2018年4月4日，北京市委宣传部、市文资办、市文促中心、市政府新闻办联合召开新闻发布会，正式对外发布了《关于保护利用老旧厂房拓展文化空间的指导意见》（下称《意见》）。

这份由北京市人民政府在2017年12月31日印发的指导性文件，时隔4个月才召开新闻发布会对外公布，由此也反映出北京政府对此事的慎重态度。这也是目前我国第一部，也是目前最为明晰的利用老旧厂房发展文化创意产业的相关扶持政策，在全国范围也具有相当的引领意义。

北京一直以来面对人多地少的问题，土地供需矛盾日益突出，特别是严控新增建设用地指标、规划建筑指标后，盘活存量用地已经将成为保障经济持续增长和产业转型升级的必由之路。如何突出“减量发展”理念，发挥存量用地优势，发展“高精尖”产业（包括文化产业）、弥补城市功能欠账必须成为北京城市发展的重要手段。

火花S-Park此前在《京、沪、深三地存量工业用地盘活政策研究》中提到，相比于上海和深圳，北京的存量用地盘活政策尚不具备系统性、稳定性，不过进入2018年以后，背负疏解非首都功能、建设“四个中心”（其中一个就是文化中心）重任的北京明显在这方面加快了步伐。

2018年3月底，北京市规划和国土资源管理委员会印发《建设项目规划使用性质正面和负面清单》，这是北京首次在用地性质上列出“负面清单”。而本次《意见》的发布，则是专门针对老旧厂房保护与再利用这个领域的专项政策。

《意见》明确提出了老旧厂房转型的三大原则——“保护优先，科学利用；需求导向，高端引领；政府引导，市场运作”。

作为充满那个生产年代记忆和痕迹的工业遗存，北京城内大量的老旧厂房底蕴丰厚，具有鲜明的时代烙印和技术价值。在当前北京由“聚集功能求增长”向“疏解功能谋发展”的城市转型进程中，如何让这些老旧厂房换一种活法，既能保存特殊的文化价值，又能承载北京全新的产业发展使命，是挑战性非常高，但又具有历史性意义的重大课题。

据有关部门统计，截至2017年11月，北京市腾退老旧工业厂房242处，总占地面积共计2517.8万平方米，七成处于待开发状态。其中，109个已经改造利用，占全市老旧厂房总面积23.88%。26个正在保护改造利用，占比5.48%。还有107个老旧厂房待保护利用，占比70.64%。随着疏解非首都功能相关工作持续推进，老旧厂房资源还将进一步腾退释放，这也让如何保护和再利用成为一个亟待解决的问题。

在全国范围内，老旧厂房转型原本可以有多重选择，像上海和深圳都有“工改工”这种性质的转型改造，不过北京本次给出的方向则是用来拓展文化空间，其中分为两条路线——其一是改建、兴办文化馆、图书馆、博物馆、美术馆、实体书店、艺术影院、非遗展示中心等非营利性公共文化设施，其二是转型文化创意产业园区。

这两条路线分别对应不同的用地扶持政策：

对改建、兴办非营利性公共文化设施的，依规批准后，可采取划拨方式办理相关用地手续；

对转型文创园区，且不改变原有土地性质、不变更原有产权关系、不涉及重新开发建设的，经评估认定并依规批准后，可实行继续按原用途和原土地权利类型使用土地的5年过渡期政策，过渡期内暂不对划拨土地的经营行为征收土地收益。对执行上述过渡期政策的，市文化创意产业主管部门要向规划国土部门提供相关证明文件，并对项目经营方向进行监管。过渡期满或涉及转让需办理相关用地手续的，经评估认定并依规批准后，可按新用途、新权利类型、市场价，采取协议出让方式或长期租赁、先租后让、租让结合等方式办理相关用地手续。

这可谓是整个《意见》中最大的亮点，也正中旧厂房转型文创园的最大痛点——“用地性质混淆和土地利益博弈阻碍了转型发展”。

一般来讲，老厂房变文创园无外乎两种路子，一种是简单整治外立面后即对外出租；另一种是对整个园区进行重新规划和建设。前者投入少、见效快、没风险，但自成方圆，缺乏与周边的联系，不利于整个城市形象的统一提升；后一种模式更注重质量和形象，后期经营效益更好，摆脱了传统模式的束缚，但是投入大，耗时长，而且面临着一系列规划审批的难题。

 尤其是，如果要进行完整的产业配套设施开发，还需要重新认定用地性质、完成出让土地所有权等相关手续的办理。然而用地性质一旦发生改变，土地出让金的收费标准会从几十万元一亩的工业用地变成上千万元一亩的商业用地，无论是轻资产为主的文创企业，还是希望从中盈利的园区运营商，这么高额的土地出让金无疑会吓退所有参与者。

在现实中，几乎所有做文创园区的运营者基本都是绕过这个障碍，选择保持现状，打灰色地带的擦边球，时刻面临着违法违规的巨大风险。

应该说，北京《意见》中关于土地方面的规定，在延续了国家对于旧工业区腾退改造方针的基础上，也充分考虑了北京市自己的特色和情况。

早在2014年，国家发改委就出台了《关于推进城区老工业区搬迁改造的指导意见》和《关于推进文化创意和设计服务与相关产业融合发展的若干意见》；2015年国土部也出台了《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见，其中都提出了利用存量厂房发展文化创意产业的，可以采取划拨、协议方式供地，以及实行继续按原用途和土地权利类型使用土地的过渡期政策。

不过，因为这些文件更偏向于战略方向的把控，缺乏相应的落地细则跟上，导致各地在实操时仍存在很多无法绕过的难题，各地的突破和尝试情况也各不相同。

在城市功能转型升级和大量市场需求的推动过程中，北京市鼓励并推动了一大批腾退的老旧工业厂房改造成文化创意园区，为大量文化空间、文化创意和科技类企业、工作室提供了空间载体。在此基础上，老旧厂房保护利用形成了比较丰富和具有实操性北京经验。

在政策文件方面，虽然北京在工业用地盘活方面从来没有专项政策出来，但是在鼓励以老旧工业区发展文创产业方面倒是一直不遗余力。

2014年6月，北京市出台《北京市文化创意产业功能区建设发展规划(年)》提出建设20个功能区“差异化”发展文创项目，鼓励文化创意企业参与旧城、旧工业区和城郊地区的产业升级改造，积极盘活存量土地资源，探索利用工业用地和集体建设用地发展文化创意产业的新模式。同时还提出“明确工业用地变更为文化创意产业用地的途径和政策措施，探索在北京城市建设用地分类中增加文化创意产业用地分类，并在修改城市总体规划时，将文化创意产业建设用地纳入城市空间专项规划”等，这在全国也是比较领先的思路和做法。

2015年的北京市《关于利用存量资源发展养老等重点领域土地利用实施细则的意见》中也提出，国有企业可以利用老厂区、老厂房发展符合规划的服务业，建设养老设施，或者发展文化创意产业。

由于北京较为特殊的历史，大部分存量工业用地都集中在国企和央企的手中，这一点比上海更甚，因此这些零星散落的存量工业用地政策其实大部分都是这些国字号企业更加利益攸关的，也更能在现实中运用起来的——比较典型的包括北京电控的798、751，首钢集团集团的西十筒仓创意广场等，这些手握大规模存量厂房的国企也成为北京建设文创园区的急先锋。

这些年，在上述政策的推动扶持和市场环境的成熟驱动下，北京文创产业发展十分迅猛。2016年北京市文化创意产业实现增加值3570.5亿元，占全市GDP比重达到14.3%。据北京市统计局最新数据显示：2017年1月—11月，北京市规模以上文化创意产业收入合计13600亿元，同比增长9.4%。可以说，文化创意产业已成为北京市的支柱性产业。

2017年9月23日，北京市保护利用老旧厂房拓展文化空间现场推进会召开，地点选择很有讲究，就在751北京时尚设计广场，旁边就是798等著名文创中心。其所在的朝阳区，更是整个北京市旧改文创最突出的区域，2018年朝阳区“两会”给出的数据是，朝阳区已有41家老旧工业厂房转型升级改造为文创产业园区，完成改造建筑规模超211万平方米，其中包括朗园、静园、尚8、懋隆、莱锦、铜牛、朝阳规划艺术馆等。

另外，顺义、房山、通州、海淀等区也都有很多相关的政策积淀和运作案例。北京《意见》正是吸纳了这些区域实际运营积累下来的良好经验，实现了在全国范围内具有引领性的积极突破。

同时，文创园区的经营主体也一直缺少必要法律的认定，基本都是“见不得光”的尴尬非主流存在。名不正则言不顺，他们所运营的园区也由此陷入了相关手续不齐全、科学分类评估和保护利用引导缺失、后续改造“审批难”等困境，其中更投射出违法建筑的风险、复杂的产权问题、国有资产流失的担心、缺乏统一标准、政策的惰性保守等种种问题，实在是个令人望而生畏的麻烦地带。

本次北京《意见》在这一方面也有了全新的明确政策：

对保护利用老旧厂房发展文化创意产业项目的，产权单位或经产权单位授权且取得五年及以上经营权限的运营主体，可按如下程序依法开展保护利用：

1.申请主体编制《项目保护利用综合方案》，主要包括项目定位、产业业态、功能配置、生态景观、结构安全、建筑改造、遗产保护、公共服务以及经济社会效益目标等内容。

2.申请主体提交保护利用申请，由项目所在区会同市相关部门进行联合评估后，报市文化创意产业主管部门备案。对评估合格项目，项目所在区出具允许临时变更建筑使用功能的认定意见。

3.申请主体依据认定意见，按照相关行业审批管理程序依法报审并组织实施。相关审批部门参照改造后建筑使用功能属性开展立项规划、建设施工、消防安监、工商注册等方面审核，并按照相应工程建设技术标准进行验收和监管。

4.改造利用项目涉及国有土地上房屋征收的，按照本市有关规定执行。

这对于运营文创园区的文创企业和运营商这些主体而言意义重大，是一次重大的认可和松绑。他们第一次拥有了完全合法化的身份，可以继续依法依规开展业务经营和园区运营活动，有法可依，有漏就补，而不是被一棍子打死，或者在以往那种模棱两可当中战战兢兢的有一天过一天，有着非常积极的意义。

此外，《意见》还提出，对于属于保护利用范围且确需调整改造的老旧厂房，可在不改变原有土地性质、不变更原有产权关系、保证消防和结构安全等前提下，按要求对建筑内部空间适当调整装修。

对符合保护利用范围但暂未取得房屋所有权证的，按有关规定办理工商登记注册。经市相关部门确认的文化创意产业功能区内示范园区、文创小镇、文创街区、文创空间，工商部门对其入驻企业在登记注册方面予以支持。

最后，《意见》在资金支持方面也提出，“鼓励社会资本参与老旧厂房保护利用，对于符合支持条件的保护利用项目，可从市政府固定资产投资中安排资金补贴；对保护利用项目中的公益性、公共性服务平台建设与服务事项，通过政府购买服务、担保补贴、贷款贴息等方式予以支持。”

尤其是最后一句话，“鼓励老旧厂房所有权主体和运营主体，以老旧厂房所有权、租赁权和运营权为标的，以租金收益为基础，通过资产证券化等方式进行融资，拓宽资金源。”

这是火花S-Park之前为大家介绍过的，典型的轻资产式租金收益权ABS操作思路，目前国内产业园区领域为数不多的几个ABS产品，都是第三种，也就是基于园区现金流的证券化——也就是未来几年园区产生的租金收入打个折扣做证券化，既不看物业评估，也不做股权过户。

而《意见》中这个思路特别契合的，是来自上海的一个案例——2017年8月，“嘉实金地八号桥资产支持专项计划”成功认购发行，在上海交易所挂牌上市，获得AAA评级，融资4.2亿元。这也是国内首单文化创意园区资产证券化产品，其底层资产为上海8号桥文创园区项目特定面积未来八年的租金收益。基于轻资产特质，本项目不设置不动产抵押，在既有的ABS产品中比较罕见。

这个文创园区前身是上汽集团所属“上海汽车制动器公司”的7栋老旧厂房，位于上海建国中路与思南路交界处，2003年由香港启客集团牵头开发、改建、招商并运营管理，逐步成为上海创意产业最早的集聚区和标志，随后被金地商置所收购，并成功发行ABS，开创了国内的一个先河。

我们也期待《意见》出台之后，以8号桥ABS为对标对象，北京也有更多成熟的文创园区能够发行资产证券化产品，丰富产业园区的投融资渠道，以资本之翼进一步促进北京文创园区的长足发展。

截止4月7日，确定参加峰会的企业高管名单：

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