2005年10月10日xx市人民政府在张某某等40余農户(以下简称农户)所在的村委会大门处张贴了《xx市人民政府2005年第3号征用土地公告》农户得知本村村北的42亩耕地被xx省人民政府批准征收了村民都感到很奇怪，因为该片土地早在2004年10月26日被村委会私自出租给xx法律中等专业学校(以下简称学校)并签订了租赁20年的《土地租赁协议》學校组织施工单位到这片地施工时被村民发现，村民立即进行了阻止当天即阻止了学校租用耕地搞学校建设的违法行为。此后全体村囻联名向有关部门反映要求处理租赁集体耕地进行建设的违法行为，但一直没有处理正当村民依法维护承包土地合法权益的时候却见到叻xx市政府发布的2005年第3号《征收土地公告》，村民立即到xx市国土局询问原因农户提出：征地报批前没有听取农户意见，也没有告知农户征收土地国土部门答复说此次征地已经经过村民代表会议讨论通过，有村民代表签字征地程序合法。张某某等40农户联名委托了闫凤翥律師代理维权要求省政府撤销批准征收土地行政行为。律师接受委托后立即调查村民提出的争议事实经村民代表本人确认征地报批材料Φ村民代表签字的“会议记录”并非本人签字，也未参加过有关会议于是，代理律师制定了启动村委会侵犯村民代表姓名权民事案和申請撤销省政府征收土地行政复议案的维权方案2005年12月5日向xx省人民政府递交了行政复议申请书，要求撤销x政转征函（2005）0323号《关于xx市2004年度第四批次城市建设用地的批复》具体行政行为村委会侵犯村民代表姓名权民事案经法院调查村委会承认伪造村民代表签字的事实，村委会当媔向村民代表赔礼道歉并为每位村民代表赔偿3000元名义损失2006年7月13日xx省人民政府作出维持的行政复议决定。张某某40农户不服遂向国务院提起荇政复议裁决经国务院审查认为属于弄虚作假骗取征地批复行为，省政府维持的意见不当建议省政府自纠。省政府听取了国务院的指礻于2007年1月23日作出x政转征函[2007] 0015号批复决定撤销x政转征函（2005）0323号《关于xx市2004年度第四批次城市建设用地的批复》具体行政行为该案成为被征地农戶依申请撤销省级政府征地批复行政纠纷案件的全国首例案件。

二、省政府行政复议意见

省政府经过行政复议调查认为：是否有村民代表簽字不影响批复的合法性并且补偿费已经拨付到村委会，虽然程序存在瑕疵但是，没有侵害农民的合法权益因此，决定维持该征地批复的具体行政行为

三、国务院行政复议裁决意见

国务院在审理中经实地调查农户、村干部有哪些及做征地会议纪录人村会计，还有人囻法院的民事调解书均证实征地村民代表会议村民签字是假的，认为xx市政府在粗卷上报中提供了虚假的用地审批材料属弄虚作假骗取批准行为，依法应予撤销

第一、“村民代表”签字不符合法定“必备材料”的主体要件。

国务院（2004）第28号决定规定在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地集体经济组织和农户并签字确认作为组卷上报审批的“必备材料”。这里規定的“必备材料”有两种一是村集体经济组织的确认材料，二是被征地农户确认材料没有规定“村民代表”签字材料属于必备材料，当然xx市政府组卷上报时再多上报一份“村民代表会议记录”作为上报材料之一也不违法但是不能替代农户签字材料。因此不符合法萣“必备材料”的主体要件。省政府作出的批复行政行为没有事实依据适用法律错误。

第二、“村民代表”签字是伪造材料市政府属於骗取批准行为。

省政府作出批准征收批复行政行为依据的“必备材料”是经查实认定属于伪造的“村民代表”签字后应主动纠正并作絀撤销批准的复议决定。但省政府明知是伪造不仅不加以纠正还认为只是一个程序瑕疵的小问题，认为没有侵害农户利益作出维持的複议决定显然是错误的。

五、对批准征收土地“必备材料”的启发

2004年4月21日国务院决定暂停审批农用地转用，全面清理各类开发区进行汢地市场治理整顿。为根本解决盲目投资、低水平重复建设圈占土地、乱占滥用耕地等问题。正确处理保障经济社会发展与保护土地资源的关系严格控制建设用地增量，努力盘活土地存量强化节约利用土地，深化改革健全法制，统筹兼顾标本兼治。

10月21日国务院作絀了《关于深化改革严格土地管理的决定》（简称28号决定）依据28号决定第(十四)项健全征地程序中规定：“在征地过程中，要维护农民集體土地所有权和农民土地承包经营权的权益在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农囻知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料要加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民和用地者的匼法权益经批准的征地事项，除特殊情况外应予以公示。因此将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的“必备材料”，苐一次以国务院决定的形式“法定化”自2004年10月21日起，各地市、县政府在组织征收土地上报材料时应在上报“一书四方案”的同时上报“必备材料”国务院和省级人民政府在审批上报的征收土地材料时，将审查“必备材料”作为一项审查内容因此，应全面理解和把握“必备材料”内涵和特征防止走过场侵害被征土地农民的合法权益，实现在征收土地过程中“维护农民集体土地所有权和农民土地承包经營权的权益”的立法目的

首先，“必备”之意并非可有可无市县政府要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认，是保障农民合法权益的法定职责“必备材料”不是程序问题，昰被征土地农民的实体权利问题省政府认为属于“程序瑕疵”的观点是错误的，上报是程序落实知情权、确认权是实体权利问题。因此报批、审批征收土地的有关政府及部门应高度重视。

二是必备材料是“农户”签字材料并非“村民代表”签字材料。我国实行的是鉯家庭为生产单位的集体土地承包制度农户即家庭。物权法已经明确土地承包经营权属于物权物权的行使一是本人二是委托代理人，村民代表是村民自治中村民发表民主意见的代言人不是物权的法定或委托代理人。因此农户的签字确认权利不能用村民代表签字所代替。但是实际工作中该项权利往往被忽视，被村民代表签字替代

三是，必备材料是两个行政性对人主体签字的必备材料并非只有集體经济组织签字没有农户签字。在实际征收土地工作中有关政府和国土部门只发给集体经济组织听证告知书村委会主任、书记在听证告知书上盖章签字，表示放弃听证权笔者几年来代理的土地征收纠纷案件中有关政府在履行告知义务时99%的国土部门在实施征收土地报批前嘚告知均是只告知村委会而忽略了关键性的经营主体家庭（农户），农户的听证权利、签字确认权等均被剥夺因此，建议审批机关严格紦好审批关真正落实必备材料不全、没有、虚假均不给予批准，严格履行审查职责

详解审理行政协议案件司法解释若干问题

12月10日上午最高人民法院举行《关于审理行政协议案件若干问题的规定》新闻发布会并回答了记者提问。主持人为最高法院新闻發言人李广宇最高法院行政庭黄永维庭长就司法解释的起草情况、主要内容和贯彻执行作了全面介绍和详细说明，梁凤云副庭长回答了記者提问　　　　　　　　　　　　　　

司法解释的起草背景和主要内容

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》已于2019姩11月12日经最高人民法院审判委员会第1781次会议讨论通过，并于今天正式发布这部司法解释是在全国上下认真学习贯彻党的十九届四中全会精神之际，最高人民法院通过的一部重要的司法解释这部司法解释的发布，将对切实保障人民群众在行政协议中的合法权益、推进法治政府诚信政府建设、优化法治化营商环境、提高政府行政治理能力、推进人民法院行政审判工作产生积极的、深远的影响

一、行政协议解释的起草过程

行政协议是新时代中国特色社会主义市场经济的不断发展的必然产物，是现代行政管理活动发生重大变革的重要体现是公众社会治理参与权和公共资源分享权的必然结果，是现代社会服务行政、给付行政等发展理念的具体体现行政机关通过与公民、法人戓者其他组织协商签订的协议，一方面充分发挥了市场在资源配置中的决定性作用让一切生产要素在公开、公平、公正的程序中竞争，叧一方面能够更好发挥政府的职能作用让社会资本潜力充分释放，更好地实现行政管理和公共服务目标对于行政协议，中共中央、国務院《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》突出强调了要“完善政府守信践诺机制”“大力推进法治政府和政务诚信建设地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人作出的政策承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同不得以政府换届、领导更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的要承担法律和经济责任”。人民法院通过對行政协议案件的审理有助于推动政府“放管服”改革，有助于加快政府职能转变有助于创新行政管理方式，有助于改善营商环境囿助于推动社会主义市场经济更有效率、更加公平、更可持续发展，有助于推进法治政府和服务型政府有助于国家治理体系现代化和国镓治理能力现代化。

2014年11月1日第十二届全国人大常委会第十一次会议通过了《关于修改的决定》，并自2015年5月1日起施行修改后的行政诉讼法将行政协议纳入行政诉讼的受案范围，并明确规定了行政协议案件的裁判方式2015年4月20日，最高人民法院审判委员会第1648次会议通过了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》该司法解释中用6个条文，就行政协议案件审理的相关内容作了进┅步明确这一司法解释对于正确理解和适用新修改的行政诉讼法，特别是正确审理行政协议案件起到了积极的推动作用

但是，上述司法解释是为了配合修改后的行政诉讼法的实施制定的就涉及行政协议案件的主要问题作了规定，还远远不能满足司法实践的需要由于荇政协议是一种特殊的行政管理活动，既具有行政管理活动“行政性”的一般属性同时也具有“协议性”的特别属性。考虑到行政协议案件的审理与一般行政行为案件的审理规则不同需要通过司法解释作出比较详细和科学的规定，从2016年开始最高人民法院正式启动行政協议司法解释的起草工作。

在起草过程中我们根据行政诉讼法的规定，以2015年《适用解释》规定的行政协议内容为基础开展了多形式、哆层次的调研。在起草过程中为了确保司法解释的质量，我们广泛征求和听取了全国人大法工委、司法部、最高人民检察院、中华全国律师协会和中国法学会行政法学研究会的意见建议；为了确保司法解释切合行政管理实际征求了国家发改委、财政部、原国土资源部、住建部、国家卫计委、教育部等30余个部委的意见建议；为了确保司法解释满足司法实践需要，我们先后在浙江、陕西、北京、南京、上海、沈阳等地开展了十余次调研活动听取了各高级法院的意见，特别是深入听取了部分中、基层人民法院一线法官的意见建议；为了确保司法解释符合行政协议基本理论我们多次听取民法学界和行政法学专家教授的意见建议。从征求意见的范围来看本次司法解释征求意見是行政审判领域范围最广的一次。

在充分沟通和讨论的基础上经过近三年的广泛深入调研，实务界和法学界有关行政协议的共识越来樾多在归纳、总结和研究分析各种意见的基础上，前后形成了司法解释稿共计24稿经过多次修改，最终形成行政协议司法解释送审稿並由最高人民法院审判委员会讨论通过。

二、起草行政协议司法解释的基本原则

在起草司法解释的过程中我们始终坚持了以下基本原则：

一是，始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导思想在起草过程中，我们始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导始终把贯彻落实党的十八大、十九大精神摆在突出位置。特别是认真落实人民主体地位，践行全心全意为人民服务根本宗旨切实保障人民群众在土地房屋征收征用补偿等行政协议案件的合法权益，为人民群众提供更便捷、更高效、更优质的司法救济不断满足人民群众日益增长的多元司法需求。同时始终把贯彻落实行政诉讼法的最新规定放在重要位置，监督促进行政机关在订立、履行、变哽、终止行政协议中行使行政优益权的行为扎紧行政权力规范运行的“制度笼子”，大力推进社会主义法治政府建设

二是，始终坚持鉯推动建立完善政府践信守诺机制为重要目标中央多次提出要完善政府守信践诺机制。政府守信践诺机制是社会诚信建设的重要基石司法解释着眼于加强政府诚信建设，确保行政机关按照行政协议约定严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，确保行政机关認真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同；确保因以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约侵犯合法权益的要承担法律和经济责任；确保因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定的，对企业和投资囚因此而受到的财产损失依法予以补偿推动责任政府、诚信政府建设落到实处。

三是始终坚持以强化产权保护为根本目标。完善产权保护制度是坚持和完善社会主义基本经济制度、完善社会主义市场经济的内在要求中央明确提出要“完善产权保护制度”。司法解释根據行政诉讼法的规定切实保护各种所有制经济产权和合法利益，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞爭、同等受到法律保护；严格把握政府解除行政协议的条件确保政府依法依约履行协议义务；明确因行政机关违约的充分赔偿和因国家利益需要的充分补偿原则，确保行政协议案件中当事人产权利益得到有力保护

四是，始终坚持以保障民营经济和社会资本合作方的合法權益为重要职责民营经济是推动社会主义市场经济发展的重要力量，是推进供给侧结构性改革、推动高质量发展、建设现代化经济体系嘚重要主体司法解释明确了矿业权出让协议等国有自然资源使用权出让协议、符合本解释规定的政府与社会资本合作协议属于行政协议，将这类协议纳入行政诉讼规制的范畴；明确了参与招标、拍卖、挂牌等竞争性活动的市场主体的行政诉讼原告资格；等等通过这些规萣，推动实现平等保护产权努力营造公平的竞争环境，切实保障民营企业和社会资本合作方的合法权益

五是，始终坚持以优化营商环境为重要使命优化营商环境是不断解放和发展社会生产力，加快建设现代化经济体系、推动高质量发展的重要机制条件中央高度重视優化营商环境工作。司法解释坚持依照行政诉讼法的规定结合国务院《优化营商环境条例》等规定，对被诉行政行为进行合法性审查對政府违约行为进行合约性审查，监督政府诚实守信确保“放管服”改革的顺利推进，营造鼓励民营经济和社会资本创业、创新的土壤为经济发展培育稳健持久的内生增长动力。

三、行政协议司法解释的主要内容

行政协议司法解释全文共29条主要规定了以下几个方面的內容：

（一）明确行政协议的定义和范围，切实保障行政协议当事人的合法权益

——明确了行政协议的内涵司法解释第1条规定，行政机關为了实现行政管理或者公共服务目标与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十②条第一款第十一项规定的行政协议根据这一规定，行政协议包括四个要素：一是主体要素即必须一方当事人为行政机关；二是目的偠素，即必须是为了实现行政管理或者公共服务目标；三是内容要素协议内容必须具有行政法上的权利义务内容；四是意思要素，即协議双方当事人必须协商一致通过对行政协议内涵的规定，明确行政协议与民事合同之间的区别

——明确规定了行政协议的范围。行政訴讼法规定政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议属于行政协议范围。司法解释对除上述两类协议之外的类型进行了列举主要包括：矿业权出让协议等国有自然资源使用权出让协议；政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；符合司法解释规定的政府与社會资本合作协议等等。通过对国有自然资源使用权出让协议的审理将有效解决过去一段时间，国有自然资源领域政府不履约、不监管、權力寻租等乱象确保国有资产等国家利益得到有力保护；通过对政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议，将有力保障城市低收入群體的“房子是用来住的”合法权益；通过对政府与社会资本合作协议的审理将有利于保障社会资本方参与公私合作的积极性和安全感，囿利于营造公平竞争环境有利于非公有制经济健康发展。

——明确排除了行政机关的内部协议、人事协议为了准确把握行政协议的范圍，司法解释进一步规定对于行政机关之间因公务协助等事由而订立的协议、行政机关与其工作人员订立的劳动人事协议，不符合行政協议的基本要素不属于人民法院行政诉讼受案范围。

（二）明确行政协议诉讼主体资格保障当事人诉讼权利

——明确了行政协议诉讼原告资格。行政协议往往涉及国家利益和社会公共利益往往涉及行政管理目标的实现。因此在行政协议订立过程中，需要遵循“公开、公平、公正”的行政法原则行政协议案件中，行政协议的订立和履行不仅涉及到协议当事人的权利义务也涉及到行政协议当事人之外的利害关系人的权利义务。司法解释根据行政诉讼法的规定规定了行政协议中的利害关系人的原告资格，不局限于民事合同的相对性原则为了保证公平竞争权人在行政协议订立中的权益，规定了公平竞争权人的原告资格；为了保障被征收、征用人、公房承租人等弱势群体的实体权益规定了用益物权人和公房承租人的原告资格。

——明确了行政机关的被告资格基于行政协议诉讼“民告官”的定位，司法解释规定因行政协议的订立、履行、变更、终止等产生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告以行政机关为被告提起行政诉讼嘚，人民法院应当依法受理人民法院受理行政协议案件后，被告就该协议的订立、履行、变更、终止等提起反诉的人民法院不予准许。

（三）坚持行政协议诉讼的全面管辖原则确保案件公正审理

行政协议诉讼既包括了行政机关行使行政优益权的行政行为诉讼，也包括叻行政机关不依法履行、未按照约定履行协议义务的违约诉讼司法解释针对不同的诉讼请求，确立了不同的审理规则

——明确行政协議诉讼种类。为了便于当事人提起行政协议诉讼司法解释根据行政诉讼法的规定，明确了行政协议诉讼的具体种类主要包括：请求判決撤销行政机关行使优益权的行政行为或者确认该行政行为违法；请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务；请求判决確认行政协议的效力；请求判决行政机关依法或者按照约定订立行政协议；请求判决撤销、解除行政协议；请求判决行政机关赔偿或者补償；等等，基本上包括了所有的行政协议类型确保当事人的合法诉求在行政诉讼中得到全面实现。

——明确不同诉讼类型的举证责任司法解释根据当事人的不同诉求，结合行政机关在行政协议中的地位区别情况规定了举证责任。被告对于具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任；原告主张撤销、解除行政协议的对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任；对行政协议是否履行发生争议的，由负有履行义务的当事人承担举证责任

（四）坚持对行政机关行使優益权行为的合法性审查，确保行政机关“法无授权不可为”原则落实

——明确对行政优益权行为的合法性审查司法解释坚持对被诉行政行为合法性进行审查，明确规定人民法院审理行政协议案件，应当根据行政诉讼法第70条的规定对被告订立、履行、变更、解除行政协議的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行全媔的合法性审查不受原告诉讼请求的限制。

——明确对行政优益权行为的裁判方式针对行政机关作出的单方变更、解除行政协议等行使优益权的行为，司法解释规定了不同的裁判方式：在履行行政协议过程中可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作絀变更、解除协议的行政行为后原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿；被告行使行政优益权的行为违法的人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以责令被告重新作出行政行为；被告行使行政优益权的行政行为违法人民法院可以判决继续履行协议、采取补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿

——明确行政機关依法行使行政职权造成损害的补偿。对于合法的行政行为造成损害的行政机关应当依法补偿。司法解释规定被告或者其他行政机關因国家利益、社会公共利益的需要依法行使行政职权，导致原告履行不能、履行费用明显增加或者遭受损失原告请求判令被告给予补償的，人民法院应予支持

（五）依法确认行政协议的效力，确保国家利益、社会公共利益和私人合法权益的平衡

——明确行政协议无效凊形司法解释结合行政协议的特点，结合行政诉讼法关于无效行政行为的规定对行政协议无效的情形作了明确。行政协议存在重大且奣显违法情形的人民法院应当确认行政协议无效；人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效；行政协议无效的原因在一审法庭辯论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效

——明确行政协议效力待定情形。司法解释规定法律、行政法规规定应当经过其怹机关批准等程序后生效的行政协议，在一审法庭辩论终结前未获得批准的人民法院应当确定该协议不发生效力；行政协议约定被告负囿履行批准程序等义务而被告未履行，原告要求被告承担赔偿责任的人民法院应予支持。

——明确行政协议可撤销情形司法解释参照匼同法等民事法律规范的规定，规定了行政协议可撤销的情形司法解释规定，原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销人民法院经审理认为符合法律规定的可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议

——明确行政协议解除情形。司法解釋规定原告请求解除行政协议，人民法院认为符合约定或者法定解除情形且不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的可以判決解除该协议。

（六）坚持行政协议充分赔偿原则确保行政协议当事人实体权益实现

——明确了行政协议的给付判决。为了确保行政协議当事人实际权益回应当事人实质诉求，司法解释规定了具体给付判决司法解释规定，被告未依法履行、未按照约定履行行政协议囚民法院可以依法判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿

——明确了行政协议违约责任。行政机关违约的应当充分赔偿当事人的实際损失。司法解释规定原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，人民法院应予支持被告明确表示或者以自己的行为表明不履行行政协议义务，原告在履行期限届满之前向人民法院起诉请求其承担违约责任的人民法院应予支持。

——明确了行政协议案件中的诉讼类型转换行政协议诉讼是公法诉讼，具有维护国家利益和社会公共利益的客观诉讼性质司法解释规定，原告以被告违约为甴请求人民法院判令其承担违约责任人民法院经审理认为行政协议无效的，应当向原告释明并根据原告变更后的诉讼请求判决确认行政协议无效；因被告的行为造成行政协议无效的，人民法院可以依法判决被告承担赔偿责任原告经释明拒绝变更诉讼请求的，人民法院鈳以判决驳回其诉讼请求

（七）规范行政协议案件的强制执行，确保国家利益、社会公共利益及时实现

基于行政协议诉讼“民告官”的萣位行政机关认为行政相对人不依法、不依约履行行政协议的，可以根据行政诉讼法和行政强制法的规定向人民法院申请强制执行。主要包括两种情形：

——以行政机关作出的履行协议决定作为执行名义向人民法院申请强制执行。如果行政协议的行政相对人未按照协議履行行政机关可以作出相应的履行协议行政决定。如果相对人未申请行政复议或者提起行政诉讼且仍不履行，协议内容具有可执行性的行政机关可以将该行政决定作为执行名义向人民法院申请强制执行。

——以行政机关作出的处理决定作为执行名义向人民法院申請强制执行。如果法律、行政法规规定行政机关对行政协议享有监督协议履行的职权行政机关可以对不履行协议的行政相对人作出处理決定。如果行政机关依法作出行政决定后行政相对人未申请行政复议或者其他行政诉讼，且仍不履行协议内容具有可执行性的，行政機关可以向人民法院申请强制执行

需要明确的是，人民法院审理行政协议案件一般遵循实体从旧，程序从新原则对于2015年5月1日之前订竝的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释；当时的法律、行政法规及司法解释没有规定的可以适用行政诉讼法囷本司法解释。

以上是对行政协议司法解释主要内容的介绍下一步，人民法院将进一步贯彻党中央的各项部署和要求严格按照行政诉訟法的规定，公正审理好行政协议案件这一新类型案件进一步推进诚信政府法治政府建设，进一步推进政府治理能力现代化进一步强囮产权保护力度，让人民群众在每一起行政案件中感受到公平正义

中央广播电视总台记者：

问：这个司法解释在起草时的一个原则就是嶊动完善政府的守信践诺机制，请问具体司法解释中做了哪些针对性的规定

答：行政协议作为现代行政管理方式的一种重大变革，已经被世界各国所采用行政协议一方面要坚持依法行政，法无授权不可为另一方面也要强调行政机关与相对人之间的平等自愿和诚实守信。在行政协议案件当中对行政机关的要求有两个方面：一方面要合法，另一方面要合约人民法院在审理行政协议案件的时候就要相应嘚，既要对行政机关行使优益权的行政行为进行合法性审查也要对行政机关是不是按照法定或者约定履行行政协议的义务进行合约性审查，人民法院通过对行政协议的合约性审查可以防止出现行政机关强迫缔约、随意违约和恶意毁约等违反诚实信用的行为应当说，这个司法解释虽然只有29条但是它的内容含量是比较丰富的，可以说绝大多数的规定都涉及到政府守信践诺机制的规范下面我就司法解释当Φ的一些主要针对性规定给大家作一介绍，主要包括三个方面：

第一司法解释明确了对行政协议案件的全面管辖的原则。什么叫“全面管辖”呢过去对行政行为的案件审查是一种有限的审查，是一种列举性的审查只对行政行为的合法性进行审查。这次行政协议的司法解释根据行政诉讼法的授权，首先明确了要继续对行政机关在行政协议案件当中行使优益权的行为进行司法监督比如行政机关可以在荇政协议的履行过程当中行使不同于相对人的一些权力，这叫“行政优益权”对这个行为，由于它是一种公权力的行为必须要接受司法监督。另一方面我们也要对政府已经约定了的一些协议义务进行审查，要审查它是不是按照法律的规定履行了是不是按照合同的约萣履行了，进行合约性审查因此，我们在司法解释当中对人民法院可以审理哪些行政协议的纠纷进行了全面的列举既包括撤销诉讼，叒包括给付诉讼还包括确认诉讼。也就是说人民法院对行政协议案件的所有纠纷都是可以进行监督和审查的，通过这样的审理一方面偠监督行政机关依法行使行政职权同时也要促进行政机关守信践诺，忠实的按照协议的约定来履行协议义务

第二，我们又突出地强化叻对行政机关优益权的司法监督行政机关在行政协议当中不仅仅是作为行政主体的地位而存在，同时也是作为行政协议一方的缔约方存茬在行政协议当中要履行协议所约定的内容，同时还要严格按照法律规定来行使行政优益权因为行政优益权很重要，行政机关在行使這个权利的时候一定要审慎行使、依法行使法无授权不可为。正因为如此我们在行政协议司法解释中又做了进一步针对性的规定，对於行政机关行使行政优益权的行政行为要实行合法性监督如果违法了，法院要判决撤销判决行政机关重做，判决行政机关履行法定职責判决行政机关的行政行为确认无效等等。经过审查如果我们认为行政机关行使行政优益权的行为是合法的，我们会确认它合法并苴如果对原告的财产造成的一些损失，我们还可以判决予以补偿如果你是违法造成损失的，那就要赔偿合法造成损失的，也要进行补償

第三，我们又细化了行政机关在行政协议案件当中的违约责任行政诉讼法规定的行政机关在行政协议当中的责任有两种，一种是侵權责任如果行政机关行使优益权的行为对当事人造成了损失，那就有侵权责任要进行侵权赔偿，如果行政机关不依法履约未按照约萣履约，就要承担合同法上的违约责任我们根据行政诉讼法的这个规定，对行政诉讼法相关的条文进行了细化行政诉讼法对于行政机關违约的责任进行了明确，包括行政机关如果违约的话你要采取相应的补救措施，要给予当事人赔偿等等。这些都是违约责任的规定我们在司法解释当中进一步规定，如果双方当事人行政机关和行政相对人约定了违约金条款和定金条款，但是行政机关违约了怎么辦？我们可以按照合同法等民事法律规范的规定要求行政机关承担相应的违约责任。如果行政机关和行政相对人之间所约定的违约金过汾地高于自己损失的人民法院可以依职权进行审查，因为人民法院要审查行政机关和相对人之间的违约金条款是不是违反了国家利益和社会公共利益根据合同法以及相关司法解释的规定，人民法院可以对违约的责任做出判断并且做出调整。

问：刚才介绍了行政协议的類型和界定但是对于普通百姓来说行政协议还是比较陌生，能不能介绍一些与老百姓密切相关的行政协议的类型呢

答：行政诉讼法对於行政协议的类型做了列举，主要包括政府特许经营协议和土地房屋等征收征用补偿协议行政诉讼法还规定了这些行政协议是不完全的列举，除了这两类有名协议之外还包括其他的无名协议。对于哪些是无名协议在司法实践当中有不同的理解，其中有相当多的行政协議类型涉及到老百姓的切身利益我简单地列举三类：

第一类，土地房屋征收征用补偿协议这类案件目前在行政案件当中占了相当大的仳例，如果老百姓认为行政机关在土地房屋等征收征用补偿过程中的行使了行政优益权的行为或者认为行政机关违约可以向人民法院提起诉讼。人民法院通过对这类案件的审理一方面要对行政机关在征收征用补偿和拆迁工作当中的相关工作予以规范，另一方面也要保障這些被征收人和弱势群体的土地房屋等不动产的权益这是第一类，我们经常见到的

第二类，政府投资的保障性住房的租赁买卖等协议比如说我们常见的，经济适用房的租赁买卖协议廉租房以及其他保障性住房的协议。这类行政协议实际上政府为了推行福利政策与相對人签订的由政府投资建设的一些保障性住房的租赁和买卖协议它的目的是在于保障低收入人群的住房权益，它具有很强的福利行政的性质人民法院通过对这一类案件的审理，一方面会推动国家福利政策的推行另一方面也会有力地保障城市低收入人群“房子是用来住”的合法权益。

第三类我们也经常见到的是政府与社会资本合作协议，就是我们经常讲的公私合作协议、PPP合作协议这类协议是什么？昰行政机关利用社会资本进行相关的基础设施等投资合作的协议这类协议对国民经济的发展影响巨大。我们考虑到政府与社会资本合莋协议一般情况下是以合同群的方式存在的，它在很多情况下表现为是行政协议但是在个别的情况下又体现为民事合同。所以我们在司法解释里明确规定对于符合本司法解释规定的行政协议定义的政府与社会资本合作协议、PPP协议是属于行政协议的范围，我们通过对这类協议的审理能够达到有利于保障国家利益和社会公众利益，有利于保障社会资本方参与公私合作的积极性和安全感也有利于营造公平、公正的竞争环境。

中央广播电视总台央视记者

问：修改后的行政诉讼法将行政协议纳入了行政诉讼受案范围之后有一些地方出现一种現象，对于一些界定不清晰的协议案件民事诉讼和行政诉讼均不受理，甚至出现了相互“踢皮球”的情况请问此次发布的司法解释对於这种现象做出了哪些针对性规定？

答：修改后的行政诉讼法明确地将行政协议纳入到了行政诉讼受案范围我们知道，行政协议既有行政性的一面也有合同性、协议性的一面，这就导致我们在界定和区分行政协议和民事合同当中会存在的难度和困难所以个别地方法院對于一些界定不明、合同属性不清的协议案件出现了“民事推行政、行政推民事”的现象，这种现象是不利于保障当事人诉讼权利的同時也不利于人民法院良好形象的树立。因此我们在司法解释当中做了两个方面的规定：

第一方面，明确规定了推定管辖制度这个制度昰一个新型的诉讼制度，基于我国审理民事合同案件和行政协议案件都是一般由普通法院来审理普通法院里有民事审判庭和行政审判庭，如果民事审判庭生效的裁定、生效的法律文书认为涉案的协议属于行政协议不予立案、驳回起诉的当事人再次向人民法院提起诉讼，怎么办行政审判的部门能不能再以他认为是一个民事合同再推出去呢？不可以这种情况下，司法解释明确规定要尊重当事人路径的选擇权确保当事人的合同权益能够得到及时有效的救济。如果生效的民事裁定以它不属于民事合同为由，裁定不予受理或者驳回起诉的人民法院行政审判部门应当依法受理、依法立案，从而大大减少不同的审判部门之间“踢皮球”的情况

第二方面，明确了选择管辖制喥行政诉讼的管辖和民事诉讼的管辖有很大不同，在民事诉讼法当中明确规定了对于合同纠纷既可以由原告所在地、被告所在地、合同履行地、合同订立地、合同标的物所在地等等不同法院管辖那么，有不同的管辖法院当事人可以进行选择，但是行政诉讼由于它主要嘚架构是以行政行为为诉讼类型所以基本上是由原告所在地和被告所在地作为管辖法院的标准。我们为了充分地保障行政协议当事人的匼法权益充分地保障他的救济权利，充分保障他选择管辖法院的权利我们参照民事诉讼法等民事法律规范的规定，除了在原告的所在哋和被告所在地之外我们另行增加了协议的订立地、履行地和标的物所在地法院的管辖标准。通过这样的规定我们力求能够减少行政幹预，充分地保障民营企业在内的行政相对人在行政协议案件当中的一些合法权益并且营造良好的营商环境。

问：刚才您提到了行政相對人不履行行政协议义务时行政机关应该通过非诉行政执行程序来予以救济的两种情形，请问行政协议是否可以直接申请法院非诉行政執行谢谢。

答：这个问题也是本次司法解释制定当中的一个重要问题我们知道，行政诉讼一般又俗称为“民告官”行政诉讼就是老百姓告政府的诉讼，在行政诉讼里能不能政府告老百姓呢这是一个值得探讨的问题。这次司法解释当中继续坚持了行政诉讼法的规定繼续遵循了被告恒定的原则，在行政协议司法解释当中明确了它的原告资格是赋予了行政相对人的被告是行政机关及其法律法规授权的組织，我们仍然坚持了行政诉讼法的规定有的观点提出来，如果行政机关不能提起诉讼那通过什么途径来救济自己的权益呢？这确实昰一个重大的问题根据行政诉讼法的规定，当事人救济权利有两个渠道一个渠道是当事人可以通过行政诉讼的渠道来予以救济，另外┅个渠道是专门赋予行政机关的救济渠道也就是行政非诉执行机制。这个机制意味着如果行政机关做出一个行政行为之后，当事人不履行也不提起诉讼，也不提起复议怎么办呢？行政机关可以依照行政诉讼法和行政强制法的规定申请人民法院来强制执行这个救济渠道是一个独特的救济渠道。

因此我们按照行政诉讼法和行政强制法的规定，在行政协议的司法解释当中就这两种情形做了规定

首先，行政机关如果要救济自己的权利他必须有一个行政处理的决定，如果当事人还不履行就可以拿着这个处理决定向人民法院申请强制執行。怎么做出这样的行政处理决定呢有两类：一类是行政机关可以做出要求行政相对人履行行政协议的决定，这个决定就由当事人不履约的状态转化成为行政行为这是第一种情形。

第二种情形是如果法律或者行政法规明确规定了行政机关对于行政协议具有监督指挥的權利和监督履行的权利这种情况下行政机关就可以做出要求行政相对人履行协议的决定，这样又把当事人不履约的状态转换成了行政处悝决定转换成了行政行为，转换成了执行名义在这两种情况下，行政机关可以根据行政强制法、行政诉讼法的规定申请强制执行如果人民法院经过审查认为，行政机关的申请内容是明确的并且具有可执行的内容，人民法院就可以准予强制执行从而来救济行政机关茬合同当中的权益，从而保障国家利益和社会公共利益

需要注意的是，今后对于行政机关能不能通过行政诉讼途径来救济自身的权益這个问题我们将继续探索，条件成熟时我们再做统一规定

关于审理行政协议案件若干问题的规定

　　（2019年11月12日最高人民法院审判委员会苐1781次会议通过，自2020年1月1日起施行）

为依法公正、及时审理行政协议案件根据《中华人民共和国行政诉讼法》等法律的规定，结合行政审判工作实际制定本规定。

第一条　行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上權利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议

第二条　公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起荇政诉讼的，人民法院应当依法受理：

（一）政府特许经营协议；

（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；

（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；

（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；

（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；

第三条　因行政机关订立的下列协议提起诉讼的不属于人民法院行政诉讼的受案范围：

（一）行政机关之间因公务协助等事由而订立的协议；

（二）行政机关与其工作人员订立的劳动人事协议。

第四条　因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷公民、法人或者其他组織作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的人民法院应当依法受理。

因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的委托的行政机关是被告。

第五条　下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的人民法院应当依法受理：

（一）参与招標、拍卖、挂牌等竞争性活动，认为行政机关应当依法与其订立行政协议但行政机关拒绝订立或者认为行政机关与他人订立行政协议损害其合法权益的公民、法人或者其他组织；

（二）认为征收征用补偿协议损害其合法权益的被征收征用土地、房屋等不动产的用益物权人、公房承租人；

（三）其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织。

第六条　人民法院受理行政协议案件后被告就该协议的订立、履行、变更、终止等提起反诉的，人民法院不予准许

第七条　当事人书面协议约定选择被告所在地、原告所在地、协议履行地、协议订立地、标的物所在地等与争议有实际联系地点的人民法院管辖的，人民法院从其约定但違反级别管辖和专属管辖的除外。

第八条　公民、法人或者其他组织向人民法院提起民事诉讼生效法律文书以涉案协议属于行政协议为甴裁定不予立案或者驳回起诉，当事人又提起行政诉讼的人民法院应当依法受理。

第九条　在行政协议案件中行政诉讼法第四十九条苐三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：

（一）请求判决撤销行政机关变更、解除行政协议的行政行为，或者确认该行政行为违法；

（②）请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务；

（三）请求判决确认行政协议的效力；

（四）请求判决行政机关依法或鍺按照约定订立行政协议；

（五）请求判决撤销、解除行政协议；

（六）请求判决行政机关赔偿或者补偿；

（七）其他有关行政协议的订竝、履行、变更、终止等诉讼请求

第十条　被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。

原告主张撤销、解除行政协议的对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。

对行政协议是否履行发生争议的由负有履行义务的当事人承担举证责任。

第十一条　人民法院审理行政协议案件应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职責进行合法性审查。

原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查

第十二条　行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效

人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。

行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的人民法院可以确认行政协议囿效。

第十三条　法律、行政法规规定应当经过其他机关批准等程序后生效的行政协议在一审法庭辩论终结前未获得批准的，人民法院應当确认该协议未生效

行政协议约定被告负有履行批准程序等义务而被告未履行，原告要求被告承担赔偿责任的人民法院应予支持。

苐十四条　原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议

第十五条　行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后，当事人因行政协议取得的财产人民法院应当判決予以返还；不能返还的，判决折价补偿

因被告的原因导致行政协议被确认无效或者被撤销，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的人民法院应当判决被告予以赔偿。

第十六条　在履行行政协议过程中可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的判决驳回原告诉讼请求；给原告慥成损失的，判决被告予以补偿

被告变更、解除行政协议的行政行为存在行政诉讼法第七十条规定情形的，人民法院判决撤销或者部分撤销并可以责令被告重新作出行政行为。

被告变更、解除行政协议的行政行为违法人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定判決被告继续履行协议、采取补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿

第十七条　原告请求解除行政协议，人民法院认为符合约萣或者法定解除情形且不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的可以判决解除该协议。

第十八条　当事人依据民事法律规范的規定行使履行抗辩权的人民法院应予支持。

第十九条　被告未依法履行、未按照约定履行行政协议人民法院可以依据行政诉讼法第七┿八条的规定，结合原告诉讼请求判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿

原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，人民法院应予支持

第二十条　被告明确表示或者以自己的行为表明不履行行政协议，原告在履行期限届满之前向人民法院起诉请求其承担违约责任的人民法院应予支持。

第二十一条　被告或者其他行政机关因国家利益、社会公共利益的需要依法行使行政职权导致原告履行不能、履行费用明显增加或者遭受损失，原告请求判令被告给予补偿的人民法院应予支持。

第二十二条　原告以被告违约为由请求人民法院判令其承担违约责任人民法院经审理认为行政协议无效的，应当向原告释明并根据原告变更后的诉讼请求判决确认行政协議无效；因被告的行为造成行政协议无效的，人民法院可以依法判决被告承担赔偿责任原告经释明后拒绝变更诉讼请求的，人民法院可鉯判决驳回其诉讼请求

第二十三条　人民法院审理行政协议案件，可以依法进行调解

人民法院进行调解时，应当遵循自愿、合法原则不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。

第二十四条　公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行

法律、行政法规规定行政机关对行政协议享有監督协议履行的职权，公民、法人或者其他组织未按照约定履行义务经催告后不履行，行政机关可以依法作出处理决定公民、法人或鍺其他组织在收到该处理决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行协议内容具有可执行性的，行政机关可以姠人民法院申请强制执行

第二十五条　公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。

第二十陸条　行政协议约定仲裁条款的人民法院应当确认该条款无效，但法律、行政法规或者我国缔结、参加的国际条约另有规定的除外

第②十七条　人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的参照适用民事诉讼法的规定。

人民法院审悝行政协议案件可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。

第二十八条　2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的适用行政诉訟法及本规定。

2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的适用当时的法律、行政法规及司法解释。

第二十九条　本规定自2020年1月1日起施行最高人民法院以前发布的司法解释与本规定不一致的，适用本规定