当前解决损害农民利益突出问题对策思考
当前解决损害农民利益突出问题对策思考
09-09-14 &匿名提问 发布
维护农民利益，切实解决损害农民利益的突出问题是一项利国利民的德政工程。近年来，针对少数乡村干部执政为民意识淡薄，损农、抑农、伤农、坑农事件不断发生，农民上访呈上升趋势，武川县委、政府、纪委采取有力措施，堵防查禁结合，标本兼治，综合治理，切实解决损害农民利益的突出问题，并取得明显成效。我们的主要做法是：抓制度、抓改革、抓查处。    一、抓制度：规范管理，强化治理    税费改革前，损害农民利益的突出问题主要是农民负担过重。为了从源头上把农民负担减下来，我们从健全减负长效机制和监督机制入手，规范管理，强化治理。    1、加强组织领导，建立减负长效机制和监督机制。我们把减轻农民负担作为稳固农村政权建设的基础，全面部署，狠抓落实，由上到下形成了县委、政府全力抓，纪检监察重点抓，各涉农部门具体抓的工作机制。以实行减负“四项制度”为重点，以推行政务公开和村务公开为载体，建立了由县乡两级经管部门实施农民负担预算监督和由村民代表大会、村民理财小组、村民监督小组行使村务、财务民主管理的工作机制，健全了县乡村三级涉农价格和收费监督网络。凡涉及公安、交通、土地、民政、教育等收费项目、标准、依据的税费征收，以及扶贫、救灾资金发放等村民关心的问题全部实行公开、公示，尽量避免由于公开透明度不够带来的误解和上访；针对农村学生上学难的实际，在严格核定杂费、课本费和作业本费的基础上，取消了借读费，实行一费制收费，基本上制止了乱收费问题；农村报刊征订严格执行限额制，纠正了向村级组织乱摊派、乱订报刊的行为；凡是涉及农民问题举报，做到了有诉必接，有案必查，有查必果，通过建立通报制度，对全县影响比较大的涉农案件及时通报，及时发现，及时查处，严肃追究责任。    2、以规范村级财务为重点，从源头上治理损害农民利益的行为。长期以来，由于乡镇站、所和村级组织财务收支管理以分散管理为主，缺乏有效的监督，助长了乱收费、乱罚款、乱摊派现象的滋生和蔓延。为了从根本上切断“三乱”源头，从2003年起，我们实行了乡村财务统一核算制度，在16个乡镇建立了乡镇会计核算中心和村级代理核算中心，改革乡镇财政管理体制，实行税费上划，工资统发；在集体财产所有权、集体资金使用权、财务审批权不变的前提下，撤销村会计，实行村帐乡管，即村收、乡管、村用的报帐制度，加强了对基层站、所和村级组织财务收支监管。为进一步规范乡村财务管理，逐步解决多年遗留问题，我们以县乡村三级核算中心为依托，通过加强集中核算管理，推行乡财县管乡用试点改革，从清理财务入手，着重治理白条入帐，会计核算手续不健全，私设小金库，截留挪用、挤占专项资金，乡镇干部拖欠公款，个别乡镇领导违反财经纪律自收自支等问题，取得了明显成效。    3、由县到乡，建立信访工作目标责任制。针对损农事件不断发生，农民上访影响全县稳定的问题，县委、政府作出重大部署，强化信访目标管理，实行领导包接待、包落实、包处理、包回访、包稳定五包责任制。各级、各部门改进工作作风和领导作风，由上访变下访，各级领导在抓好自己分管业务同时，还要承担所包乡包村范围各类信访案件处理，深入乡村负责协调招商引资因水、地、矿发生纠纷问题的处理，形成了一级管一级，层层保稳定的良好局面，基本上实现了小事不出村，大事不出乡，集体和越级上访不出县的信访目标。    二、抓改革：从根本上解决农民税赋过重问题    过去一个时期，由于农村集体经济薄弱，靠举债和集资办事业，超预算、超标准现象时有发生，造成农民税赋过重，村级不同程度存在着贪、占、吃、拿等问题，各种名目繁多的摊派搞得农民苦不堪言。为了从根本上解决问题，2002年武川县委、政府下决心裁减农民负担，在全县农村推行税费改革。改革主要采取了三条措施：一是取消了“三提五统”，调整了农牧业税政策，改革了村提留征用办法。农民在缴纳“三税”及附加和国家法律、法规保留的规费外，不缴纳任何行政事业性收费和集资。二是村内集体生产和兴办公益事业所需资金，今后不再固定向农民群众收取，所需款项通过村民大会或村民代表大会“一事一议”讨论决定。三是与税费改革同步进行乡镇机构改革和农村教育撤点并校改革。改革后，乡镇机构由20个压缩到16个，农村教学点由240个减少到180个，靠财政发工资的乡镇人员和民办教师大为减少。通过改革，农民人均负担由190元减少到53元，人均减负率达70%以上，全县农民负担大幅度减轻，从而使全县农民集体上访和越级上访事件明显减少。    今年继税费改革后，我们在财源困难的情况下，为了彻底解决农民负担问题，为农民生产、生活提供一个宽松环境，千方百计实施取消农业税，进行粮食补贴改革。为了保证改革顺利完成，不发生农民上访，县乡两级专门成立领导机构和办事机构，制定工作方案，深入乡村农户宣传党和国家粮补有关政策，针对因土地纠纷发放粮补困难，农民反响大等实际问题，耐心细致地做化解矛盾工作，保证了粮补工作顺利进行。在粮补发放过程中我们严格按“四不准“政策，各乡镇根据农户种植面积、粮补数量、补贴标准、补贴金额等逐步测算并张榜公布，无异议后，填写《粮食补贴分户清册》，同时逐户填写《补贴通知书》送达农户，并在村委会设立兑付点，将补贴资金按相关手续凭有效证件签字盖章后以现金形式发放到农民手中。截止目前，全县400万元粮补资金全部发放到户，受益农户13.8万人，人均29元，占到应补农民100%。这一措施，极大地调动了全县农民种粮积极性，小麦种植面积，特别是经济作物种植达到历史最高水平。    三、抓查处：加大监督检查力度，坚决制止损害农民事件行为的发生    当前，农民上访事件主要集中反映农村财务混乱、违反退耕还林还草政策和土地纠纷等问题。针对这些新情况、新问题，我们集中力量进行清理检查，对存在问题严肃处理。一是对乡村两级财务进行清理整顿和专项资金定期开展检查。为彻底搞清全县乡村财政财务状况，为农村工作决策提供依据，我们建立了各涉农专项资金使用管理报告制度，定期听取汇报，定期开展检查。近几年，纪检、监察、审计、农业局经管站每年都联合组成工作组，采取三级两对帐和倒查法的方式，先下村委会查看帐目，然后由户到村，再到乡、到县核对帐目，分年度、分项目，对我县16个乡镇93个村委债权债务及专项资金使用管理情况进行清理整顿。在清理整顿中，我们边审计，边清理，边规范，重点清理了近年来专项资金使用管理存在的票据使用不规范、白条子列支、虚列挪用、财务处理不及时、资金长期体外循环、直接提取大额资金等违规问题，以及村级组织税费基数核实不准、税费上清下不清、财务收支虚假、超预算摊派等问题。对检查发现的专项资金使用管理违规问题，及时进行纠正，并下发监察建议书责令整改；对于违反政策向农民乱收费和要农民出钱出工乱摊派等行为，坚决予以曝光，全面进行清退，严肃作出处理。经过近几年的检查，基本摸清了全县乡镇、村级债权债务和专项资金使用情况，并就存在问题及今后工作建议形成专门材料上报县委、政府，2002年武川县委、政府把审计检查结果作为乡镇机构改革时领导干部选拔任用的依据，在《武川报》上将审计结果连同在任乡镇党政主要领导姓名、审计组长姓名予以公开，让全县各界和人民群众监督，收到了非常好的社会效果。二是对加重农民负担行为的问题严肃处理。近几年，武川县委、政府把减轻农民负担工作作为廉政建设的一项重要内容，每年都召开减轻农民负担工作会议，安排、部署工作，抓好减轻农民负担任务的落实。并成立了由县委、政府主要领导任组长，纪检、监察、组织、人事、审计、检察等部门参与的反腐败协调领导小组，加强对查办案件工作的领导。我们把查办农民负担案件作为查办案件的重中之重、着重查办了贪污、贿赂、挪用专项资金、超预算、超标准摊派、违反退耕还林政策等案件。强化了办案的组织、协调，在各级各部门实行了首办责任制和办案责任制，在执纪与执法部门建立了办案协调机制。近几年，一些重要案件的查办，我们加强了与审计部门的联系、配合，把查办案件与开展领导干部经济责任审计和例行审计结合起来，从中寻找案源。2003年底，审计部门在哈拉哈少乡审计过程中发现该乡主要领导有严重经济问题。我们迅速组织精兵强将入驻乡里调查，很快查清该乡党政主要领导挪用专项资金和对乡财务管理混乱负有主要领导责任，我们依据党政纪条规和组织人事纪律，分别作出免去该乡党委书记、乡长职务，并给予二人党内严重警告处分。这起案件的查处，在全县起到了非常大的威慑作用。从2002年以来，我们共查处损害农民利益案件9起，查处乡村干部21人，退还不合理收费30多万元，有力地维护了农民的合法权益和农村社会的稳定。    三是对违反退耕还林还草政策规定的行为坚决予以重处。退耕还林还草涉及农民切身利益，农民群众尤为关注。为了保证退耕还林还草政策落到实处，我们利用新闻媒体扩大宣传，组织干部下乡进行宣讲，使政策执行家喻户晓，人人皆知；同时，我们以反面事件为典型，教育广大乡村干部自觉遵纪守法，严禁有损于农民利益的事件发生。这几年，我们每年都组织检查组分赴各乡镇入村入户对退耕还林政策、粮食、资金“三到户”执行情况进行专项检查。检查先由林业部门和乡政府组织专人到村到户、到地块按建立台帐逐地逐户复查，复查结果与退耕户见面公开后，再组织全面检查。检查重点是对钱粮是否到户，是否存在抵顶税费、挤占资金、截留资金，退耕面积不实等问题进行审计，对检查出的违规问题及时进行纠正，对举报违纪案件坚决予以重处。税费改革后，农民上访反映村级组织截留退耕还林还草指标，合伙私分粮款，粮款不按政策兑现抵顶税费问题比较突出。针对这种现象，从2002年以来，我们集中力量查办反映这方面问题的案件，共查处违反退耕还林还草的案件3起，先后对截留、私分粮款的6名村支书、主任、会计分别给予党政纪处分，追缴违纪款43000多元，有力地震慑了违法乱纪行为。    四是以督办农民反映强烈的热点问题为重点，坚决维护农民群众的合法利益。近一个时期，个别乡镇在执行国家禁牧政策过程中，政策执行走形变样，以罚代管，只交费不禁牧，乡干部与农民因禁牧发生争执导致农民上访事件接二连三发生。为了尽快控制事态，我们组成检查组，责成专人，采取重点检查和一般检查相结合办法，对各乡普遍进行督查。在检查中，我们进一步严明了禁牧有关政策规定，严禁以禁牧为由乱收费、乱罚款现象的发生，并加大了执法监察力度，建立了举报制度，严肃查处损农事件。最近，我县厂汗木台乡禁牧人员由于劝阻方式不当造成农民奶牛受伤小产，引发部分村民到县委、政府集体上访。我们高度重视这一事件，专门组成工作组下乡对事件进行调查处理，在广泛听取当地村民意见的基础上，对主要责任人由于工作方法粗暴酿成不良后果的行为进行了严肃批评，对责任人作出经济赔偿6700元和向农民赔礼道谦的处理，并将这一事件向全县通报，要求各乡镇今后要加强禁牧的管理，切实采取措施，杜绝此类问题的再次发生。由于措施得力，乱放牧现象很快得到有效制止。     拖欠农民工工资是农民关注又一热点问题。从去年以来，劳动监察等部门对全县建筑、服务、制造等用工企业执行劳动合同情况定期进行跟踪检查。检查采取多管齐下的办法，在全面清查核实的基础上，坚决纠正拖欠农民工工资的行为。凡拖欠农民工工资的企业，都强行要求尽快补发工资，暂时不能补发的要制定支付计划，分期分批补发；对恶意拖欠克扣农民工工资的企业予以严历打击。重点对企业间的三角债进行治理，认真做好企业和农民工双重维权工作；对因建设单位拖欠建筑企业工程款，致使企业不能按时发放工资的建设单位，建设单位将拖欠农民工工资先行垫付，未能按期垫付的，在建工程责令其停工；已完工程，不予工程备案和办理产权籍手续，并追究其相关责任。截止目前，共查处拖欠农民工工资10起，为306人追回工资49万多元。拖欠农民工工资问题得到妥善解决，受到农民工普遍好评。    土地纠纷也是当前农村比较突出问题。税费减免后，特别是中央1号文件的下发，农民种粮积极性高涨，过去曾撂荒土地外出打工农民纷纷返乡务农，致使人地不均矛盾更加突出，因土地纠纷到县委、政府告状事件不断发生。根据这一形势，我们迅速对工作作出调整部署，切实采取措施：一是完善了土地承包合同，健全了土地流转制度。由县政府制定出台了《土地承包纠纷仲裁方案》，依据《方案》，在不违反《土地承包法》前提下，可适当作出调整，对返乡民工持有承包合同的，依法分配给土地，二轮土地承包时中止合同的，酌情适当分配土地，需要土地调整的，由村委会组织，经村民大会多数村民同意，小范围进行调整；同时，完善了承包合同法律手续，规范了经营权证书填写，健全了土地台帐。通过这一措施，使土地纠纷矛盾化解到最小程度。二是加大检查和调解工作力度。在开展监督检查，坚决纠正违反《土地承包法》强行收回土地和不按政策分配土地行为的同时，突出抓好重点问题的处理，对全县有影响的土地纠纷案件，派工作组深入乡村专门进行调解、处理。如乌兰不浪镇、耗赖山乡建办公楼、搞开发和规模经营无偿或低价圈占农民土地，农民反响比较大。工作组经过调查研究，召开村民代表听证会，多次与农户协商，做疏导调解工作，最后工作组与村民签订协议，达成处理意见，终于使补偿费和安置费全部分期分批发放到户。截止目前，全县共受理接待因土地问题上访群众200多人（次），调解纠纷21起，经过不懈努力，多数土地纠纷问题得到妥善处理。    总之，关注农民问题，解决损农、抑农问题关系全县工作大局。要处理好这一问题，我们的经验体会是，要以民为本，让全社会都来理解、关心、支持农业、农村、农民问题。这是解决问题的前提。党政齐抓共管，各级党委、政府高度重视，全面部署，抓好落实是解决问题的关键；纪检监察搞好组织协调，抓好督促检查是解决问题的保证；各相关部门密切配合，通力合作是解决问题的根本。通过这几年的治理，解决损害农民利益的问题取得一定成效，主要表现在：    一是增强了领导干部执政为民意识。通过对农村领导干部不间断地抓好党员先进性教育，以突出“执政为民，加快发展”为主题，从解放思想，更新观念入手，在乡村干部中普遍开展反思和回头看，着重查找在为农民服务方面存在的不足差距，并进一步制定整改措施，提出努力方向，加快由行政管理向行政服务转变，增强了“权为民所用，利为民所谋”的思想意识。     二是化解了矛盾，维护了农民群众利益。在一些热点、难点问题处理上，如土地纠纷、拖欠农民工工资和退耕还林还草政策执行，我们从维护农民利益出发，增强为民服务的意识，既加强监督检查，加大查处力度，严肃处理损害农民利益违法乱纪行为，又积极主动参与，充分运用法律手段，在兼顾国家、集体、农民利益的基础上，依法进行调解、处理各种纠纷，化解矛盾，维护了农民的权益，使问题得到合理解决。    三是密切了党群、干群关系，维护了农村社会稳定。经过下大力解决，农民各种权益得到了较好维护，农民生产、生活环境有了明显改善，群众怨气少了，与乡村干部关系融洽了，心贴近了，对各级党政组织信任度提高了，农民上访明显减少了。    当然，不可否认，由于农民自身环境、条件和自我保护能力所限，随着时间的推移，形势的变化，伤农、损农、抑农的问题不可能完全杜绝，有时还显得比较突出。这就需要我们一方面从工作部署、工作措施上，紧紧跟上为民、务实、清廉要求上来，继续关注农民问题，下大力抓好这一问题，另一方面要从增加农民收入，提高农民实力这个根本上彻底根除这一问题。
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仅供参考、严禁抄袭农民工社会保障问题分析郑大远(西安邮电学院计算机系,陕西西安 710061)摘要:农民工已经日益成为一个不容忽视的规模巨大的特殊社会群体&他们为城市创造了巨大的社会效益和经济效益,但他们的社会保障问题却一直无人问津&这不仅严重地阻碍了我国城市化的进程,也不利于/三农问题0的解决&本文从农民工社会保障的现实状况以及存在的问题出发,分析了这些问题的原因所在,论述了如何构建有关农民工的社会保障制度&关键词:农民工;社会保障;城市化中图分类号:C913.7     文献标识码:A     文章编号:05)03-0134-04  农民工,顾名思义是指兼具农民与工人身份的劳动者,其特征是持农村户口但在城市!乡镇企业工作,同时还没有放弃农村土地承包经营权,但以务工所得为主要谋生手段&中国的农民工是计划经济时期城乡二元社会结构的遗留物&农民工由于在身份上的差异,与一般的工人在待遇!社会福利!社会活动权利存在着很大的差异,使得他们成为劳动力市场的弱势群体!城市社会的/边缘人0&如今,我国每年一般有1.2亿左右的农民进城打工,如此庞大的人群如果不能解决他们的社会保障问题,这将给社会稳定带来巨大的冲击&社会保障制度是一种稳定社会!调节经济!促进经济发展的社会安全机制,是市场经济正常运行必要的外部条件&社会保障是国家通过立法形式确立的,以国民收入再分配方式为暂时或永久丧失劳动能力!失去工作机会的社会成员提供物质帮助,保障每个公民的基本生活需要和维持劳动力再生产的一种社会制度&建立面向农民工的社会保障体系对中国经济的发展有着重要的意义&1 农民工社会保障的现状目前,农民工在城镇里可以说是无处不在,一方面农民工为我国城市现代化建设做出了巨大的贡献&在第二产业农业户口的劳动力占57.6%,在第三产业农业户口的劳动力占37%,特别是在建筑!电子元器件的设备制造!采矿!社会服务与居民服务!餐饮旅游业!经销人员等行业比例都超过50%&农民工不仅数量众多,而且干的是最重!最累!最苦!最危险的活,而且收入比较低&但农民工每年为国家创造财富达1.5亿人民币左右&另一方面,农民工却游离在城市和农村的边缘,得不到基本的身份认同,长期以来被无情地拒之社会保障的大门之外&具体来说,农民工的社会保障存在以下问题&首先,从失业保障方面看,农民工在就业方面要遇到很多限制&有的城市规定必须由省级劳动部门介绍才是合法的,那就是说,几百万农民工进入城市,却没有一个农民工和企业对话!接触的场所,没有一个公共的地方可以来寻找就业机会&城市所建立的完善的劳动力市场只是为城市居民服务,而不准农民工进入&另一方面,农民工在失业时是没有失业补助的&在失业期间,他们多数是靠自己过去的积蓄或向亲友!老乡借钱生活,也有一部分人不得不离开城市重回老家&其次,从医疗方面看,很多农民工生病后仗着年轻!身体好!硬挺着而不去医院看病;遇到不得不看的病,绝大部分也只能是自费,用工单位通常在不得已的情形下只垫付很小一部分费用&工伤事故赔偿在农民工社会保障体制中也是一个严重的问题&农民工的工作条件非常恶劣,工伤事故频发往往得不到赔偿&再次,从报酬方面看,用工单位利用自己的地位优势往往不与农民工签订劳动合同,甚至克扣工资拖欠工资&农民工在寻求劳动部门帮助时往往被拒之门外&农民工讨工资成了近年来社会的一大热点&最后,从社会福利方面看,农民工是无法享受福利分房或在政府提供补贴的情形下购买商品房的他们一般都合伙租住于城乡结合部的农居点,建筑工人往往住在工地附近的工棚里&农民工居住点大都拥挤不堪,采光和通风条件较差,通常是城市的卫生死角&另外,像养老保险!工伤保险!生育保险子女教育最低生活保障等就更不必提及&从某种程度上可以说目前城市农民工的社会保障是近乎缺失的&2 农民工社会保障缺失的原因分析2.1 体制上的原因我国计划经济时代形成的城乡二元社会结构是农民工社会保障权缺失的根本原因&很多人认为农村人应该就近工作,而不应当到城市里来就业,同时不要跨区流动&这种想法是一种封建的!计划经济的!城乡分割的思想&我国要从农业国变为工业化城市化的国家就必须要解决农民问题&长期以来由于城乡二元社会结构使城乡严重分离,/农民0二字便被作为一种身份标记,成为身份卑微!社会地位低下的代名词&农民及农民工也就当然地成了城里人眼中的/二等公民0&这样,城镇的社会保障制度冷眼农民工也就不足为怪了&但存在未必就是合理的&城乡二元社会结构的消极作用已显而易见,它造成了城乡严重不平等,使农业滞后,农民收入低下,并进一步影响到我国城市化水平的提高&随着市场经济的完善,以及传统户籍制度的改革,城乡二元社会结构必将会被一元的居民社会所替代&0农民工0这个概念也必将成为历史的陈迹&2.2 立法上的原因我国的社会保障在立法上存在很多问题,如立法体系不健全,立法工作滞后:立法覆盖范围窄,不能适应社会主义市场经济的要求;人大立法少,行政法规规章多,立法层次不高;法律效力低,实施机制弱等问题&而我国虽然在1999年颁布了两个社会保障方面的单行条例,但关于社会保障方面的全方位的法律还迟迟没有出台&从现行的社会保障的各种行政法规!规章适用的范围来看,我国社会保障涉及范围主要有两个特点:一是主要适用于城镇,不适用于农村;二是主要适用于城镇公有制的机关!团体和企业,而不适应于非公有制的企业&从这两个特点来看,我国的社会保障制度是把/农民工0排除在这一范围之外的&2.3 思想观念上的原因一种观点认为:政府承担城镇居民特别是下岗职工社会保障的负担已经是异常沉重了,因而对农民工的社会保障已无力承担&这种单纯从经济视角来看待农民工社会保障问题的观点显然违背了一个基本常识,即中国政府是全民政府而不是/市民0政府&城镇社会保障负担沉重并不构成不建立农民工社会保障制度的正当理由&另一种观点认为:农民工虽然从事工人职业,但他们仍是农民,如果他们在城市里无法生活,还可以回到农村&因此,完全不必将他们纳入城镇社会保障体系&其实,农民工中的绝大多数并不愿意回到农村队伍中去,农村土地的生活保障功能也在随着农村人口的增多!种地成本的不断上升!农产品的价格逐渐下降而削弱&因此,该观点既不符合绝大多数农民工的意愿及现实选择,也不符合农村的实际情况&还有一种观点认为:中国政府以往并未承诺过解决农民的社会保障问题,农民工仍然是农民身份,因而同样可以不考虑&然而,现代社会保障已不再是传统的恩赐式官办慈善事业,也不是以契约为基础,而是建立在社会发展进步和社会公平的基础之上,是基于人们对平等!幸福!和谐生活的追求和保障全体国民共享经济社会发展成果的正义举措&因此,社会保障制度的确立在本质上并非是政府承担已有的承诺,而是在社会经济发展进程中确保每一个国民均能够免除生存危机的必要举措,政府有义务根据国家财务和社会发展水平来推进社会保障制度建设,却不能将社会保障视为/包袱0,因为保障民生是政府的当然责任,也是政府赖以存在的基础&3 建立农民工社会保障制度的现实意义3.1 有利于解决/三农问题0解决/三农问题0的一个主要措施就是把农村剩余劳动力从土地中解放出来,向非农产业和城镇转移&由于当前农业收入增长缓慢,农民工希望在城市中通过非农产业劳动增加收入,他们与城镇居民一样也面临失业!工伤!职业病等相同的风险&我们没有建立与其风险相适应的农民工社会保障制度,迫于生计,进城农民就无法摆脱对土地的天然眷恋,农业的规模化!机械化和现代化将遥遥无期&从长远角度看,这不利于/三农问题0的尽快解决&3.2 有利于维护社会稳定市场根据经济效率向生产要素供给者提供报酬,要促使经济效率增长,就必须使报酬有差别,这种差别不仅是客观的,并且差别本身是经济运行的动力&但这种差别必须有一个度,就是不能危害社会公平,即经济效率要兼顾公平&农民工对促进城市经济增长和拉动内需做出很大的贡献,同时又转移了大量农村剩余劳动力,逐渐缩小了城乡差距&可以说,农民工已深化成一种强大的改革力量,推动社会主义市场经济改革不断深入和发展,提高了市场经济运行的总效率&但我们也要看到,大多数的农民工被排斥在城市的社会保障体系之外&另外,农民工容易在遇到生活风险时铤而走险,成为城市社会稳定的一大隐患&农民工从事着苦!累!脏!险职业或工种,但他们却处于都市的/边缘化0生存状态,这容易使农民工萌生对城市文明和城里人的反感情绪,这种情绪从积累到宣泄,则构成了城市不稳定的诱因&因此,把农民工纳入社会保障体系,给予农民工正当的社会认可和人文关怀,不仅有利于兼顾经济效率与社会公平,还可以从一定程度上减少社会动荡的因素,维护社会的稳定运行&3.3 有利于社会保障制度改革长期目标的实现由于客观条件的制约,我国社会保障制度的覆盖面还相当狭窄,这很难体现社会主义制度的优越性&因此,要与社会主义制度相适应,就必须建立城乡统一的一元化的社会保障制度,这是我国社会保障制度改革的长期的发展目标&此目标虽然在短时间内难以实现,但近期多元化的社会保障制度安排可作为一种过渡&因此,我们不能忽视农民工这一日益庞大的社会群体的社会保障问题,考虑把农民工纳入社会保障体系也是必要的&从长远来看,既能减少未来社会保障制度改革的阻力与成本,又不会扭曲迈向城乡一元化社会保障目标的路径&4 农民工社会保障制度的具体建构在建设具有中国特色的社会主义市场经济进程中,在经济体制改革过程中,原有的城乡分割的二元社会结构已经受到冲击,因此建立在二元化基础上的社会保障理论也受到了极大的挑战&在建立城镇统一的社会保障制度的过程中,其覆盖对象应当是所有工资收入者,而不是将城镇职工和/农民工0截然分开,差别对待&因此城镇的社会保障也应该将/农民工0纳入到这个体系中来&为了保障农民工的合法权益,就要建立健全的社会保障体系和完善的社会保障制度&4.1 建立规范的就业制度规范用人单位与农民工的劳动关系,是保障农民工社会保障权益的前提&所有用人单位都必须与所雇劳动者无论是城镇户口还是农村户口的劳动者,依法签订劳动合同,并接受政府相关部门的监督&另外,农民工在城镇中就业时还会遇到种种不合理的就业限制,这些限制是对农民工劳动权的剥夺&政府相关部门应当消除对农民工的偏见,打破狭隘的地方保护主义,废除这些不合理的限制,给农民工一个公平的就业机会&4.2 建立工伤保险法律制度工伤保险是指劳动者因工造成伤残!死亡或职业病后,对受伤害者及其家属给予一定物质帮助的一种社会保险措施&完善的工伤保险制度对解决农民工的身心健康是至关重要的&应该建立针对农民工的以普遍性为原则的工伤保险制度&在立法方面,应当出台一部全国性的法律法规即5工伤保险条例6&农民工由于其流动性较强,即使参加了工伤保险也可能由于其改变工作区域而中断这种保险关系&制定这样的法律可以把农民工问题加以强调保险关系应等同于城镇正式职工,这样就不容易中断这种保险关系&至于工伤保险的资金筹集问题应当由国家和用人单位全部承担&建立完善的事后补偿制度固然重要,但更应该强调事先的宣传和预防工作&政府的劳动监督部门应加大对农民工集中的企业及事故多发或职业危害严重的行业!企业的监督力度&5安全生产法6的全面实施对农民工来说是一种福音,各地加大监督力度,重点检查职业病!工伤事故的劳动安全卫生状况,检查对农民工的安全教育!安全防护措施实施情况&建立现代的!科学的安全管理手段,以预防为主,而不是/事后处理0型的管理和监督&4.3 建立农民工的医疗保险和生育保险制度医疗保险是指劳动者在非因公造成患病!损伤时,获得所需医疗费用帮助的一种社会保险制度医疗保险尤其是大病医疗保障,是农民工的现实需要,因为疾病不仅会影响他们的工作,而且还可能使他们陷入贫困的境地&因此,应该逐步建立起农民工的医疗保险制度&当然,在提供这种社会保障时,可以根据农民工的不同情况区别对待,对服务时间长的给予较高的医疗保障待遇&生育保险是国家设立的对女职工因生育子女而暂时失去劳动能力时,获得必要的物质帮助的制度&建立农民工的生育保险制度,目的在于保护女性农民工的健康并维持其生活水平&这两种保障制度都需要庞大的资金,仅仅依靠用人单位或个人缴纳保险费都是不合理的&因此要改变社会保障资金的筹集方式,各方合理分担社会保障费用&在现阶段我国生产力发展的水平,国家不可能全部承担社会保障的资金,而是应当开辟各种社会保障资金来源渠道筹集社会保障资金,并实行保障经费的基金化&国家!企业和个人三方都有责任而合理地承担相应比例&社会福利基金的筹集还可以采取如单位和个人赞助!开展义演!义卖等方法进行&4.4 建立农民工的养老保险制度养老保险是指劳动者因年老而失去工作能力后,按照法律规定,由国家或社会给予一定收入补偿和提供物资帮助的一种社会保险制度&有些地方虽然已经出台了有关农民工养老保险的地方法规,如北京市的5北京农民工养老保险暂行办法6,这体现了政府对农民工社会保障问题的关注&但实际上应该说建立农民工的养老保险制度难度是相当大的,因为正如前面所述他们的流动性很强,而且现在过高的养老保险缴费率会提高农民工就业单位的人工成本,从而直接影响到农民工的就业问题&对于这个问题可以有两方面的考虑,一方面可以建立统一的社会保障领导机构&由于现行的社会保障制度过于分散的管理体制,不利于社会保障制度的统筹安排&如果建立一个集中管理的社会保障部门,有利于消除农民工自身的一些缺陷,把社会保障的相关工作统一规划!综合协调!全面安排各项工作&另一方面建立农民工的养老保险制度应当逐步进行&对于工作较为固定,已经在城镇安定下来的农民工,可以考虑其养老保险,并且在费率上也应当有通盘考虑&以上是关于保障农民工一些基本权益制度,但这些制度的建立还需要一些配套的设施&如制订相关的社会保障法律&尽快制订一部符合中国国情的社会保障基本法,这部法律在整体上保障农民工的权益&同时要加强5失业保险法6!5养老保险法6!5工伤保险法6!5医疗保险法6等专门法的立法工作&这样建立一个以社会保障基本法为龙头!基本法和专门法并举的社会保障法律体系,从而保障以上制度的实施,实现农民工的合法权益,进而体现社会保障的公平性,体现社会的公正性&参 考 文 献[1] 罗思荣.社会保障法及其完善[J].现代法学,2004,(2):78-83.[2] 赵康.论我国社会保障法体系的完善[J].政治学刊,-50.AnanalysisonsocialinsuranceoffarmerworkersZHENGDa2yuan(ComputerDepartment,Xi.anUniversityofPostandTelecommunications,Xian710061,China)Abstract:Nowadaysaspecialgroupofpeopleformedbyfarmerworkersarebecominglargerandlargerwhoshouldnotbeallowedignorance.Farmerworkershavecreatedgreatsocialandeconomicbenefits,buttheprob2lemoftheirsocialinsurancehasnotbeenpaidanyattention.Itbadlyaffectstheprocessofurbanizationinourcountryandalsogetsinthewayofsolving/theproblemofruralareas,farmersandagriculture.0Thisarticle,onthebasisofanalyzingthesituationofsocialinsuranceforfarmerworkersatpresentanditsexistingproblems,at2temptstoarguehowtobuildsocialinsurancesystemforfarmerworkers.Keywords:urbanization
由于我国社会和经济体制固有的“二元结构”，使得我国在社会保障体系的建立上，也实行了城乡有别的格局。当前，城镇化水平的提高使建立健全城乡衔接的社会保障制度更为迫切，就业形式多样化使更多的非公有制经济从业人员和灵活就业人员进入城镇，这就是所谓的城市农民工。这部分人员的社会保障问题如何解决就成为一个较为突出的问题。　　一、目前城市农民工社会保障的现状社会保障的覆盖面过窄。在现有的户籍制度下，民工进城后没有正式身份，在婚嫁、幼托、教育、住房、社会保障等方面面临着一系列困难，而办理失业保险、医疗保险等都要求有本地户口。另外，在日常谋生过程中，还有名目繁多的暂住费、管理费等各种费用，增加了农民工的务工成本。几乎没有任何用工单位像对待城市工人那样，为民工办理基本的社会保险。在陕西的一份调查中显示，265位被调查者当中，只有21人参加了劳动或医疗保险，而其中劳务单位代为缴纳保险费的仅有1人。这使民工在遭遇疾病等天灾人祸时束手无策。　　农民工从事的职业危险度大。很多城市人所从事的工作，农民工不是不能干，而是因为他们没有户口而不允许干，　大量农民工只能从事收入低、工作环境差、福利低劣的工作。民工主要集中在城市的非传统就业部门，即城市人不愿干的脏、累、险、差及一些社会排序低、收入低的职业，有的学者概括为“3D”(险、脏、难的英文第一个字母)职业岗位，农民工每天工作的时间较长，月平均收入也较低。　　城市农民工经常面临失业的窘境。　76％的农民工在城市中都有没活儿干的经历，从“失业”时间上看，失业在3个月以下的居多，占89％。当然，一部分民工的失业情况还非常严重，在有失业经历的民工中，失业4个月以上的占13％。就业过程突然中断对于农民工的打击比下岗对于城市职工的打击更为沉重。因为下岗职工还有稳定的住所，有一定数量的生活保障金，有家庭的直接支持，而农民工几乎一无所有。农民工可能会因为突然失业而出现全面生活危机。　　拖欠农民工工资的情况经常发生。由于没有建立起统一、开放、竞争、有序的劳动力市场，在这种情况下，相当数量的私营、民营、“三资”等企业没有依照法律法规规范用工行为。同时，这些企业主法律意识普遍淡薄，少数经营者唯利是图，有意克扣、拖欠工资。近几年来，各地农民工因工资被拖欠而上访、投诉的现象呈逐年上升趋势。　　二、形成城市农民工社会保障现状的原因　　首先，从就业保障方面看，保障制度执行不力。《劳动法》规定，用人单位必须依法与劳动者签订劳动合同。但实际上，许多用人单位根本不与外来的民工签订劳动合同，造成一旦发生纠纷难以调查取证的后果。另外，大多数的城市民工由于就业受到限制，没有平等的就业权，很难伸张基本的权益要求，劳动力市场上巨大的供过于求的压力迫使他们明显地处于极为不利的境地，不敢对自己的工资、劳保等权益提出意见，而不得不接受极低的劳动力价格的现实，和诸多的“不平等条约”。城市有关劳动监察、城管、公安、工商等一些行政执法人员对农民工存在歧视，时常出现执法不公、执法不严或面对民工权益损害时的行政不作为，使民工的合法权益得不到保护。　　其次，缺乏相关的法律法规进行有效的规范。现行的社会保险法规政策中，至今没有一部综合的关于民工社会保障的全国性专门法律、法规或规章，全国性立法中对民工社会保险的规定也很少且很笼统。如1991年的(全民所有制企业招用农民合同制工人的规定)对民工社会保险作了较为具体却不完整的规定；1999年，国务院发布施行了《社会保障费征缴暂行条例》，首次将非公有企业职工和外来劳动力纳入养老保险统筹。《劳动法》颁布后的一系列全国性劳动立法中，在适用范围上大多未对职工作明确列举，缺乏可操作性。而各地关于民工社会保险的地方性法规也差别很大。2000年，广东省出台了《广东省社会养老保险实施细则》、《广东省社会工伤保险条例实施细则》，明确提出了民工应参加社会养老和工伤保险的问题；2001年，北京市颁布了《农民工养老保险暂行办法》，要求用人单位必须与民工签订用工合同，并为其办理养老保险手续；2002年，南京市出台了《失业保险办法》，也对民工的养老保险作了明确的规定；同年9月，上海市推出了《外来从业人员综合保险暂行办法》，规定凡符合条件的单位和个人，必须办理综合保险；2003年，成都市下发了《成都市非城镇从业人员综合社会保险暂行办法》。这是各省市迄今为止已出台的所有相关条例和办法中针对民工内容最全面的社会保障条例。其中，明确规定民工可以享受老年补贴、住院医疗费报销、工伤补偿或意外补偿等几项综合社会保险。然而，有的地方则还没有出台相关地方性法规。在各地制定的法规中，有不少规定的险种不完整。由于这些法规和规章效力的层次较低，也很难保障民工的权益。　　第三，思想观念上的惯性思维作祟是民工社会保障缺位的深层次原因。长期以来，在工业化过程中形成的以牺牲农民利益为代价、歧视农民的政策在民工社会保险权益保护上存在惯性作用，使得城市社会考虑得较多的是城市居民利益的获得与保护，出于对既得利益的维护，城市管理者还没有切实地考虑和解决这些“新来者”的权益问题，并且还会对这些“新来者”采取一些限制和排斥措施。在这种情况下，城市民工各方面的基本权益自然就难以落到实处。城市社会由二元社会结构所形成的就业、医疗、教育、劳动保护、社会保障等制度也不可能立即得到改变。虽然政府管理部门也做出了相关反应，进行过一定的改革，但这些有限的改革与国家工业化对城市化的要求来讲仍然十分不够。以户口身份为准入条件的就业、就学、人事、保险、福利、医疗等相关制度仍将民工拒之门外。　　三、改进城市农民工社会保障问现状的对策　　当前，理论界关于建立城市农民工社会保障体系大致有三种意见，一是把农民工纳入到城镇社会保障体系；二是建立新的农民工社会保障体系，就是说既不同于城镇社会保障体系，也不同于农村社会保障体系，是一种另起炉灶的做法；三是把农民工纳入农村社会保障体系。对于这三种办法中，笔者不同意第二种做法，这样会形成一个新的“三元结构”问题，把问题复杂化。而第一种和第三种做法，似乎是在固化目前的“二元结构”的基础上提出的办法，这与党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中关于逐步改变城乡二元经济结构的体制，统筹城乡经济社会发展，繁荣农村经济的战略目标不符，也不是解决问题最终的办法。笔者认为，就好像我国城乡“二元结构”不是一朝一夕形成的一样，关于农民工社会保障体系的建立也不是马上就能建立起来的。所以，目前当务之急是解决城市农民工的切身利益不受侵害，要有步骤，分阶段的解决当前能够解决的问题，循序渐进的完成这一关系到亿万农民工切身利益的制度建立工作。　　　　具体设想是：　　就近期工作而言，应该有以下几个方面：　　建立健全城市民工登记制度。目前，农民工进入城市务工，需要办理城市暂住证，应该把暂住证登记与社会保障登记联系起来一并完成，这样可以把基础工作做实，对于各地务工的农民工人员情况做到心中有数。　　对城市农民工实行分类管理。这一工作的意义在于可以首先把流动性较小的、已经长期留住城市的农民工和经常处于流动状态的农民工进行划分。对于长期在城市工作，并且在城市已经有固定住所的农民工，可以在达到规定的年限之后，给予其享受城市居民权益的资格，包括转为城市户口，纳入当地的社会保障体系；对于流动性较大而且今后不一定在城市安家生活的农民工先不予考虑。这项工作比较细致，并且有一定难度，但这应该是目前解决农民工社会保障问题的一项重要的基础工作，应该抓紧做好。　　建立农民工的工资保障制度。农民工进城的首要目的是要增加收入，这比给他们提供社会保障来的更加直接和实在。现在的问题是农民工应该得到的劳动报酬却无法得到，再让他们参加社会保障、缴纳各种社会保险费就显得勉为其难了。如果要在当前的形势下保障农民工的切身利益，那么保障农民工能够如期得到他们应得的工资是最现实的。因此，必须坚决贯彻、严格执行《劳动法》，对恶意拖欠农民工工资的单位和个人要下大力气整治。　　从长期目标看，应该从以下几方面做工作：　　抓紧制定有关民工社会保障方面的法律和法规。可考虑制定综合性的面向全体公民的《社会保险法》或针对民工的综合或单项社会保障的法律与法规。目前区域性的有关农民工社会保障的规章制度已经陆续出台，而农民工流动是一个全国性的现象。所以要把相关的法律法规提高到全局的角度，提高立法的级次和权威性。　　改革现行的户籍制度。建立城乡统一的户口登记制度，取消针对民工制定的限制性就业政策。建立城乡统一的劳动力市场，完善流动人口管理制度。笔者认为，户籍制度的“二元结构”是目前妨碍城乡统一的制度性障碍，必须从源头解决。　　最终的解决办法还是要建立城乡一体的社会保障体系。这是解决农村和城镇社会保障差别的根本途径。如果做到了社会保障体系的统一，所谓农民工的社会保障问题就不再是问题了。
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