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第03版：实务
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民行检察工作要在理念方式上着力
&&&&民事行政检察工作是检察机关同人民群众联系最密切的窗口之一，在当前经济社会形势下，要引导广大民事行政检察人员增强责任感和紧迫感，建立健全工作机制，完善方式方法，扎实落实各项工作措施，不断推进民事行政检察监督工作。&&&&&坚持理念引导&&&&&切实增强三种意识。一是增强政治意识。坚持党对检察工作的绝对领导，自觉在思想上、政治上、行动上同党中央保持高度一致。二是增强大局意识。贯彻落实最高检和省委的各项工作部署，站在全局的高度审视、谋划、推动民事行政检察工作。三是增强责任意识。树立敢于监督的理念，杜绝不敢监督、不善监督及监督不到位的情况。&&&&&牢固树立三种理念。一是树立依法和规范监督的理念。即按照法定范围、对象、条件、方式和手段开展工作。二是树立公开与公正的理念。增强主动公开、主动接受监督的意识，让民事行政检察工作在阳光下运行。三是树立效率和效果的理念。把握办案数量、质量、效率和效果的关系，确保案件政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。&&&&&创新工作机制&&&&&完善多元化监督格局。依法履行民事诉讼监督职责，运用抗诉、再审检察建议、检察建议等多种监督方式，对包括裁判结果、审判程序和执行活动在内的民事诉讼加强法律监督。&&&&&探索行政诉讼监督方式，为立法修改提供实践依据。探索严重违法的行政行为实行法律监督的方式和程序以及行政公益诉讼的适用范围。紧紧抓住司法体制改革和行政讼法修改的有利契机，加大行政诉讼监督力度，为行政诉讼法的修改提供丰富的实践经验。&&&&&建立健全内外协作办案机制。积极探索建立上下级检察院一体化办案机制。加强与纪检监察以及其他行政执法部门的联系协作。山东省检察院与省监察厅、省政府法制办会签了《关于在行政执法检察监督中加强协作配合的意见》，并积极争取各级党委、人大、政府的领导、监督和支持。&&&&&健全办案质量保障机制。建立健全办案质量保障机制，增强检察文书的说理性，认真落实集体研究、专家咨询和案例指导等各项制度，通过开展案件定期质量评查，总结成功监督案件经验，不断改进办案工作。&&&&&狠抓专业化队伍建设。坚持将提高队伍素质，增强监督能力作为民事行政检察工作重点之一，把强化自身监督放在与强化法律监督同等重要的位置来抓。坚持正规化、专业化、职业化方向，提升民事行政检察队伍职业素养和专业水平。&&&&&强化工作措施&&&&&抓好民诉法、监督规则的贯彻落实。加强民诉法和《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》的学习培训工作，保证每一位民事行政检察人员都能全面、准确把握条文内容，切实把对生效裁定的监督、执行监督和调解监督等职能落到实处。同时，要高度重视化解矛盾和息诉罢访工作，认真落实风险评估预警及重大案件报告制度。&&&&&推进两个专项工作开展，切实维护和保障民生。要坚定不移地把民事行政检察跟进监督和行政执法检察监督两个专项活动推向前进，切实解决人民群众反映强烈、党委政府关注的社会热点和难点问题。通过开展跟进监督，着力解决“一抗了之”等监督乏力问题，探索建立进一步加强民事行政诉讼监督的长效工作机制。&&&&&重视发挥基层职能作用，夯实民事行政检察工作基础。发挥基层院在民事检察工作中的基础性作用，指导其认真做好走访、帮扶救助和便民利民工作，积极引导基层检察人员切实把工作重点转移到违法行为监督、调解监督和执行监督上来。同时，依托各个派驻检察室，加强与基层派出所、法庭、司法所等执法司法部门的沟通协调，加强对乡镇站所行政执法活动监督，促使行政机关提高服务效能和严格依法行政。(作者为山东省人民检察院副检察长)P县检察院近九年民行检察工作的调查报告
P县检察院近九年民行检察工作的调查报告
16:08:35&&&浏览次数：289 次&&&作者：梁纯华&&&检务部&&&&&& 字体： [
P县检察院近九年民行检察工作的调查报告
作者：梁纯华
内容摘要：民事行政检察监督是法律赋予检察院的职能，以P县检察院为例，基层检察院的民事行政检察监督工作面临着案源少、办案数量下滑、发展不稳定、结构失衡等问题。立法不完善、监督依据少、社会知晓度低等是造成上述问题的直接原因。为解决基层民事行政检察监督工作存在的问题，需要国家完善民事行政检察监督立法，细化监督规则，完善民事行政检察监督工作的考核机制，加强办案指导和业务培训，提高检察人员的监督能力，加大民事检察监督职能的宣传力度，提高社会知晓度和影响力。
关键词：民事行政检察监督 &&监督结构 &&监督依据
&&&&对民事诉讼活动和行政诉讼活动进行监督是法律明确赋予检察机关的职权。检察机关开展民事行政检察业务的法律依据主要是《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国行政诉讼法》及《人民检察民事诉讼监督规则（试行）》、《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》、《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》等相关司法解释。就基层检察机关而言，其民事行政检察监督职能主要是提请抗诉、提出再审检察建议、审判违法活动监督、民事行政执行违法活动监督。
基层民事行政检察监督工作是检察监督工作的重要组成部分，也促进依法治国的一项重要工作，但是，民事行政检察制度自诞生以来，其发展过程并不顺利，而基层检察机关的民事行政检察工作更是陷入了案源少、办案少、业务发展不平衡的困境。笔者通过对P县检察院2006年至2014年近九年的民事行政检察工作进行了调研，分析其存在的问题及原因，并提出改进建议，以期对推进民行检察工作的发展有所裨益。
一、业务发展变化及法律背景分析
数据来源:2006年—2014年P县人民检察院民事行政检察科工作报告。再审建议指提出再审检察建议。审判监督指审判违法活动监督。执行监督指民事行政执行违法活动监督。
从上述数据可以看出，2006年至2007年，P县人民检察院的民事行政检察工作主要是提请抗诉和提出再审检察建议，但是，审判违法活动监督、民事行政执行违法活动监督、督促起诉、支持起诉等工作并没有展开，监督手段比较单一。我国民事诉讼法及行政诉讼法均规定人民检察院有权对民事及行政诉讼活动进行监督，而民事行政诉讼活动包括立案、审判、执行等活动，单一的抗诉和提出再审检察建议仅仅是针对法院的裁判结果进行监督，除此之外，法院的立案、法官的违法审判、违法执行的活动就不能够进行监督，这种监督是不够全面的，与设立民事行政检察制度的初衷不相符，难以实现人民检察院实现法律监督、维护公平正义的立法本意。
2001年，最高人民检察院在总结多年抗诉工作经验的基础上颁布了《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》，明确规定了办理民事行政抗诉案件的条件、程序、法律文书格式等问题。为民事行政检察工作提供了明确的法律依据，奠定了以抗诉为中心的监督格局。同年，全国检察机关第一次民事行政检察工作会议召开，会议确定了“两率提高、结构改变、业务规范、整体推进”的民事行政检察监督工作思路，监督结构由原来单纯抗诉转变为与民事行政执行违法活动监督、审判及执行人员职务犯罪线索移送、支持起诉、督促起诉等相结合的多元化格局。在这一科学思路的指引下，创造了再审检察建议的监督方式，这一监督方式得到了广泛的使用。但是，民事行政执行违法活动监督、支持起诉、督促起诉等监督方式在当时只是出于探索阶段，并没有明确的法律依据和办案规范，因而，这些工作并没有普遍开展。
自2003年以来，最高人民检察院就“民事诉讼法修改与民事检察监督制度的完善”、“民事执行监督问题”、“民事行政诉讼中检察权的配置问题”等重要课题与理论界的专家、学者联合进行深入研究。2008年后，在中央司法改革的背景之下，最高人民检察院借着承办“完善检察机关对民事执行工作实施法律监督的范围和程序”“完善检察机关对民事、行政诉讼实施法律监督的范围和程序”等司法改革任务的契机，进一步加强与理论界的合作研究，使理论界与实务界对民事行政检察监督性质、地位、范围等方面达成了共识。在最高人民检察院的推动下，地方各级民事行政检察部门开始制定民事行政执行违法活动监督、支持起诉、督促起诉等方面的办案规范，正式开展工作。
因此，从2008年开始，随着中央司法体制改革政策的逐步落实，在最高人民检察院的自上而下的大力推动下，P县人民检察院的民事行政检察监督结构从单一的抗诉（包括再审检察建议）逐步转变为与民事行政执行违法活动监督、支持起诉、督促起诉等相结合的多元化监督结构。
2009年，广西壮族自治区院把民事行政执行违法活动监督、执行和解等工作纳入考核机制，全区上下统一协调行动，积极探索民行监督新途径和新方式，民事行政执行违法活动监督、支持起诉、督促起诉等工作迎来了较好的发展机遇。由此，2010年至2011年，P县人民检察院每年都开展了执行监督、支持起诉或督促起诉中的两项非抗诉监督工作；年，则开展了三项非抗诉监督工作。可见，非抗诉监督工作已经在P县人民检察院的民事行政检察监督工作中地位已经确立，并且逐步加强。这些发展变化是我国民事行政检察监督工作多年实践探索经验总结和理论研究成果的成功转化。2010年，全国检察机关第二次民事行政检察工作会议总结了民事行政检察工作开展以来的成功经验和理论成果，肯定了第一次民事行政检察工作会议确定的工作思路和探索成果，重新确立了以抗诉为中心、民事行政执行违法活动监督等为辅的多元化监督格局的工作思路。2011年3月，最高人民检察院和最高人民法院联合发布了《关于印发〈关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）&的通知》和《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》，明确规定了再审检察建议、审判违法活动监督、民事行政执行违法活动监督、调解监督等监督方式的范围、条件、程序等内容，为检察机关开展这些工作提供了法律依据。
从数据上看，在2014年，非抗诉监督工作成为了P县人民检察院民事行政检察工作的主要工作，监督格局已经发生了根本的变化，监督的重心有抗诉工作转变为非抗诉工作。由于新民事诉讼法规定当事人不服一审民事行政判决可以上诉无正当理由不上诉的，再向检察院申请抗诉的，检察院不予受理。而法律规定，对同级法院的生效判决，基层检察院只有提请上级检察院抗诉的权力而无直接抗诉的权力，因此，新民事诉讼法实施后，大部分的基层检察院都出现了无抗诉案件可办的局面。但是，人民群众对惩治司法腐败、维护司法公正、行政机关依法行政的呼声却越来越高，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确规定要加强对司法活动的法律监督、维护司法公正，加强对行政机关执法行为的法律监督，探索建立公益诉讼制度，党和人民对检察机关加强对民事行政执行违法活动监督、审判违法活动监督、督促起诉等工作的要求越来越强烈。因而，基层人民检察院的民事行政检察监督的重心逐步转向了民事行政执行违法活动监督、审判违法活动监督等非抗诉监督工作。
二、&现实困境及原因分析
（一）抗诉案件少，发展不稳定，监督结构不平衡
年，提请抗诉的办案总数为32件，平均每年只有3.6件。最多的2012年，有8件，最少的是2014年，一件都没有；再审检察建议共18件，平均每年2件，最多的是2006年，有7件，但是在年却一件没有；审判违法活动监督共56件，2006年至2010年均为0件，年各1件，2013年却暴增至38件，而2014又骤减至16件；民事行政执行违法活动监督共41件，年及2011年均无案件，2013年从2012年的4件暴增至20件，到了2014却又跌至13件；督促起诉案件只在年有案件，其中，2010年9件，2011年7件，到了2012年却又暴增至37件，2013年更是达到了210件，增长异常；支持起诉案件，2008年5件，2014年1件，其余年份均为0。
通过上述数据分析可以看出，剔除2012年至2014年，审判违法活动监督、民事行政执行违法活动监督、督促履行职责出现异常增长的数据，民事行政检察监督的办案数量较少，而且时多时少，时有时无，暴涨暴跌，发展极为不稳定。与人民群众对加强法律监督、维护公平正义的热切期待不相符，也与设立民事行政检察监督制度的初衷存在不少差距。2012年至2014年，审判违法活动监督、民事行政执行违法活动监督、督促履行职责办案数量的异常增长，原因是多方面的。一是这三项工作在中央司法改革背景之下受到了更多的重视，得到了国家立法层面的支持，有了开展工作的法律依据；二是基层检察院在抗诉监督工作方面由于受到了新民事诉讼法的严格限制，案源越来越少，导致无案可办。而非抗诉监督工作由于法律规定不完善、监督面比较广，有较大的探索空间，比较容易打开工作局面；三是由于受到绩效考核办法的影响，为了在绩效考核中不落后于其他检察院，为了完成绩效工作任务指标，P县人民检察院不得不打擦边球，办理了一些监督层次低、质量不高的非抗诉监督案件。
产生这些问题的主要原因有：一是法律对民事行政检察监督的条件规定较严，门槛较高。实践中，符合法律监督条件的案件较少；二人民检察院的民事行政检察监督职能的社会知晓度较低，人民群众了解较少；三是民行检察干警习惯坐堂办案，没能够充分发挥主观能动性去挖掘案源。
（二）法律依据少、效力位阶低
目前，《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》关于民事行政检察监督的规定很少，而且基本上都是原则性规定，缺少具体明确的可操作性条文。如2012年修改的民事诉讼法，涉及人民检察院法律监督的条文只有9条。这些条文都只是原则上规定了人民检察院有权对民事诉讼活动、民事执行活动进行法律监督。条文内容包括抗诉、再审检察建议、支持起诉、民事审判违法活动监督和民事执行活动监督。其中，有五条规定是关于抗诉和再审检察建议，其余，均是一句话带过。而2014年修改现已实施的行政诉讼法关于行政检察监督的规定更少，只有3条。其中总则一条，规定人民检察院有权对行政诉讼活动进行监督。正文一条，规定了人民检察院提出抗诉、再审检察建议的条件及人民检察院可以对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为提出检察建议。附则一条，规定人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，行政诉讼法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。可见，我国法律对民事行政检察监督的规定过于原则，可操作的具体规定太少，相对我国刑事诉讼法对侦查监督、提起公诉、反贪等的规定而言，除了抗诉和再审检察建议，其他的规定完全不能满足实际工作的需要。
《人民检察民事诉讼监督规则（试行）》、《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》、《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》等相关司法解释只是最高人民检察院依据民事诉讼法和行政诉讼法单方面作出的规定，其法律效力的位阶低于全国人大制定的法律，主要的作用在于指导下级检察机关开展工作，规范地方各级检察机关的办案行为，不能够直接作为民事行政诉讼检察监督的法律依据。若无明确的法律授权，仅凭法律监督者单方面对法律的理解进行法律监督的话，地位平等的被监督者也会从维护自身利益的立场出发，根据自己对法律的不同理解而拒绝接受监督。例如，最高人民法院曾经以复函的形式规定地方各级法院对人民检察院对法院生效执行裁定提出的抗诉不予受理，拒绝人民检察院的法律监督。法律监督是公权力对公权力的监督，如果法律监督者没有足够的高位阶的法律监督依据，而是依据自己作出的单方面规定去监督与其地位平等的被监督者，效果是十分有限的。因为最高人民检察院和最高人民法院的法律地位平等，制定的司法解释效力相同，如果没有明确的法律规定，而双方也未对法律监督的依据达成共识，前者及其下级就很难对后者及其下级进行法律监督。
&&&&民事行政检察监督法律渊源、法律依据的严重不足，是民事行政检察监督事业发展的瓶颈。无法可依，法律监督就成了无源之水、无米之炊。虽然，我国的民事行政检察监督法律制度发展的比较滞后、不完善，但是，刑事检察监督法律制度却相对比较完善。这是因为，我国的政治领导人及立法者存在一定的重刑轻民的思想，注重运用公权力、刑事手段去维护国家权威、维护国内社会稳定，而对民权、私权的保护缺乏关注。另一方面，在过去，我国的刑事诉讼制度存在的种种弊端严重侵犯了人民群众的合法权益，人民群众对此反应较为强烈，对国家加强刑事诉讼监督的呼声较高，引起了国家领导人和立法者的关注和重视，在一定程度上推动了刑事检察制度不断发展完善。
三、&破解困境之路径
（一）监督渊源法律化
民事行政检察监督渊源是指民事行政检察监督依据的具体表现形式，包括法律原则、法律精神、法律、司法解释、司法政策等等。在实践中，民事行政检察监督工作的主要依据是民事诉讼法、行政诉讼法及相关司法解释。此外，在法律、司法解释没有明确规定的情况下依据法律原理指导下的实践做法。如法院对应当立案而没有立案的案件，法律及司法解释都没有明确规定检察院如何监督，实践中一般按照审判活动进行监督。再如，在新民事诉讼法修改前，法律对民事行政执行违法活动进行监督也没有明确规定，实践中也是依据法律原理，按照审判活动监督的规定及检法两家达成的共识进行监督。民事诉讼法修改后，法律明确规定检察院有权对法院的民事行政执行活动进行法律监督后，检察院则直接依据该条进行法律监督。民事行政执行活动监督工作从此有了法律依据和保障，进入了发展正轨。总体而言，法律对民事行政检察监督的职责、范围、方式等还规定得比较原则、粗糙，实践中，在法律依据不足的情况下，检察院只能依据法律原理、司法政策、检察两家达成的共识等开展工作，因而比较被动、困难。因此，将民事行政检察监督工作中经过实践检验的好的做法、经验上升为法律，完善民事行政检察监督的法律规定，进一步细化监督职责、范围、方式等方面的内容甚为迫切。
　　（二）细化行政执法活动监督立法
十八届四中全会提出“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或不行使职权的行为，应该督促其纠正。”但是 “履行职责”的具体含义，检察机关如何督促其纠正，法律并没有明确规定。对此，检察院需要严格把握检察权监督边界，在法律未明确界定监督的范围、方式、手段和程序之前，从建立督促起诉制度、完善检察建议工作入手，依据法律原理、法律精神进行探索。这就大大限制检察院在行政执法活动中的法律监督作用，不利于实现规范行政机关及其工作人员的执法行为法律目的的实现。对此，法律可以规定对检察院在履行检察职责过程中发现行政机关及其工作人员存在违法行为的，可以采用较为温和的检察建议这种监督方式，然后，再进一步细化检察机关对行政机关及其工作人员违法行为的监督原则、范围、方式等具体内容。这样有利于促进检察院的法律监督职能发挥实际作用，促进行政机关规范执法，促进法治政府、依法治国的实现。
（三）完善民事行政检察工作的量化考核机制
为了提高民行检察工作人员的积极性，提高民行检察工作的效率和效果，推进民行检察工作科学发展，从2004年开始，广西民行检察机关开始实行民事行政检察工作量化考核。量化考核实行之后，民行检察机关的办案目标、重点、方向更为明确，民行检察干警的工作积极性、办案效率、效果也有所提高。量化考核机制对推进民行检察工作的科学全面发展起到了很大积极作用，但是，随着国家社会法治形势及法律的不断发展变化，量化考核机制暴露出了一些问题和不足。如一些量化考核的标准、项目不够完善、严谨，不能客观、全面地反映民行检察工作的实效。就基层检察机关而言，应该根据法律赋予其的职能和检察工作的实际，改变以往以抗诉业务为主要考核项目的考核机制，降低抗诉业务项目的考核比重，增加民事行政执行违法活动监督和审判违法活动监督、支持起诉、督促起诉等项目的考核比重。因为基层检察机关只有提请抗诉和提出再审检察建议的职权，此外，新民事诉讼法规定，当事人无正当理由不申请上诉的，不得申请检察机关的法律监督，由于这些限制，目前，大部分基层检察机关都处于一种无案办的境地。从维护社会公平正义的角度看，抗诉、民事行政执行违法活动监督、审判违法活动监督、支持起诉、督促起诉等的本质职能都是相同的，地位都是平等的，不应厚此薄彼，这样才能全面、充分地发挥检察机关的法律监督职能，更好地维护社会的公平正义。
（四）加强办案指导和业务培训，提升基层民行检察干警监督能力
一是整合三级院的优秀办案资源，实行“一体化办案机制”。即通过采取联合办案、集中办案等方式，由省检察院办案组到所分管地区，召集县市两级院案件承办人参加办案会议，集中讨论重大疑难案件及下级院需要请示的案件，面对面为基层检察院民行检察干警传授办案经验、方法、技巧，理清办案思路，指导法律文书制作，规范办案程序要求。二是成立全区民事行政检察人才库，组建以全区民事行政检察业务骨干为主的民行业务“讲师团”，不定期到各市基层检察院为民行检察干警授课。三是加强检校共建合作，组织基层民事行政检察干警轮流到国内知名大学法学院接受培训，邀请法学专家、教授到各市检察院挂职，为基层检察院提供理论调研指导。
（五）加强民事行政检察宣传，提升社会知晓度和影响力
基层检察院民事行政检察办案数量少的直接原因就是案源少，而案源少的一个重要原因就是民事行政检察只能的社会知晓度和影响力比较低。因为，民事行政检察案件办案程序主要是基于当事人的申请而启动，检察院基本上只能是被动地启动法律监督。所以，人们群众对民事行政检察工作的知悉了解程度直接影响着基层检察院民事行政检察工作的办案数量。不仅仅是普通的群众对检察院民事行政检察工作的了解程度低，有些律师、公司企业的法务人员等法律工作者对民事行政检察工作职能也是不甚了解。因此，当务之急，检察院需要采取有效措施大力宣传，提高民事行政检察职能的社会知晓度。从2012年开始，广西全区检察机关每年都共同开展了“民行检察与民同行”&、“民行检察、公正为民”、“修改后行政诉讼法与行政检察工作”等为主题的民事行政检察专项宣传活动。这些宣传活动有效提升了民事行政检察的社会知晓度和影响力，进一步畅通了民事行政检察案件的来源渠道。除了专项宣传活动，检察院还应加强与律师协会、律师事务所等单位的沟通联系，通过座谈会或研讨会的形式，了解律师在执业过程中遇到的问题和困难，宣传民事行政检察工作职能，进一步畅通申诉渠道，拓展案源。
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公安机关备案号：36落实“基层民事行政检察工作推进年”到基层
为落实屏山县人大视察检察工作提出的“用最接地气的方式强化对民事行政检察职能的宣传力度，真正做到民事行政检察职能深入人心，促进行政机关依法履职，切实维护群众合法权益”的建议，近日，屏山县院检委会专职委员周少波率民行部门、驻书楼检察室干警一行以“基层民行检察工作推进年”活动为契机，为该县富荣镇100余名镇、村、社区干部上了一堂生动的民事行政法律宣传专题讲座。
讲座上，驻书楼检察室副主任杜正均首先为镇、村、社区干部以案说法，专职检委周少波也结合《宪法》、《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》及习近平总书记讲话着重从两方面介绍检察职能：一是检察机关行使对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的三大法律监督；二是习近平总书记在十八届四中全会讲话中明确检察机关应督促纠正行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为和探索建立检察机关提起公益诉讼制度。会上，检察干警还向镇、村、社区干部发放民事行政宣传资料200余份。
此次专题讲座结束后，富荣镇、村、社区100余名干部纷纷表示：以前对检察职能知道不多，听了今天的讲座，今后一定加强法律学习和对下宣传；常怀警惕之心，不触底线、不碰红线、远离高压线，正确履行好基层镇、村、社区干部的工作职责。
屏山县广播电视台全程予以跟踪报道。
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