析，结合世界各国在反恐立法方面的理论和实践，从更宏观的层面为我国当前反恐研究、反恐立法提供参考。
　　日，十一届全国人大常委会第二十三次会议表决通过了《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》，这是我国第一个专门针对反恐工作的法律文件，对恐怖活动、恐怖活动组织、恐怖活动人员做出了明确的界定，为反恐立法迈出第一步。
　　《决定》指出：&恐怖活动是指以制造社会恐慌、危害公共安全或者胁迫国家机关、国际组织为目的，采取暴力、破坏、恐吓等手段，造成或者意图造成人员伤亡、重大财产损失、公共设施损坏、社会秩序混乱等严重社会危害的行为，以及煽动、资助或者以其他方式协助实施上述活动的行为。&作为政策性的恐怖主义定义，无疑为当下反恐研究和反恐行动提供了有力的支持。《决定》可以说是我国反恐立法的先声。但是，正如张磊和孔凡学在《遏制恐怖活动的法律思考&&&〈关于加强反恐怖工作有关问题的决定〉评析》(2010)中所说，该决定还只是一个框架性的产物，需要在最新的反恐经验的基础上，对它进行进一步的研究，出台实施细则以弥补其不足。
　　自2009年新疆&7&5&事件之后，我国境内重大暴力恐怖事件频发，其中包括发生在北京天安门的&10&28&事件以及云南昆明的&3&01&事件；两股主要的恐怖势力&世维会&和&东伊运&都与境外恐怖组织有联系，尤其是&东伊运&，得到&基地组织&的大力资助和训练，并通过走私贩运毒品、武器弹药和绑架、敲诈、勒索、抢劫等有组织犯罪方式筹集资金。这些事实说明，中国的分裂势力、极端暴力组织已经由单纯的区域性活动逐渐发展成为影响到全国的、具有境外势力支持的跨国性恐怖组织(transnationalterrorism)，无论是从其组织的性质，还是其募集资金、招募、雇佣以及宣传扩散的方式来看，其恐怖主义本质昭然若揭，并与国内恐怖主义(domesticterrorism)截然不同。打击、遏制恐怖暴力活动的严
　　峻现实以及对反恐的国际合作的要求，使《反恐法》的出台迫在眉睫。而《反恐法》的制定，首当其冲的问题就是要明确对恐怖主义的法律定义。
　　一、国际社会对恐怖主义的定义和争论
　　长期以来，由于恐怖主义的发生、蔓延与政治、宗教、法律间的复杂关系，在国际社会对其定义的认识是不尽一致的。
　　人类以暗杀为主要特征的恐怖活动由来已久，最早的恐怖活动可追溯到公元前4世纪的古希腊和我国春秋时期的暗杀活动。而国际社会对恐怖主义的定义源于二次大战前。1937年，国际联盟在不断的暗杀浪潮的背景下，制定了《防止和惩治恐怖主义公约》，将恐怖主义界定为：&直接反对一个国家而其目的和性质是在个别人士、个别团体或公众中制造恐怖的犯罪行为&。这是国际组织对恐怖主义的最早定义。但这个定义将恐怖活动的实施者规定为&个别人士、个别团体或公众&显然是存在局限性的，当时的暗杀浪潮，主要是针对国家和政府，而后来的实践表明，恐怖主义的实施者有时并不限于个别人士、个别团体或公众，可能是一个政府的行为，即&国家恐怖主义&(stateterrorism)。批判性恐怖主义学派(CriticalTerrorismStudies，CTS)提出，在恐怖主义研究中一味地回避对行为发出者的政治性研究，是导致目前该研究走入死角的主要原因。忽略国家恐怖主义也是后来许多恐怖主义定义的主要问题所在。面对恐怖主义越来越呈现&国际化&的趋势，由于对恐怖主义定义模糊，标准不明确，有时难以取得国际间的共识，这对于加强国际反恐合作十分不利。西方一些国家出于政治的需要，在对待恐怖主义问题上搞双重标准，例如对我国&疆独&、&藏独&、&世维会&的同情，将这些组织策划实施的恐怖暴力活动解释为因民族、宗教或者文明的&压迫&而产生的冲突；出于政治的需要，在不同时期对一些恐怖组织予以不同评判(如：在苏联入侵阿富汗时，美国称塔利班为&自由斗士&予以支持；极端组织伊拉克和黎凡特伊斯兰国也曾得到美国政府支持)，就体现出了&一个人眼里的恐怖分子是另一个人眼里的自由战士&(Oneman＇sterroristisanotherwoman＇sfreedomfighter)的价值冲突。
　　1990年，第8届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会就指出，&自从1972年联合国首次研究国际恐怖主义以来，国际社会一直未能就国际恐怖主义一词的含义达成普遍一致的看法，也未能就预防恐怖主义暴力行为的有害表现所必需采取的措施达成充分的一般意见&。［1］
　　直到第六届联合国大会委员会(法律)(the6th［legal］CommitteeoftheGeneralAssembly)，从1972年就一直在努力尝试对恐怖主义给出有效的法律定义，至今未果。20世纪70年代到80年代期间，联合国一直试图给恐怖主义一个规范的定义，而由于民族自由的冲突和&民族自决&(self－determination)原则，到现在也未能给出一个单一的、尽可能包罗所有问题的、具有法律效力的恐怖主义的法律概念。
　　当前，国际社会只能采用一系列&行内惯例&、&约定俗成&来界定各种恐怖主义活动。另外，自1994年起，联合国大会对恐怖主义进行了政治性描述：&恐怖主义是一种为了政治目的，试图在普通民众、特定群体或特定个人中引发恐惧的有预谋的犯罪活动，这种行为在任何情况下都是不可辩护的，无论恐怖分子有何种政治、哲学、意识形态、种族、民族、宗教或任何其他性质的原因来为他们正名&①。
　　而从学术方面来看，2003年JeffreyＲecord为美国军方提供的资料引用了Schmid和Jongman(1988)［2］的《政治恐怖主义：行为者、作者、概念、数据库、理论和文献入门指南》，书中囊括了109种定义，包括22种不同的定义元素。除了美国军方，该定义还被简氏防务周刊等机构广泛使用：&恐怖主义是一种引发人们焦虑的重复性暴力活动，通常是为了特殊的、犯罪性的或政治性的原因，由(半)秘密的个人、团体或国家行为者发起。与暗杀不同的是，其主要目标不是暴力的直接受害者。暴力的直接受害人通常是通过随机选择，或者在目标群体中选择具有代表性或象征意义的目标，这种选择本身也是一种传达信息的手段。恐怖分子(组织)通过其与(处于危险中的)受害者和主要目标之间基于威胁和暴力的沟通过程，操纵主要目标，通过恐吓、强制或宣传，以达到恐怖、要求、关注的目的。&恐怖主义学者WalterLaqueur也曾综合100余种定义，最后总结道：&只有一些普遍特征得到了多方认同，比如恐怖主义涉及暴力和暴力威胁&；而Ｒecord反驳道，恐怖主义不是唯一涉及到暴力和暴力威胁的集团，同样的还有战争，强制性外交政策等。
　　另外，学者BruceHoffman认为，&恐怖主义&一词带有贬义，通常指代敌人或反对派。因此将一个组织或个人标定为&恐怖主义&是一种主观行为，难免有失公允，而且很大程度上是基于对受害者的同情。如果同情暴力的受害者，那么暴力行为就是恐怖主义，但是如果同情的是施害者，那么暴力行为本身就带有被动的特性(如处于自卫)，而非恐怖主义。出于政治因素的考虑，许多新闻媒体(如路透社)尽量避免使用&恐怖主义&一词，而使用更中性的称呼，如安放炸弹的破坏分子、武装分子等。［3］
　　国际社会方面，除了联合国，欧盟也在《反恐框架决定》［4］中对恐怖主义做出了法律、官方的定义：
　　&&&(恐怖主义)基于其本质或背景，通过恐吓、强迫政府或国际组织做出某种行为、严重动摇或破坏其基本的政治、宪法、经济或社会结构，对一个国家或者一个国际组织造成严重破坏&①。除了联合国和欧盟，许多国家也已经从法律上将恐怖主义活动与其他目的的犯罪活动区分开来。
　　二、AlexP．Schmid的恐怖主义定义及启示
　　作为政策的基础，对一种犯罪行为的定义必然需要更深入的学术探讨。而在无法得出公认的法律定义的情况下，各国学者和专家在三轮磋商之后，试图至少先得出一个公认的学术定义。曾任联合国恐怖主义预防分部主管人员的国际前沿反恐学者AlexP．Schmid在《劳特利奇恐怖主义研究手册》［5］一书中，综合目前存在的260种对恐怖主义的定义，从学术上对恐怖主义进行了系统的定义：
　　1、恐怖主义包含两个方面：一方面，它是指一种关于激发恐惧、强制性的政治暴力的特殊形式或者策略的主义。另一方面，它是指一种预谋的、公开的、没有法律道德约束的直接暴力的行为，它锁定的目标主要是平民和非战斗人员，意在对受众、冲突对象或党派造成一种宣传性的和心理上的恐吓效果。
　　2、恐怖主义作为一种策略主要应用于三种背景之下：
　　(1)国家的反人道的镇压；
　　(2)非国家行为者在和平时期或冲突区域以外的宣传煽动；
　　(3)由国家或非国家行为者发起的非常规战争。
　　3、恐怖主义行为者使用的暴力威胁包括：单向的致命暴力行为(如爆炸或武装袭击)；双向生命威胁事件(如绑架、劫机或者其他形式的以强制性的谈判为由而进行的劫持人质)；多向续发事件(如与绑架、秘密关押、折磨和谋杀有关的失踪)。
　　4、公开的恐怖分子的加害行为是为了发起基于恐惧的交流过程：期间，一方面他们向个人团体、政府或社会提出有条件的要求；另一方面，恐怖主义犯罪者寻求某个具体的选区(基于种族、宗教、政治从属等方面的联系)的支持。
　　5、恐怖主义的目的是散播恐怖情绪：恐怖主义行为者通过骇人听闻的残忍、无差别袭击等手段，进行引人注目的、具有象征性的目标选择，无视战争规则和惩罚规则，在那些与直接受害者相同或相似的人群中散播恐惧、害怕、惊慌或者焦虑等情绪。
　　6、恐怖主义袭击的主要直接受害者通常不是武装部队，而是平民、非战斗人员或其他无辜的、无自卫能力的普通人，这些被袭击者通常对造成恐怖主义的冲突没有直接责任。
　　7、恐怖主义袭击的直接受害者并不是&最终目标&(典型刺杀中受害者和目标一致，即为&最终目标&)，而是袭击者传达诉求的载体。恐怖主义者通过恐怖袭击制造新闻事件，在大众媒体的传播中扩散、叠加，扩大其影响力。恐怖主义暴力的来源可以是个人犯罪者，小型犯罪集团，分散的跨国网络，包括国家行为者或国家支持的秘密机构(暗杀团和重装警察)。
　　8、恐怖主义暴力与有组织犯罪、战争犯罪中使用的方法有一定的相似性，它从动机和社会反响方面来看，通常是政治性的。
　　9、恐怖主义行为的直接意图是恐吓、威胁、挑拨、迷惑、动摇、强制、强迫、打击、向一个目标群体或冲突党派挑起争端，以期从不安全感中达到对自己有利的结果，如获得更多的关注、敲诈赎金、服从恐怖分子的要求、动摇公共部门等。
　　10、加入恐怖主义的动机多样，包括对不满情绪的诉求和发泄、个人或组织的复仇、集体惩罚、革命、国家自由，以及宣扬不同的意识形态、政治、社会、国家或宗教等原因。
　　11、恐怖主义事件不是孤立的，通常是一场暴力斗争的一部分。由于暴力行为的连续性的特征和将来可能发生的更多威胁，某一事件单独可以制造普遍深入的恐怖氛围，进而使恐怖分子得以操纵政治进程。［6］
　　2006年始，AlexP．Schmid在圣安德鲁斯大学国际关系学院任教，后来成为恐怖主义和政治暴力研究中心(CentrefortheStudyofTerrorismandPoliticalViolence)主任。自2009年起，他担任反恐研究领域内著名学术期刊《恐怖主义透视》(PerspectivesonTerrorism)的主编一职。他在《政治恐怖主义：行为者、作者、概念、数据库、理论和文献入门指南》(1988)一书中的恐怖主义定义被军方、媒体、研究机构广泛使用；印度最高法院在2003年的一起案件(MadanSinghvs．StateofBihar)中也使用了他的恐怖主义定义，称&恐怖主义是和平时代的战争犯罪&①。
　　《劳特利奇恐怖主义研究手册》是西方研究恐怖主义的必读书目，书中Schmid对恐怖主义的定义进行了系统的整理和分析，为反恐研究提供了非常有力的理论支持。以上定义囊括了恐怖主义研究中的最新思潮批判性恐怖主义学派的理论，加入了对国家恐怖主义的思考，不再回避学术中的政治争议。《手册》中，对恐怖主义进行了多角度的描述，也是国际反恐研究中比较认可的关于恐怖主义的定义，可供我们在研究反恐和制定反恐政策、法律时作参考。
　　三、各国对恐怖主义的定义及其立法实践
　　学术问题可以争论、商榷，但现实世界的残酷使得反恐立法进程不容迟疑。尤其是发生于2001年的美国&9&11&恐怖袭击事件，更是使世界各国大大加快了反恐立法的进程。
　　1．英国
　　历史上，英国有几百年抗击北爱尔兰共和军的经历，是较早开始对恐怖主义进行研究和立法的国家。同时由于英国特定的文化背景，其法治的严谨性也一向是英国人引以为豪的国家标志之一。早在标志性的美国&9&11&恐怖袭击案之前，英国的政治领域和学术界就已经开始了对反恐立法的探讨，由于立法、行政、司法三权分立，各方面的不断批判推动着反恐法的不断进步和完善。英国《反恐怖主义法2000》(TerrorismAct2000，TA2000)将恐怖主义定义为：通过针对个人、财产使用暴力，影响政府或恐吓民众、威胁除了施害者的其他人的生命安全、某一公众群体的健康或安全、严重干扰或破坏选举系统，从而达到为了推进自己的政治、宗教或意识形态事业的目的②。2006年的修正案中，除了&政府&，又增加了&国际政府组织&。英国的反恐定义可以说是最为严谨的，而即便是如此严谨的法案，也遭到了各方的批评：就法律而言，反恐体系构建过程中的最大矛盾是&国家安全&人权和民主&。《反恐怖主义法2000》扩大了警察抓捕、监禁和拘留的权利，允许警察在英国国内抓捕那些在曾经在英国国外煽动恐怖主义的嫌疑人。这些权利的扩大使得警察、执法系统内的&体系歧视&(institutionaldiscrimination)问题更加明显，如发生了许多针对穆斯林的盘查、干扰甚至侵犯其人权的案例。
　　2001年美国&9&11&恐怖袭击发生后，英国迅速出台了新的《反恐怖主义、犯罪和安全法2001》(The2001Anti－Terrorism，CrimeandSecurityAct)，该法案共有120多项条款，于2001年12月颁布，从起草到实施只用了非常短的时间。政府仅花2个月就完成了草案，众议院经过16小时的辩论之后就予以同意，上议院用的时间稍长，用了一个星期，之后就迅速得以实施。考虑到反恐问题的多样性、复杂性和该法案的巨大体量，这个速度可以说是过于急迫了。该法案中最具争议但最后仍获得通过的条款是：允许执法部门未经审判即可无限期拘留在英国居住但在外国出生的恐怖活动嫌疑人。另外，该法案允许的一些权利严重限制了公民的隐私权和自由权。例如，允许官方在对犯罪进行调查、提出起诉的情况下获得并保有更多的公民信息；法案允许对某些类别的外国人的指纹留档保存；扩大了警察对被拘留的嫌犯进行身份识别而采取行动的权利，而对于所有这些扩大了的权利，法律规定中都没有将它们限制于仅涉及到恐怖主义的案件的情况下，也就是说，在任何情况下，公民只要被怀疑是恐怖分子，其人权就很有可能遭到侵犯。
　　日的伦敦地铁爆炸案之后，英国政府不断加大反恐投入和反恐法修订进程，出台了《反恐怖主义法2006》，将鼓励、纵容恐怖主义定义为刑事犯罪，其范围包括颂扬恐怖主义，散发恐怖主义刊物、准备、计划或协助他人的恐怖主义活动，指导或接受恐怖主义培训和参加恐怖主义训练营等。2008年，英国议会通过了《反恐怖主义法2008》(Counter－TerrorismAct2008)，建议为保护公众不受恐怖主义侵害，实施严厉的反恐新措施。具体建议包括：英国警方可以在特殊情况下，不经审判对恐怖活动嫌疑人实施42天的拘留，调查恐怖活动过程中可以进行DNA鉴定，对有恐怖动机的一般罪行严加判处，允许对已宣判的恐怖分子实施监视、必要时阻止其赴国外旅行。同样，该法案的主要争议依然集中在&国家安全&人权和民主&的矛盾上。
　　2．美国
　　美国人在立法中对恐怖主义的定义也曾十分困惑。例如《美国法典》第38章规定：&&恐怖主义&，是次国家组织(subnationalgroups)或秘密机构针对平民进行的有预谋的，有政治动机的暴力行为&，而&恐惧恐怖主义&是指违反美国任何一个州的犯罪法或在美国或美国任意一个州的司法辖区内发生的，通过恐吓、强制平民，恐吓或强制影响政府决策，或那些看上去试图通过大规模的破坏、暗杀、绑架操纵政府行为，涉及暴力活动或危及人类生命的暴力活动；还包括发生在美国司法辖区之外，或跨国界的，或者发生在施害者寻求政治避难的地区的恐吓和强制行为①。前美国伊拉克行动队长、前毛里塔尼亚大使EdwardPeck说，&1985年，我曾任里根白宫恐怖主义特遣部队的副指挥，我的团队被要求制定可以在整个政府使用的恐怖主义的定义。我们考虑了大约六种，但是每一种都被驳回了，因为一旦仔细阅读，就会发现我们自己的国家层牵涉到一些活动当中。&&当任务最终完成的时候，国会通过了《美国法典》第18条第2331款&&美国的恐怖主义定义&&其中的一项，&国际恐怖主义&是指&那些看上去试图通过大规模的破坏、暗杀、绑架操纵政府的行为&&&然而，当然，你能想到好些国家牵涉到了类似的活动中。我们(指美国)也是其中之一&&所以，所谓的&恐怖分子&，自然只是观看者眼中的恐怖分子。&②
　　事实上，美国在反恐中确实也不时地体现出其霸权逻辑，有时是以反恐名义打压对手以实现其政治意图和经济利益。例如2003年，美国以伊拉克藏有大规模杀伤性武器并暗中支持恐怖分子为由发动了美伊战争，而直至2010年美国战斗部队从伊拉克撤军，历时7年，最终并没有找到存在的证据，反而找到萨达姆政权已将大规模杀伤性武器销毁的文件和人证。由此可以看出，大国基于多种利益因素考虑，通过宣扬其自身的正义性、斥责所谓&恐怖主义&，为自己行动的合理化提供依据。当然，理论上的困惑，并没有滞缓美国政府对反恐立法的进程。早在1996年，美国就出台了专门针对恐怖主义袭击的反恐怖主义法(UnitingandStrengtheningAmericabyProvidingAppropriateToolsＲequiredtoInterceptandObstructTerrorismActof2001，简称USAPATＲIOTAct)。日，在美国&9&11&事发后第45天，布什总统签署了由国会参众两院通过的《美国爱国者法案》，使之成为打击恐怖主义的正式法律。这一法案以防止恐怖主义的目的，扩大了美国警察机关的权限。根据法案的内容，警察机关有权搜索电话、电子邮件通讯、医疗、财务和其他种类的记录；减少对于美国本土外国情报单位的限制；扩张美国财政部长的权限以控制、管理金融方面的流通活动，特别是针对与外国人士或政治体有关的金融活动；并加强警察和移民管理单位对于居留、驱逐被怀疑与恐怖主义有关的外籍人士的权力。同时，该法案延伸了恐怖主义的定义，包括国内恐怖主义。产生于特殊时刻的《爱国法案》在美国和国际社会引起了广泛争议，也出现了一些在执法过程中对个人和组织的伤害案件。但在国家安全和法律条文的严谨之间美国政府选择了前者。
　　3．加拿大
　　加拿大在日通过了《加拿大反恐怖主义法》(CanadianAnti－terrorismAct2001)。多伦多律师协会的一名律师ZiyadMia认为，该法案使通过暴力方式反对萨达姆&侯赛因或罗伯特&穆加贝政权的行为的合法性受到质疑，依照该法案的恐怖主义定义，法国抵抗运动是恐怖活动，纳尔逊&曼德拉也成了恐怖分子。2012年，加拿大政府扩大了恐怖分子的范畴，包括离开加拿大加入恐怖主义训练营的激进分子。日，波士顿马拉松爆炸案后政府加快了立法议程。日，《加拿大反恐怖主义法》获准通过。
　　4．法国
　　法国国民议会日投票通过反恐怖法案，决定增加在公共场所的录像监视设备、延长犯罪嫌疑人拘留时限和加大对恐怖分子的惩罚力度等措施，以更有效地预防和打击恐怖主义。与英国的多元文化主义&multiculturalism&不同，法国的社会融合中更强调同化&assimilation&，这也反应在其反恐立法的&零容忍&原则上。法国的情报机构特别关注三类人：宗教激进分子、参加了伊拉克战争并带着暴力思想回国的国民，以及在监狱里受到&激进化&(radicalisationinprison)影响的人。一直以来，法国人都认为英国对宗教激进主义过度容忍，对此非常恼怒。因此，法国在滥用反恐的预防性权利方面较英国走得更远，经常找一些莫名其妙的理由，如卫生检查、安全检查、税务稽核等，对被怀疑窝藏激进分子的地方进行搜查。法国情报局一份被泄露的报告显示，2013年，仅在巴黎地区，法国当局就对餐厅、肉店、长途电话亭等地进行了88次这样的搜查，涉及人员达1173人。其中有185人被拘禁，8人被起诉。
　　5．俄罗斯
　　俄罗斯长期以来受车臣等恐怖组织袭击困扰，因此也十分重视反恐立法。早在1998年，独联体议会大会通过了《俄罗斯联邦反恐怖主义法》，详细规定了反恐怖行为的目的、原则、组织机构和合作等，确定了俄联邦反恐怖主义的法律与组织基础，规定俄联邦权力执行机构、联邦地方权力执行机构、各种所有制的社会团体与组织、官员与个人在反恐怖主义时协调行动的办法，并对公民在反恐怖主义中的权利、义务及其保障作出规定。该法案第3条第2款规定恐怖主义活动包括：(1)组织、策划、准备、资助、实施恐怖行为；(2)煽动恐怖行为；(3)以实施恐怖行为为目的组织非法武装、犯罪集团、有组织团伙，并参加上述组织；(4)招募、武装、培训、使用恐怖分子；(5)以提供情报或其他方式参与策划、准备或实施恐怖行为；(6)宣传恐怖主义思想，散布煽动恐怖活动或为恐怖活动必要性进行论证或辩护的材料或信息。《塔吉克斯坦共和国反恐怖主义法》第5条规定，恐怖主义活动是指直接实施的恐怖主义性质的犯罪：(1)爆炸、纵火、使用或威胁使用核爆炸装置、放射性物质，以及化学的、生物的、易爆的、有毒的、剧毒的、有害的物质；(2)消灭或毁坏或夺取交通工具或其他设施；(3)危害国务活动或社会活动家、民族代表、部落、宗教和其他社会团体代表的生命；(4)扣押人质或抢劫人口；(5)通过为制造车祸和技术性灾难创造条件或是造成这种危险的现实威胁，以损害非特定人群的生命、健康或财产；(6)以任何形式和手段扩散威胁；(7)通过其他行为制造人员死亡的危险；导致重大财产损失或导致其他社会危险后果。
　　1999年9月普京总统签署《关于反恐怖主义措施的决定》，就加强防范恐怖活动的措施进行了进一步的部署。日，普京签署了新的联邦反恐单行法《抵制恐怖主义法》，对反恐协调与指挥机制进行了较大调整。根据吴睿2014年《世界各国反恐：坎坷立法十几年》［7］，该法案更强调采取各种手段(包括预防、制止、打击等)防止恐怖主义意识形态及活动的产生、蔓延，从法律层面上改变了俄罗斯反恐重打轻防的倾向；该法案重新对恐怖主义下了定义，将恐怖主义思想与行动等量齐观，将其行为特征设定为恐吓与非法暴力行为，即将实施与威胁实施恐怖行为均视作恐怖主义，而恐怖主义的目的则是影响国家权力机关、地方自治机关或国际组织通过决议，与1998年反恐法相比则进一步剥离了恐怖主义的政治性含义。这虽然使恐怖主义定义更为明晰，但避开政治性也意味着国家在判定恐怖主义行为上具有更高的灵活性。［8］
　　6．印度
　　印度2002年出台了《恐怖主义预防法》(PreventionofTerrorismAct，POTA)。该法案代替了旧的《恐怖主义预防条例》(PreventionofTerrorismOrdinance，POTO，2001)和《恐怖主义和破坏活动(预防)法》(TerroristandDisruptiveActivities(Prevention)Act，TADA，1985&95)。该法案实施之后，被许多政客随意用于打击政敌，法案实施后仅4个月，执法人员就在全国逮捕了250多人，九个月后逮捕人数超过940。由于法案被滥用，2004年在《恐怖主义(废止)法案》(PreventionofTerrorism(Ｒepeal)Act，2004)中遭到团结进步联盟废止。
　　7．新加坡
　　新加坡内部安全法(InternalSecurityAct，ISA，1985)是一部赋予执法部门行政权的法案，主要目的是预防针对个人和财产的扣押、破坏和镇压等有组织犯罪。该法案最早是由马来西亚国会制定颁布(InternalSecurityAct，ISA1960)，在日，新加坡还是马来西亚联邦国家时就引入新加坡。2006年，美国国务院指出，虽然ISA已经有很多年没有被用在新加坡政府的政敌身上，但是&政敌和批判者仍然遭到政府当局的严重限制。&过去，政府偶尔提到&过界&言论旨在暗示行使ISA的权力。新加坡政府本身也经常强调使用预防性拘留以预防可能对国家安全造成的威胁。但犯罪法也适用于这一目的。由于ISA的司法复审体系存在局限性，是否将一个人定义为恐怖分子很大程度上取决于内政部。这就引出了&监管人又由谁监管&(quiscustodietipsoscustodes？)的问题。如果预防性的拘留被非法地用于削弱合法的民主反对派，那么司法复审的缺失就不能使这种权力滥用被公之于众。
　　四、我国反恐立法刻不容缓
　　目前，我国恐怖主义的发展呈现出扩散化、多样化、严重化的特点，反恐形势越来越严峻。从统计数字上来看，1990年到2001年，东突恐怖势力在国内制造了大概200多起暴力恐怖事件。据新疆自治区公安厅统计，2012年发生在新疆的暴恐案件有190余起。恐怖组织一方面策划制造暴恐活动，一方面利用媒体宣传虚张声势以扩大其影响，如有一些&东突&恐怖组织宣布在上海或者福建一些大城市制造了一些事件，但经查实是子虚乌有的，他们的目的就是制造更大的恐慌心理和不安定情绪。此外，恐怖组织大都受到国外势力的纵容和支持，有的在境外有训练基地，有些恐怖分子还参加了叙利亚内战。国外势力的渗透和支持助长了恐怖主义的嚣张气焰。
　　2014年发生的云南昆明&3&01&暴恐事件，其破坏之严重、手段之残忍，引起国际社会的一致声讨，可以视为中国反恐进程的一个分界点。&3&01&事件以及后来发生的一系列暴恐案件，与以往中国境内发生的恐怖事件相比有四个特点。其一，暴力和血腥程度令人发指，引起了中国民众和政府对于暴力恐怖事件的同仇敌忾；同时，也使得更多民众开始高度关注国内恐怖主义及其涉及到的民族、宗教等问题。其二，恐怖分子对于暴恐活动发生地点的选择更加多样，如&3&01&事件，既不是出现于以往恐怖事件多发地区，也不是出现在政治经济文化中心，这使得民众更深切感受到恐怖袭击发生的时间、空间上的不可预知性，从而在更广泛的范围内引起了更深度的民众恐慌。而&5&22&事件，发生于沙依巴克区公园北街的早市上，许多伤亡者是摆摊的下岗工人和买菜的老人，性质更加恶劣。其三，暴恐手段极其残忍，&3&01&和&5&22&事件中的恐怖分子直接持刀砍杀无辜平民，&4&30&事件的爆炸影响极大。而人们普遍缺乏充足的应对恐怖、暴力事件的经验，缺乏有效的应对策略和高效的反恐应急体系也是造成伤害严重的原因之一。其四，我国反恐得到国际社会的高度关注和强力支持。&3&01&之后，俄罗斯总统普京、联合国秘书长在第一时间强烈遣责这种恐怖行为；3月10日，美国总统奥巴马同中国国家主席习近平通电话，对云南昆明严重暴力恐怖事件遇难者表示哀悼，表示美国谴责一切形式的恐怖主义，愿同中方开展反恐合作。&5&22&事件之后，联合国、俄国、美国和法国等国纷纷表达对恐怖分子的谴责和对加强反恐合作的意愿。这和以往在对待发生在中国境内的恐怖事件中，一些国家态度暧昧甚至颠倒黑白大不相同。应该说，这是中国高举反恐旗帜、加强反恐研究、推进反恐立法、寻求更为广泛的国际反恐合作的极好契机。
　　目前，我国大陆地区的反恐政策首先是依据《刑法》。日通过的《刑法修正案
　　(三)集中对《刑法》中的120条及114、115、125、127、191条修改补充，同时，将中国参加的有关反恐怖犯罪的国际公约中的大部分内容也纳入了《刑法》规范。目前，我国制定反恐法还存在很多问题，
　　首先，罪名的界定不够完善。虽然全国人大常委会通过的《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》对恐怖活动进行了明确的界定，但由于上文提到的种种恐怖主义概念界定的问题，我国法律也未能系统宏观地提出解决思路。由于没有专门的反恐法案，目前恐怖活动犯罪只能分散列于其他犯罪中，比如危害公共安全、国家安全罪等。这种分散规定的做法，不利于对恐怖活动犯罪的打击与防范。中国现代国际关系研究院反恐怖研究中心主任李伟指出了将恐怖犯罪与普通犯罪混为一谈的缺陷：&第一，以普通刑事犯罪定性恐怖活动罪，往往会抹杀二者之间的界限，从法律层面和公众层面对恐怖活动的认识始终处于较低层次，削弱立法的意义。第二，恐怖犯罪适用于普通犯罪条款，导致在程序上，没有一整套适用反恐的司法程序，增加了法律审判恐怖分子的难度；还有对用网络和高科技实施犯罪的恐怖分子处罚更加没有法律依据了。&［9］
　　另外，《刑法》的原理是威慑法，是在犯罪以后做出处罚的法律，而《反恐法》是预防法，强调建立一套有效的发现恐怖活动、辨别恐怖分子的完整体系，在恐怖主义发生之前迅速反应，防范于未然。这就造成了各国在反恐实践中，倾向于更宽泛的恐怖主义定义。这种概念的不确定性，一方面放宽了反恐行动的束缚和限制，另一方面，在实践中必然会触及人权问题。由此引发的人权问题，又反过来成为恐怖主义的新的诱发因素。实践证明，反恐法案的制定，如果在人权方面考虑欠妥，结果会陷入恶性循环的怪圈，事与愿违。我国反恐的当务之急是尽快出台《反恐法》，使我国的反恐有法律依据和保障，也为反恐的国际协作提供法律支撑。一方面，我们要借鉴和汲取国外反恐立法的经验和教训，尽可能少走或不走弯路；另一方面，我国香港特别行政区已通过《2002年联合国(反恐怖主义措施)条例》和《2004年联合国(反恐怖主义措施)(修订)条例》；澳门特别行政区于2006年通过《预防及遏止恐怖主义犯罪法》，这些也可以作为制定反恐大法的重要依据。
　　五、我国反恐立法应注意的问题
　　1、加强对恐怖主义的理论研究
　　应对日益猖獗的恐怖主义，既要建立反应敏捷、运作高效、打击有力的快速反应机制，同时，要高度重视恐怖主义的理论研究。从国外反恐的实践看，恐怖主义既是严峻的社会现实问题，也是极为复杂的理论问题，反恐立法要理论先行。国际社会对恐怖主义的定义争论不休，矛盾的焦点是，基于一个国家的政治倾向，在对组织或个人下定义之前，必然有一定的主观性影响。一些西方国家借题发挥，同情分裂分子，将打击暴恐行为视为独裁镇压，将正常的反恐活动定义为&违反人权&，从法理、道义上给我国政府制造压力。一方面，我国在应对恐怖主义方面与西方相比经验尚少；另一方面，没有形成强大的反恐研究氛围，缺乏从学术的角度与西方国家进行交流对话，导致在反恐实践上缺乏有效的沟通。这是我国目前在反恐领域与国际对话、合作的主要障碍所在。
　　从西方的经验来看，反恐不仅要注重军事、装备方面的先进技术和反应能力，更要从根源入手，从法律与学术方面进行正确引导，才能不走弯路，使反恐行动更加有效，这是值得我们学习借鉴的。目前，我国在对恐怖主义的理论研究方面还十分欠缺，一缺平台，二缺资金，三缺人才。我国已经在一些高校设立了反恐专业，但这仅仅是开始。我们需要在国家安全委员会的框架体系内，尽快建立平台，加大投入，培养和引进人才，在反恐学术领域打通与国际交流与合作的通道，与国际反恐学术、法律界对话、对接，尽快建立吸收国际恐怖主义研究精华、适合中国国情的恐怖主义理论研究体系，为反恐立法提供坚实的理论构架。
　　2、抓住反恐立法与政策制定的薄弱环节和关键点恐怖主义研究的薄弱环节是反恐与人权之争。社会学家麦克斯&韦伯称，国家拥有合法使用暴力的垄断权。因此，很多情况下，国家为了维护&国家安全&，会通过宣传国家的正义性、将反对派妖魔化等方式，制定许多看似合理的政策。而这种情况下，&国家安全&已经成为一个幌子，从英、美等国的例子来看，本来是以&预防&为目的的条例在实施过程中反而不同程度地加剧了社会的排外，损害社会融合，加重了对穆斯林等少数民族的歧视、异化和边缘化，使他们更容易受到恐怖主义激进化的影响。另外，由于法律界定不明确，执法过程中就有可能遇到执法机构、警察滥用权力，故意误判，形成体系歧视(institutionaldiscrimination)。认识到这一点，我们在反恐立法中就要充分注意：在定义上，既要适合中国国情，也要考虑国际理论和法学界的界定，普适性与实用性相结合；在人权问题上，既要在法律条款的制定上避免与人权相抵触，同时要考虑到在执行过程中有可能触及到的人权问题。
　　3、斩断暴恐信息链，加强反恐宣传
　　恐怖主义活动的一大特点是十分重视传播的力量，利用传播放大恐怖的能量，扩大公众的恐慌心理。同时，信息传播也是恐怖分子洗脑、策划、组织、实施暴恐事件的&神经&，因此，反恐也是宣传战。从已破获的&3&01&、&4&30&、&5&22&等多起暴恐案件来看，恐怖分子几乎都曾经收听、收看过暴恐音、视频。恐怖组织从境外指挥策划，通过音视频、博客，论坛，社交网站等手段，网上教唆煽动，境内实施破坏，互联网已成为暴恐活动的重要策划、联络、指挥、煽动平台。针对这种现状，国家互联网信息办日召开新闻发布会，发布了《恐怖主义的网上推手&&&&东伊运&恐怖音视频》电视专题片。国信办有关负责人在会上指出，互联网已成为恐怖势力开展活动的主要工具，恐怖音视频也已成为影响互联网健康发展的&毒瘤&，必须坚决予以打击。近日，国家互联网信息办公室宣布，启动铲除网上暴恐音视频的专项行动。30多家重点互联网企业在现场签署了网上反恐承诺书，表示将自觉加强网上内容管理，并对自动清理网站涉暴恐信息，坚决不为暴恐音视频提供传播渠道等事项作出承诺。网络反恐，将是艰巨而长期的任务。
　　在注重应急、针对性反恐宣传的同时，还要建立反恐宣传的长期战略和策略。要铲除暴力与激进化的思想，就是洗脑与反洗脑的过程，我们要大力宣扬正确价值观，传播正能量，同时，还要了解和掌握恐怖组织的宣传手段和方式，加强正面宣传的针对性和有效性。
　　酝酿和出台国家反恐法的过程，也是进行反恐宣传的良好契机。有些议题可以通过媒体公开讨论，使全社会了解反恐，关注反恐，掌握反恐的法律利器，形成全民反恐的社会氛围。
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