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企事业单位的考核与绩效管理 (3)
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企事业单位的考核与绩效管理 (3)
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领导干部政绩评价存在的问题与对策思考
　　胡锦涛同志在中国共产党十七大政治报告中强调，以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程，不断深化干部人事制度改革，着力造就高素质干部队伍和人才队伍。规范干部任用提名制度，完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系。因此，领导干部的政绩评价不仅是重要的理论问题，更是倍受社会特别关注的现实问题。　　一、领导干部政绩评价的现状　　当代西方发达国家都十分注重对官员的政绩评价(国际上一般称为政府绩效评估),美国、英国等发达市场经济国家都以绩效作为评估政府改革的一个重要组成部分,以此提高政府效率和为公众服务的质量。　　按照布坎南的公共选择理论，政府行为类似于市场行为，政府的决策者也是理性的经济人，在官场中追求着他们自己的最大利益。公共选择理论的基点在于“经济人”假说，即人在本性上都是以追求个人利益、使个人的满足程度极大化为最基本的动机，其活动受个人利益驱动与导向。国家或政府作为一种人类的组织，也会受到人的利已主义本性的影响。　　处于社会转型期的中国，转型与发展的两项任务结合在一起，在新旧体制交替的过程中，存在有许多规则、规范的真空，存在许多规则、规范不合理、不完备的地方。在干部的评价和任用中，原来强调的是政治导向，后来随着国家工作重点逐渐转移到以经济建设为中心上来，干部的评价和任用逐渐变成了政绩导向，上级对下级的评价很重要的是看有无政绩。　　评价干部的政绩，凭政绩用干部应该说是历史的进步，发挥了积极的作用。问题是许多地方在具体操作时，将“政绩”片面理解为“经济指标”，理解为看得见、摸得着的东西。使一些人把“以经济建设为中心”理解为“以GDP为中心”，把“发展是硬道理”理解为“增长率是硬道理”、“GDP增长是硬道理”。这样的发展观自然会使人走入发展的误区，出现了各种不考虑行政成本的“政绩工程”、“形象工程”，产生了很不好的影响。加之缺少一种能与时俱进的科学的干部评价指标体系和方法体系，一些官员从自利的角度考虑热衷于各种政绩工程、形象工程，不考虑取得政绩的成本，使“政绩”变为“政债”。　　针对传统的过分看重GDP的评价体系存在的不足，世界银行在1997年推出了“绿色GDP国民经济 核算体系”，用以衡量各国扣除了自然资产(包括环境)损失之后的真实国民财富。绿色GDP占GDP的比重越高，表明国民经济增长的正面效应越高，负面效应越低，反之亦然。我国国家统计局与环保总局近两年又联合制定了“绿色GDP核算体系”，将绿色GDP核算体系与干部评价体系挂钩。　　现在，全国各地许多省市都注意到用科学发展观指导下的新政绩观改进干部考核体系。通过建立和完善科学的干部政绩评价体系，形成正确的用人导向。他们认识到对一个干部的考核，既要看经济建设的成果，又要看社会进步；既要看城市变化，又要看农村发展；既要看硬环境的加强，又要看软环境的改善；既要看当前的发展，又要看发展的可持续性；既要看经济增长的总量，又要看人民群众得到的实惠；既要看经济社会发展的成果，又要看党的建设的成效。　　有的地方提出：要把人口、资源、环境三项指标纳入干部评价体系，作为干部奖惩的一个重要依据。　　在对领导干部个人的政绩评价方面，中组部在近几年组织专家研究制定新的干部政绩评价标准。2005年年中披露的新标准共有54个指标，其中定量指标28个，定性指标26个。这一标准在试点的基础上，在2006年地方各级党委换届时用于对领导干部的政绩评价。　　日《人民日报》第一版报道了“中央组织部印发实施《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》”的消息，《综合考核评价试行办法》共分为9章47条，其中，对领导班子的民主测评有14个评价要点，对领导干部的民主测评有12个评价要点，对地方党政领导班子的民意调查有12个评价要点，对领导干部的民意调查有6个评价要点。　　2006年实施的《公务员法》第三十三条规定：“对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。”2007年中央组织部、人事部发出通知，印发《公务员考核规定（试行）》，强调公务员考核要坚持客观公正、注重实绩的原则，实行领导与群众相结合、平时与定期相结合、定性与定量相结合的方法，按照规定的权限、条件、标准和程序进行。对公务员的考核，以公务员的职位职责和所承担的工作任务为基本依据，全面考核德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。　　2009年６月２９日，中共中央政治局专门召开会议，审议并通过《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》，并明确提出：要完善考核内容，既注重考核发展速度，更注重考核发展方式、发展质量；既注重考核经济建设情况，更注重考核经济社会协调发展、维护社会稳定、保障和改善民生的实际成效。要改进考核方式，坚持以平时考核、年度考核为基础，以换届考察、任职考察为重点，合理安排，相互补充，增强考核方式的完整性和系统性。要扩大考核民主，强化党内外干部群众的参与和监督，进一步公开考核内容、考核程序、考核方法、考核结果，增强考核工作透明度，加大群众满意度在考核评价中的分量。要强化考核结果运用，把考核结果作为领导班子建设和领导干部选拔任用、培养教育、管理监督、激励约束的重要依据，着力形成注重品行、科学发展、崇尚实干、重视基层、鼓励创新、群众公认的导向。　　概括起来，近年对干部评价问题的理论研究与实践探索的关键主要在以下方面：一是干部评价的责任体系，二是干部评价的指标体系，三是干部评价的方法体系。其中最困难的科学的指标体系的建立。很多学者、研究机构和地方党委组织部门从不同的视角出发，提出了评价干部政绩的指标体系，取得了很多理论成果。　　二、领导干部政绩评价存在的问题　　就干部评价的问题，各种研究成果和研究思路为实际工作提供了有益的指导和帮助，也为干部政绩评价的理论研究提供了有益的启示。由于社会是不断地向前发展的，因此人们对干部考评的认识和要求也是不断地向前发展的。就对领导干部的政绩评价而言，目前在理论和实践中还存在一些不足，主要表现为：　　1、评价理论指导不足。　　目前我国领导干部政绩评价理论体系尚不成熟，难以对相关实践进行系统化规范与指导，这主要表现为四个方面：第一，由于缺乏统一的规划和指导，我国目前的政府领导绩效管理多处于自发和半自发状态，评估构建和评估的内容设计等几乎都是基于政府自身管理的需要而定，任务导向和利益导向较为明显，实践中还存在一定的盲目性和自发性；第二，已开展的地方领导干部绩效评价实践过程中，缺乏数据的搜集、公开、共享，不利于对我国绩效评估理论进行深入研究；第三，在推行绩效评估时，各级领导多将将管理任务细分成评估指标，并将评估成绩与自身利益相挂钩，被评估者并不注重绩效改进，而是只关注评估结果和绩效排名；第四，衡量标准带有很强的功利色彩和惰性倾向，缺乏客观性，这样的评估不仅不能反映政府领导本身的问题，更无法将社会和公众意愿做为客观衡量标准，并且已开展的实践，数据的搜集、公开、共享程度还远远不够，严重阻碍了我国绩效评估理论的深入总结和研究。　　2、评估主体比较单一。　　评估主体是指评估活动的行为主体，它的准确定位是干部绩效评估结果真实性的基本条件。评估主体应当具备客观公正的态度和知情懂行的能力。　　一直以来，我国领导干部绩效评估的主体都较为单一。以前主要是上级主管部门。在权威性和公正性方面它们具有的优势不容置疑。不过，当考评内容涉及到上级主管部门的管理职责和连带责任时，绩效评估的公正性便有可能受到影响。此外，上级主管部门作为评估主体时，干部的评价主要采用的是自上而下的评估方式。这虽然有利于实现一定的引导和监督，但在实践过程中却容易导致一些地方领导干部只唯上不唯实，“政绩”做给上级看，致使评估结果失真，难以达到预期目的。这不仅无助于干部绩效的提升，相反却损害了干部的形象。　　近几年来，我国一些地方政府开始将社会公众作为干部绩效评估的主体。众所周知，社会公众是公共服务和公共产品的消费者，他们对于广大干部工作的实际效果，感受最为深切，也最有评判权。从一定程度上说，人民群众的满意度是衡量干部工作成功与否的极其重要的指标。正因如此，素以铁腕手段速整治机关作风的南京市开展了“万人评议机关”活动，即在对机关部门和干部的绩效评估上，引入社会公众的评价机制，让公共部门的服务对象有了真正的“发言”机会。而杭州市为了切实转变机关作风、提高机关效能，从2000年10月开始，首次在市级54个机关全面展开“满意不满意”单位评选活动。评选的主要内容是各单位的全局观念、服务宗旨、服务质量、办事效率、勤政廉洁、工作业绩六个方面。评价者由社会公众组成。此举初衷值得肯定，但在具体实施过程中，由于评价者具备不同的素质、背景，拥有不同的立场，对评估系统的认识和反应也不一致，因而在对同一内容作出评价时，他们相互之间产生了较大的倾向性差异。由此可见，一般的公众缺少必要的评估知识、经验，缺乏一定的采集政府公务员绩效信息的渠道和能力。所以，以社会公众作为单一评估主体的方式往往会影响到评估结果的可靠性。　　3、评价忽视“政绩成本”。　　领导干部的政绩应是能全面、系统、真实地反映工作状况，包含成本、投入、产出和效果，体现经济性、效率性和效益性的统一。但一些地方的干部政绩评价却忽视了“成本”和“投入”，误导和扭曲了干部行为。　　（1）为取得政绩的数量和规模，不计成本地搞大投入。一些上级领导机关和领导者评价下级领导干部有没有作为，经常只看所谓的“政绩”，而不计其成本。有些地方政府和行政官员为了尽快出“政绩”，以实现政绩数量或规模最大化，不惜付出巨大的政绩成本。特别是如此创造政绩的官员被提拔之后，就会有更多的后来者效仿他们。　　（2）以经济指标代替政绩，导致“一俊遮百丑”现象。在一些地方，干部的政绩评价就看GDP增长，就看招商引资的完成数额，就看财税报表的上缴数据，似乎只要经济增长指标上去了就一切都好，以偏概全。于是，一些地方的部分干部不切实际，不顾民力，不计长远，乱铺摊子，乱上项目，单纯追求增长速度，不重视质量和效益，不重视经济和社会的协调发展，不重视人与自然的和谐相处，不利于科学和社会和谐，结果是一个亮点掩盖了一堆问题。　　（3）忽视取得政绩的生态成本，在环境方面付出了巨大的代价。在很多地方对干部的政绩评价往往不重视取得这些政绩的背后所造成生态环境的破坏。一个时期以来，在我国经济高速增长的同时，环境的恶化也呈现极高的速度。这一切固然同社会长期以来片面追求经济产值，不考虑对生态环境保护有关，但也与我们在干部考核中只注重短期的经济指标，不考虑政绩后面的生态环境成本有关系。　　（4）只算“政治帐”，不算经济帐，为取得“政绩”，不惜“倒贴本”。例如，某县领导为使在自己任期内取得“显赫”的政绩，将招商引资作为“政治任务”下达给各乡镇和县直各局。为了实现这一目标，有些与经济关系不大的单位比如教育局、卫生局的领导也放下自己的本份工作，将主要精力花在招商引资上，有的局为完成任务，纷纷开展“优惠政策大赛”，甚至扬言：“只要你肯来投资，要什么政策给什么政策，特区没有的政策我们也有。”更有甚者，不惜血本搞假的招商引资，将自己的钱设法从境外“转一圈”回来，算是引进了“外资”，完成了任务。他们认为完成任务是“政治帐”，“倒贴钱”是经济账，为了完成政治任务，倒贴钱是无所谓的，只要不影响政绩评价，不影响提拔使用就行。　　4、评价边界模糊。　　评价基础不扎实，岗位分工不够明确，管理不够规范，职责不够清楚，评价边界模糊。　　（1）个人政绩与组织政绩模糊不清。将对地方政府的评价指标体系用于对领导干部个人的政绩评价，往往“一项政绩多人用，多项政绩一人用”，缺乏比较严格的责任对照。　　（2）个人努力与工作基础模糊不清。干部取得政绩的多少要受到各方面客观条件的限制，有能力的人未必有条件创造政绩，而有条件创造政绩的人则未必是有能力人。能否创造出有形的可视的政绩，往往受行政官员所处的工作岗位、工作基础、工作环境条件的制约。那些没有权力或者权力较小者，哪怕本事再大，能力再强，也难以做出那种需要各种行政资源或社会资源作为载体的政绩。有的评价指标体系中缺少对干部能力评价指标，缺少能反映个人努力程度和原有工作基础、地区差别的指标，缺少对“留债”与“还债”的评价，缺少对决策失误的评价，造成评价结果的不公平。　　（3）称职评价与提拔评价模糊不清。一般来讲干部考核的目的主要有两个：一是评价干部是否称职，二是评价干部能否提拔。前者是看履行岗位职责情况，后者是看是否具备履行上一层次岗位职责的能力。目的不同，评价指标应该有所区别。但是现在往往在干部评价中不注意区别。　　5、评价内容笼统。　　干部评价是对干部德、能、勤、绩、廉综合性的量化评价。目前干部政绩评价内容虽然也包括思想政治素质、组织领导能力、工作作风、工作实绩和年度目标完成情况、廉洁自律等方面的内容，但从各单位规定的内容来看，都比较原则和笼统，缺乏明确的量化标准，往往无法进行实际评价。　　干部政绩评价内容的笼统性和考核方法的单一性决定了评价的不完善性。第一，对干部实绩的综合性评价不够，致使评价结果存在一定程度的虚假成份，影响了评价结果的真实性；第二，对未列入责任目标的一些重要工作缺乏层次性，对不同职级干部的评价中出现主要领导年年评优、一般干部轮流坐庄，制约了考核工作激励作用的发挥。　　6、评价结果运用不充分。　　有的地方没有看政绩用干部，而是搞平衡、搞照顾，评价与使用脱节。有的地方虽然强调评价结果作为干部升降奖惩的重要依据，但对实绩突出的应给予什么样的奖励，实绩一般和较差的应如何鞭策和处理，缺乏统一的尺度和具体的硬性措施，使评价结果的运用缺乏科学性。　　三、 领导干部政绩评价的主要对策　　针对我国领导干部政绩评价中存在的这些问题，迫切需要我们以科学发展观和正确政绩观为指导，坚持服务科学发展、促进科学发展，坚持德才兼备、以德为先，坚持注重实绩、群众公认，坚持客观公正、简便易行，深入干部政绩评价的理论研究，完善干部政绩评价体系，进一步规范政绩评价行为，建立有机联系、相互配套并有效运用的干部考核评价机制，实现我国干部政绩评价的法治化、制度化与科学化。　　1、设立多元评价主体。　　针对上级部门作为单一政绩评价主体产生的封闭式的“官评官”的评价机制，应该设立多元评价主体，破除领导干部政绩评价中的执行者虚位困局，实行上级组织、民众和中介机构这三个评价主体对党政领导干部政绩进行考核评价。上级组织在评价政绩的过程中，要使用科学合理的考核评价方法，要将静态评价和动态评价相结合。静态评价主要是指年终评价，这种评价无法反映领导干部在创造政绩过程中的努力程度。动态评价是指跟踪式和阶段式的评价，这种评价方法虽然实行起来存在一定的难度，但可以弥补年终评价的不足。静态评价和动态评价的统一，可以更加全面、合理、公平地反映出领导干部所创造的政绩。　　上级组织不是评价党政领导干部政绩的唯一权威，应该在自身评价的基础上，充分尊重民众参政、议政的意愿和权利，为民众提供考核评价领导干部政绩的机会和条件。人民群众与上级组织、广大干部对被评价对象关注的侧重点不同，他们与被评价的领导干部之间往往很少存在私利纠葛、派系纽带、情感倾向等错综复杂的关系，而更加关心的是自己的生活水平有没有提高、收入有没有增加、就业选择是否宽泛、社会治安是否良好、住房上学看病是否有所保障等问题。如果这些方面能够令群众满意，那么他们对创造这些隐性政绩的领导干部的评价就会高。相反，那些官僚主义严重，不注重深入基层掌握真实情况，工作缺乏科学依据，作风飘忽浮夸，不能勇于开创工作新局面的干部，自然就不会被认可。将民众纳入政绩评价的主体，可以有效地遏制官僚主义、弄虚作假。　　将中介机构作为领导干部政绩评价的主体之一，是指中介机构秉承公正、公平、严谨、专业的宗旨，使用一系列科学、有效的评价方法，对领导干部的政绩进行认真、规范的审查和检测。比如专业的审计人员通过标准化的审计方法对下级官员做的汇报、报表等进行严格的审核等。中介机构与政绩的创造者没有直接的利益关系，因此，与上级组织和民众两个评价主体比较而言，身份更加简单，方法更加科学，态度更加端正，评价结果也更具有可信性。　　2、健全政绩评价内容。　　评价标准是领导干部评价体系的核心。评价内容和评价标准对整个政绩考核工作至关重要。应当围绕经济发展这一中心，按照科学合理、客观公正、权责统一的原则设置评价内容和标准，使之综合反映经济社会和人与自然的全面发展情况，评价指标体系应包括经济建设、社会发展、精神文明建设等多个方面的内容。　　经济建设包括：经济发展速度和质量、人均经济水平、城乡居民生活水平等方面。经济发展速度应该和发展质量、人均经济水平、城乡居民生活水平成正比关系。社会发展包括：人口素质和计划生育状况、社会稳定和治安状况、环境保护和生态环境。精神文明建设主要包括公民道德水平、思想政治觉悟两个方面。政绩考核时，应该将公民道德水平和思想政治觉悟作为考核的标准之一。　　3、建立政绩评价体系。　　借鉴国外绩效评估体系，建立针对不同职务级别、不同类型岗位、不同层次的领导干部的具体评价标准。实施考核评价时，特别要注重实绩评估。实绩评估的过程是运用辩证理性思维、透过现象看本质的过程。通过实绩评估，区分以下各类政绩界限：一要区分真绩与假绩的界限。在考核中，往往会遇到一些有水分的数字，特别是一些经济指标和效益。为此，应当考虑计算方法是否正确，统计口径是否统一等因素；应按照会计、审计、统计的法定标准加以核实，科学统计数据，剔除不合理因素。二要区分显绩与隐绩的界限。由于工作岗位、工作性质等原因，不同岗位的干部所创造的政绩表现形式不一样。在评价中必须作具体分析，既要看干部所取得的工作成绩的大小，又要看取得这些成绩的工作环境、工作条件以及基础工作；既要看获得政绩的手段和途径是否正确，又要看是否兼顾眼前利益和长远利益、是否兼顾全局利益和局部利益。三要区分个体政绩与群体政绩的界限。任何一项工作成绩的取得都离不开群体的作用，群体是由个体组成的，群体的政绩离不开个体的努力，因此，认识和评价干部的政绩，要正确分析集体作用与个体努力两者之间的关系，既不能把集体的成绩全部归功于个人努力的结果，也不能在政绩上搞平均主义，吃“大锅饭”；既要防止个别干部贪功诿过，也要防止个别干部无功受奖。　　4、完善政绩成本分析机制。　　对政绩成本进行分析，是指不仅要看取得的政绩，而且要看创造政绩的目的和为谁创造政绩，并对为取得政绩所付出的投入和代价进行计量和对比，切实避免不必要的浪费和不计成本的重复建设、资源浪费和环境破坏。第一是政绩的经济成本。政绩的经济成本应该和取得的政绩成反比例关系，这样才能促使领导干部在创造政绩时，减少经济成本的付出，避免铺张浪费，遏制一些领导干部不计当地的经济状况和人民的经济承受能力，片面追求工程的浩大，严重损害当地经济的长远发展和人民生活水平提高的行为。　　第二是社会成本。看待所取得的政绩，不但要看它所付出的经济成本，还要看它能带来多大的经济和社会效益。如果经济或者社会效益小，即使花费的不多，成本也是巨大的。这里我们应该遵循效益优先原则，通过效益看成本。那些不能发挥较大效益的工程和项目应该被否决掉。　　第三是资源和环境成本。实现科学发、构建和谐社会要处理好人与社会、自然的关系，只有将资源和环境纳入政绩成本分析中，才能促使领导干部对资源和环境负责，才能实现经济、社会的健康、和谐、可持续发展。　　第四是民生成本。有些领导干部完全忽视人民的生活状况、社会治安状况、下岗人员的再就业状况、老年人社会保障状况等，因为这些民生问题完全可以隐藏在经济繁荣的背后，有限的资金和资源都被优先用于可以明显体现政绩的工程。将民生成本引入政绩成本的分析之中，可以提高领导干部对民生问题的关注度，有助于人民生活水平的提高和社会的整体进步。　　5、健全政绩评价保障制度。　　应该把领导干部政绩评价的内容、方式和标准法律化、制度化，真正做到有章可循、有法可依、按章办事。要建立一整套严密的组织监督和广泛的民主监督相配套的有效制度，把制度约束与群众监督、社会监督和舆论监督结合起来，使形式主义得到及时遏制。同时要完善奖惩制度，实行责任追究制度，对搞形式主义造成国家和人民生命财产损失与浪费的，不但不提拔重用，还要降职处分，严重的还得追究刑事责任，使那些大搞“形象工程”，置广大人民群众利益于不顾的党政领导干部为此付出沉重的代价。进一步推动政务公开制度建设，让广大群众知道领导干部在想什么、干什么、干得怎么样，这样才能避免民主测评流于形式，增强领导干部接受群众监督的自觉性。制定领导干部政绩评价公示制度，可以对各级党政领导干部政绩评价的结果进行公示，并严格与其所承担和承诺的工作目标进行对照，增加政绩评价的透明度。建立科学、合理、有效的激励机制，政绩评价必须与干部使用结合起来，才能起到应有的效果。
（作者：湖南行政学院 唐琦玉）
声明：本文为“2009年政府绩效管理创新研讨会”参会论文，版权归作者所有，如需转载、链接、转贴或以其它方式使用，必须征得作者同意。君，已阅读到文档的结尾了呢~~
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