县乡人大代表履职考核机制研究
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县乡人大代表履职考核机制研究
县乡人大代表履职考核机制研究
对“人大代表”、“履职”、“考核”分别进行考察，可以得出“人大代表履职考核”的内涵。
一、人大代表
我国《宪法》规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民”。人民是国家的主人，人民通过依法选举产生自己的代表组成最高国家权力机关和地方各级国家权力机关即全国人大和地方各级人大，负责行使国家权力，依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。人大代表作为国家权力机关组成人员，是国家政治生活的主体，居于国家政治生活的主导地位。这种“主导地位主要体现在：人大代表是国家政治生活的直接参与者。人大代表是人民利益和意志的代表，代表全体人民参与国家政治生活的管理，行使国家权力，决定国家大事。国家的大政方针，要经人大代表充分讨论、表决后才能实施；国家的法律、法规要由人大代表决定通过后才能公布实施；国家机关的人事决定权由人大代表行使；国家的一切大事都要通过人大代表的具体活动才能实现正确的决策。”由此可见，人大代表在国家政治生活中的地位非常重要，发挥人大代表的作用对于保障人民当家作主具有重要意义。
　　二、履职
　　履职就是“履行职责”，相近的用辞有“执行职务”、“行使职权”。
　　人大代表是一种国家职务，在国家政治生活和社会生活中享有重要地位，发挥着重要作用，承担着宪法和法律赋予的重大职责。《代表法》规定：“代表依照本法的规定在本级人民代表大会会议期间的工作和在本级人民代表大会闭会期间的活动，都是执行代表职务。”
　　与其他职务不同，代表职务在国家政治生活中具有双重属性，即“主人”与“公仆”两重性：从人大代表是人民选派到国家权力机关的使者这方面来说，代表是国家的主人，代表人民行使管理国家事务和社会事务的权力；从人大代表与选民（或选举单位）这方面来说，代表是人民的公仆，要接受选民（或选举单位）的监督，对人民负责，为人民服务。法律赋予了人大代表在国家权力机关的主体地位，就把代表的双重属性统一起来：用人民委托的权力，为人民办事。
　　与其他职务一样，代表职务也是权利、义务、责任的统一体。代表的权利在《代表法》中有明确规定，主要是：出席本级人民代表大会会议，参加审议各项议案、报告和其他议题，发表意见；依法联名提出议案、质询案、罢免案等；提出对各方面工作的建议、批评和意见；参加本级人民代表大会的各项选举；参加本级人民代表大会的各项表决；获得依法执行代表职务所需的信息和各项保障；法律规定的其他权利。
　　人大代表拥有特殊的履职保障权。根据《代表法》的规定，国家和社会为代表执行代表职务提供保障。第一，代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。第二，代表非经本级人民代表大会主席团或者人大常委会许可，不受逮捕、刑事审判或者被采取法律规定的其他限制人身自由的措施；如果因为是现行犯被拘留，执行拘留的机关应当立即向该级人民代表大会主席团或者人大常委会报告。第三，代表在本级人民代表大会闭会期间，参加由本级人民代表大会或者其常委会安排的代表活动，代表所在单位必须给予时间保障。第四，代表按照本法的规定执行代表职务，其所在单位按正常出勤对待，享受所在单位的工资和其他待遇；无固定工资收入的代表执行代表职务，根据实际情况由本级财政给予适当补贴；代表的活动经费，应当列入本级财政预算予以保障，专款专用。第五，县级以上的各级人大常委会应当采取多种方式同本级人大代表保持联系，扩大代表对本级人大常委会活动的参与，有计划地组织代表参加履职学习，协助代表全面熟悉人民代表大会制度、掌握履行代表职务所需的法律知识和其他专业知识，为本行政区域内的代表执行代表职务提供必要的条件。第六，县级以上的各级人大常委会，各级政府和法院、检察院，应当及时向本级人大代表通报工作情况，提供信息资料，保障代表的知情权。第七，有关机关、组织应当认真研究办理代表建议、批评和意见，并自交办之日起三个月内答复；涉及面广、处理难度大的建议、批评和意见，应当自交办之日起六个月内答复。《代表法》还对影响代表执行代表职务的行为，规定应根据情节，分别予以批评教育、行政处分、治安管理处罚或追究刑事责任。
　　人大代表在享有权利的同时，也应当履行相应的义务: (一)模范地遵守宪法和法律，保守国家秘密，在自己参加的生产、工作和社会活动中，协助宪法和法律的实施；(二)按时出席本级人民代表大会会议，认真审议各项议案、报告和其他议题，发表意见，做好会议期间的各项工作；(三)积极参加统一组织的视察、专题调研、执法检查等履职活动；(四)加强履职学习和调查研究，不断提高执行代表职务的能力；(五)与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务；(六)自觉遵守社会公德，廉洁自律，公道正派，勤勉尽责；(七)法律规定的其他义务。
　　对不称职的人大代表，须承担相应的法律责任。《代表法》规定：选民或者选举单位有权依法罢免自己选出的代表。因刑事案件被羁押正在受侦查、起诉、审判的；被依法判处管制、拘役或者有期徒刑而没有附加剥夺政治权利，正在服刑的，暂时停止执行代表职务。此外，迁出或者调离本行政区域的；辞职被接受的；未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的；被罢免的；丧失中华人民共和国国籍的；依照法律被剥夺政治权利的；丧失行为能力的，其代表资格终止。
　　三、考核
　　考核，就是指享有考核权的相关主体，按照法定的权限、条件、标准和程序,对赋有一定职责的人员在一定时间内和其特定职位上的工作行为、工作成绩、工作态度和能力以及结果进行考察、预测和评定的一个系统的动态过程。人大代表是一种国家职务，也享有权利并承担义务和责任，所以对其履职情况进行考核是必要的。人大代表履职考核的内涵,可以从以下几个方面来理解:
　　一是考核的主体。人大代表履职考核的概念表明，对人大代表实施考核的主体是唯一的，具体来说，只能是选举产生代表并有权对代表进行监督的选民或者选举单位。除此以外，其他任何机关和个人都无权对代表的履职行为进行考核。当然，为保证代表履职考核取得实效，并不排除其他机关和个人在代表履职考核中承担相应的职能，发挥必要的作用。
　　二是考核的客体。很显然，人大代表履职考核的对象只能是人大代表，而且应包括全体人大代表。在这里，没有中共党员代表与党外代表之分，也没有干部代表与“普通”代表的区别。各级人大中，中共党员代表的数量一般占多数，这符合执政党的地位和性质。但作为一个国家权力机关，不以党派归属取人、取意。每个人大代表，无论其党派、职业、职务、年龄、籍贯是否相同，政治地位是平等的，权力是平等的，都是以主体身份出现在参加行使国家权力的政治舞台上，都应尽职尽责，都应接受监督。但为了便于研究起见，本文只对选民直接选举产生的县乡人大代表履职考核机制进行分析，希望相关研究成果能对间接选举即由下一级人民代表大会选举产生的全国、省、市人大代表的履职考核工作提供参考。
　　三是考核的内容。人大代表履职考核的内容取决于其所在机关的性质和工作特点、工作任务和工作要求所确定的具体职业内容。具体是指履行代表职责、执行代表职务的数量、质量、效益和贡献等。这里需注意两点：一是如前面所说，每个人大代表的政治地位和权力是平等的，因此就同一区域的人大代表而言，对其进行考核的内容和标准应该是一致的，这不同于公务员考核中对不同的工作部门、不同的工作岗位有不同的考核内容。二是我国人大代表实行兼职制。虽然代表职务本身是一项常任职务，自当选之日起，至换届不再当选代表止，这期间代表的职责一直在身，但绝大多数代表还同时从事其他职业，对代表从事其他职业所开展工作的数量、质量、效益和贡献等，不应作为人大代表履职考核的内容。
　　四是考核的目的。人大代表履职考核更加注重以人为本,其目的是为了根据人大代表履职的考察结果,对其工作状况做出恰当的评价，预测其今后可能的行为，为人大代表职务变更（包括：暂时停止执行代表职务、辞职、罢免、终止代表资格、换届时继续当选）、代表培训、代表履职保障措施的改进等提供可靠的依据，激励和支持代表更好地发挥作用。因为人大代表实行兼职制，没有专门的代表职务工资和其他待遇，所以考核的结果不宜成为各级人大对代表进行经济奖惩的依据，同时也不能成为代表所在单位调整代表在本单位职务、级别、工资以及奖励、培训、辞退的依据。
　　五是人大代表履职考核是一个动态的系统过程。履职考核不是为了考核而考核，它需要对人大代表的工作情况作阶段性的考评，并根据考核结果不断地修正工作目标、工作方式方法等，因此它不是静态的。同时，对人大代表的履职进行考核，必须结合德、能、勤、绩、廉五个方面，结合人民代表大会会议期间和闭会期间两个时段，结合代表履行义务的综合情况，结合其所在国家权力机关的工作任务指标等，因此它是系统的。
完善人大代表履职考核机制，需要进一步夯实其理论基石。主要有两方面的理论可资借鉴，即：考核制度设计的理论、考核实施方法的理论。
　　 一、考核制度设计的理论
　　 包括绩效考核理论、政府再造理论、代议制民主理论、委托代理理论等。
　　 （一）绩效考核理论
　　 在管理实践的发展历程中，人们对“绩效”的认识是不断发展的，体现一个由单一维度到多维度的思考趋势。在《绩效管理》中，归纳了现有的五种对“绩效”的理解：1.绩效就是“完成任务”；2.绩效就是“工作结果”或“产出”；3.绩效就是“行为”；4.绩效是“结果”与“过程”(行为)的统一体；5.绩效=做了什么(实际收益)+能做什么(预期收益)。对绩效的研究可以分为三个层次，即:组织绩效、部门/团队绩效、员工个人绩效。本文所探讨的是“个人绩效考核”的问题。而对于“绩效考核”，就像“绩效”的概念本身，管理学界并没有一个统一的定义。一个“绩效考核”的定义是：考核主体对员工所控制的与组织目标有关的行为、方式及其结果进行系统、全面、客观的评价，并把考核结果应用于管理或开发，以提高组织的绩效，实现组织目标的科学体系。该定义体现了如下几方面的内涵:1.绩效考核是一个科学体系，包括考核目标、考核主体、客体、考核指标、考核标准、考核方法、考核周期、考核程序等多个内容；2.考核须以职务工作要求和事实为依据，并强调人的特殊性，以实现系统、全面、客观的评价；3.绩效考核可服务于多个目的，包括传达组织目标、管理目的、开发目的等。
　　 绩效考核理论首先系统运用于私人企业，然后逐步推广运用于公共部门。我国公共部门人力资源绩效考核制度，以国家机关人力资源尤其是公务员的绩效考核体系最为完善。对同属于国家机关的国家权力机关而言，建立对其主体即人大代表的绩效考核系统，是建立相应的绩效管理系统和人力资源管理系统的核心环节。通过绩效考核，不仅对前期的工作绩效进行评价、审视，而且为后续的绩效反馈和工作改进提供依据，也为下一个周期的绩效管理活动提供参考和指导，因此被视为绩效管理的核心内容。当绩效考核的结果被直接应用于人力资源管理的工作分析、人员甄选、绩效改进、培训开发、职业生涯管理等环节中时，绩效考核与人力资源管理其他活动直接相关，为人力资源管理的各个层面提供服务，在人力资源管理系统中处于核心地位。绩效考核是人员管理与任务管理的一种组合，目的是使人员获得满意、使组织目标得以实现，因此它又是组织开展一切活动的有机组成部分。
　　 （二）政府再造理论
　　 政府再造理论又称为企业家政府理论，就是政府要像企业家那样讲究成本、讲究质量、讲究效益、讲究客户满意。我国目前正处于转轨时期，市场经济的发展要求转变政府职能，建立起灵活、高效、廉洁的政府，更好的适应未来的发展。当代西方政府改革的模式，对我国行政改革的进一步深化，对于在市场经济条件下处理好政府与社会的关系，对于提高政府行政水平具有一定的参考价值。具体的说，一是树立以公众为本、顾客至上的观念。政府的顾客是公民，公民是国家的主人，政府在人民授权下从事公共管理。政府公共财政来源于税收，公众是纳税人。政府施政应以公民的需求为目标，强调对顾客负责，并以顾客满意为衡量公共服务质量的标准。二是树立质量第一的观念。政府应该在了解公共需求的基础上，为公众提供充分优质的公共服务。三是树立以结果为本的观念。政府如同企业一样，要以更少的投入获得更多的效益。政府应该力求把取之于民的财政收入在用之于民的财政支出中获得更好的效益，包括社会效益和经济效益。
　　 国家权力机关在广义上属于政府组织之一，也在人民授权下从事公共管理，也应以公民的需求为目标，为公众提供充分优质的公共服务。政府再造理论对人大代表履职考核制度设计而言，可资借鉴的主要有四点:一是要把人大代表的工作绩效放在重要的位置；二是绩效的考核要讲究成本、质量、效益和群众满意度，对不计成本、不讲质量、不顾效益、群众不满意甚至激烈反对的执行代表职务行为，要予以批评、教育；三是在人大代表履职考核时，要充分听取选民(实际就是人大代表的“顾客”)的意见，把“选民满意不满意”作为考核一个人大代表品德和工作的重要标准；四是要导入社会化评价机制，通过民意调查、民主测评、社会评议等方式，提升选民参与考核的范围和能力，实行民主考核与考核公开，促进代表强化对选民负责的履职取向。
　　 （三）代议制民主理论
　　 人民代表大会制度是中国特色的代议制民主制度，人大代表是这种代议制民主制度的最基本主体。所以，要对人大代表履职考核问题进行研究，就很有必要对代议制民主理论进行考察。
　　 所谓代议制民主，是指近现代实行的,由公民通过选举代表(或议员)组成代议机关来管理国家和社会公共事务的间接民主。它从法理上确认政治权力源于和属于社会共同体，这在近代西方国家体现为“人民主权”，在我国则是“国家的一切权力属于人民”。它同时认为，一个人、若干人或一个团体能够选举他们的代表，授权他来表达自己的意志，行使自己的权利，代表所表达的意志就被视为他们自己的意志；由选自全国各个等级和团体的代表组成的代议机构做出的决定就被视为整个共同体的决定；代议机构做出决定需遵循数量原则，即多数的意见就被视为整体的意见。代表的概念与“关涉大家的事需得到大家的同意”这一原则相结合，为议会的合法性及其权力提供了最有力的理论根据。
　　 而代议制民主终究是一种间接民主，为确保民主的实现，必须赋予公民对国家权力运作和行使进行监督制约的各项民主权利和其他权利。马克思在总结巴黎公社经验时指出：“公社是由巴黎各区普选选出的城市代表组成的。这些代表对选民负责，随时可以撤换。”列宁也指出：“任何由选举产生的机关或代表会议，只有承认和实行选举人对代表的罢免权，才能被认为是真正民主的和确实代表人民意志的机关。”毛泽东在延安谈及国家政权建设中的“兴衰周期率”问题时郑重指出:“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息。”邓小平也明确指出:“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劫、撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪律处分。”由此可见，监督权和罢免权对实现代议制民主（实质是人民民主）的重要意义。人民必须能够对权力进行有效的监督，并对滥用权力者、以权谋私者进行罢免。如果有人认为，人大代表是一种特殊的人力资源，仅以人力资源管理理论来论证人大代表履职考核问题还略显依据不足，那么根据代议制民主理论，我们可以很自然地得出一个结论：人大代表由选民选举产生，理应接受选民的监督；对人大代表进行履职考核，是对人大代表进行监督的重要方式之一，有助于促进代表自觉主动依法履职，保证人民权力始终保留在人民手中。
　　 （四）委托代理理论
　　“代议制的原则基于委托——代理关系，……每一个成员即委托人把自己的全部或部分权利转让给集体或被委托者即代理人，代理人从事活动以实现委托人的利益，并对委托人负责。”所以，要对人大代表履职考核问题进行研究，也很有必要对委托代理理论进行考察。
　　 委托代理理论认为,委托人与代理人之间存在着两个方面的不对称:一是利益不对称。委托人与代理人的利益不完全相同,同时委托人与代理人又都是追求自身利益最大化的“经济人”,因此,当代理人利用委托人的授权为增加自身利益而侵占或损害委托人的利益时,就出现了代理问题。二是信息不对称。在代理关系中,委托人能了解的有关代理人的信息是有限的,如：代理人的努力程度、代理人的才能等。而代理人则掌握着信息优势，因此，代理人为了自己的利益,会设法在达成契约关系时,利用信息优势诱致委托人签订有利于自己的契约,或在达成契约后利用信息优势不履约或“磨洋工”,损害委托人的利益。由于以上两个方面的原因,委托人就需要通过严密的契约关系和对代理人的严密监督来限制代理人的行为,促使代理人在实现自身效用最大化的同时实现委托人效用的最大化。
　　人大代表与选民之间的关系是符合委托代理精神的,即选民将一定的权力委托给代表行使，代表则按照选民的意志和利益行使相应的权力。代表与选民委托代理问题的产生，主要有两个原因：第一，委托人和代理人的利益目标不一致。一方面,选民更多地将选举视为组织上的人事安排和对一些在专业领域有特殊贡献的人的一种奖赏,而每当选举时各级组织又都认真组织安排,要求每位选民必须参加,这在时间上与选民个人所从事的工作和事业相冲突。另一方面,许多代表也认为自己是被领导选出来的,而不是被广大选民选出来的,自己当选与否与选民无关,无需争取选民的支持；相反,如果代表充分表达选民意见,有时会触犯上级组织和领导所在部门的利益,势必对自己下次当选产生负面的影响。因此,代表只有对上级组织和领导负责的意识,没有对选民负责的意识,也就不会主动去接触和了解选民的情况,更谈不上对行政权力的监督制约。这种不一致,往往导致作为代理人的代表从自身效用最大化的角度出发来考虑,容易造成代表与选民之间关系的疏远。第二，信息不对称。选民参加人大代表选举时,对于所选代表的性格、人品、经历,有无参政议政能力，会不会恪尽职守，对政府是如何监督的，在通过政府人选时,他投的什么票等等都一概不知。这种信息不对称,使得代表违背选民意愿的行为不易被发现,也增加了他们选择不作为行动的可能性。反之,如果作为委托人的选民均拥有关于代表的完全信息,那么代理人的惟一选择只能是按照规定履行代表职责。因此，按照委托代理理论，需要我们通过人大代表履职考核等多种措施，不断完善激励约束机制,协调委托人和代理人的利益，削弱双方的信息不对称,对代表与选民委托代理问题加以最大限度的抑制，使代表按照选民的意志和利益行使相应的权力。
　　 二、考核实施方法的理论
　　 要使考核达到预期的效果并发挥应有的作用,还需根据组织目标、员工特点、工作条件、环境等，综合考虑考核实施方法的选择。常用的有代表性的考核方法有：
　　 （一）目标管理法(Management by Objective，MBO)
　　 由彼得·德鲁克首创，认为目标管理的最大优点是它能使人们用自我控制的管理来代替受他人支配的管理，激发人们发挥最大能力把事情做好。强调参与式的目标设置，这些目标是明确的、可检验的和可衡量的。强调把组织的整体目标转化为组织各部门和员工个人的具体目标，如果全体员工都实现了各自的目标，那么也就实现了组织的总体目标。
　　(二）关键绩效指标(Key Performance Indicator，KPI)
　　 是通过对工作绩效特征的分析，提炼出最能代表绩效的若干关键指标，并以此为基础进行绩效考核。第一，利用一些有代表性的最好或最差行为表现的典型和特别事件作为考核的内容和标准；此法所收集的特别事件，都是明确易观察且对绩效好坏有直接关联的。第二，更关注于特定的行为，而不是品质和个性特征。这种考核方法可以同工作目标密切结合，并贯穿于考核的始终。
　　 （三）平衡记分卡(Balanced Score Card，BSC)
　　是从财务、顾客、内部业务过程、学习与成长四个方面来衡量绩效，打破了传统的只注重财务指标的业绩管理方法，是绩效管理中的一种新思路。首先在美国的企业中得到实施，现今已经推广到全球很多国家的企业，对组织的战略与绩效管理产生了重要影响。
　　 （四）360°反馈(360Feedback)
　　 是被考核人的上级、同级、下级和服务的客户等对他进行评价，目的是知晓各方面的意见，来达到提高自己的目的。多个考核者从多个角度(包括“行为”与“结果”)对被考核者进行360度的全方位考核，信息采集的渠道多，来源广，真实程度高。由于每个人的误差是随机的，而且方向不同，根据概率论的原理，只要参加人大代表履职考核的选民尽可能多而广，其误差便会相互抵消，从而具有比较高的信度、效度和敏感度。
　　 （五）层次分析法(Analytic Hierarchy Process，AHP)
　　 是由美国运筹学家于70年代提出的一种决策方法。它是将考核对象或问题视为一个系统，根据问题的性质和想要达到的总目标，将问题分解成不同的组成要素，并按照要素间的相互关联度及隶属关系，将要素按不同层次聚集组合，从而形成一个多层次的分析结构系统，把问题条理化、层次化，体现出人们思维的基本特征:分解、判断、综合。
　　 以上考核方法各有优劣，在人大代表履职考核中必须根据实际需要进行选择取舍或组合使用。如360°反馈是多个选民从多个角度进行全方位考核，理论上可以减少误差，但如果缺乏客观标准，也易为个人好恶、偶然印象和主观偏见所左右，影响考核的准确性。因此需要运用目标管理法，将国家权力机关的整体目标分解为人大代表个人的具体目标，使考核的标准细化、量化、客观化。目标的分解不能粗放、无序，BSC帮忙解决了这个问题。BSC考虑了财务和非财务的考核因素，也考虑了内部与外部客户、短期与长期利益的相互结合，考核要素很完整；但另一方面，实施的专业化要求很高，考核工作量很大，如果不具备完整规范的管理平台以及相关的高素质的管理人员，是很难推广的。因此可以运用KPI，提炼出最能代表绩效的若干关键指标，以突出考核重点，并在一定程度上节约考核成本。而即便是关键绩效指标，其相互间的关联度如何，在考核指标体系中各自所占的权重如何，对考核的准确性也影响很大，这就需要运用层次分析法来加以科学的确定。只有综合运用各种考核方法，才能使考核达到预期的目的。
我国公务员与人大代表都是公共部门的人力资源。所以，公务员考核的相关规定和实践，对人大代表履职考核有较强的参照作用。　　一、公务员考核的法律规定　　日起施行的《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）对公务员考核做了纲领性的规定；日中共中央组织部和国家人事部联合印发《公务员考核规定(试行)》，对非领导成员公务员考核的内容、标准、方法、程序、结果使用及相关事宜作了全面规定，共同构成了公务员考核制度的法规体系。　　（一）考核的内容　　以公务员的职位职责和所承担的工作任务为基本依据，全面考核德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。其中：　　　德，是指思想政治素质及个人品德、职业道德、社会公德等方面的表现；　　　能，是指履行职责的业务素质和能力；　　　勤，是指责任心、工作态度、工作作风等方面的表现；　　绩，是指完成工作的数量、质量、效率和所产生的效益；　　廉，是指廉洁自律等方面的表现。　　　公务员履行义务的情况是考核内容的具体细化，这些义务包括：模范遵守宪法和法律；按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率；全心全意为人民服务，接受人民监督；维护国家的安全、荣誉和利益；忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令；保守国家秘密和工作秘密；遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德；清正廉洁，公道正派；法律规定的其他义务。　　　《公务员法》第62条还规定“公务员培训情况、学习成绩作为公务员考核的内容和任职、晋升的依据之一。” 　　　（二）考核的标准　　在我国，公务员年度考核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次。以思想政治素质、业务素质和工作能力、工作责任心和工作作风、工作实绩、廉洁自律五方面情况为考核指标，确定各等次的基本标准是:　　　优秀：思想政治素质高；精通业务，工作能力强；工作责任心强，勤勉尽责，工作作风好；工作实绩突出；清正廉洁。　　　称职：思想政治素质较高；熟悉业务，工作能力较强；工作责任心强，工作积极，工作作风较好；能够完成本职工作；廉洁自律。　　　基本称职：思想政治素质一般；履行职责的工作能力较弱；工作责任心一般，或工作作风方面存在明显不足；能基本完成本职工作，但完成工作的数量不足、质量和效率不高，或在工作中有较大失误；能基本做到廉洁自律，但某些方面存在不足。
不称职：思想政治素质较差；业务素质和工作能力不能适应工作要求；工作责任心或工作作风差；不能完成工作任务，或在工作中因严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响；存在不廉洁问题，且情形较为严重。　　　（三）考核的方法　　　我国公务员的考核实行“三结合”的办法，即领导与群众相结合，平时与定期相结合，定性与定量相结合。　　　领导与群众相结合：公务员考核由机关公务员管理部门组织实施。机关在年度考核时设立考核委员会。考核委员会由本机关领导成员、公务员管理及其他有关部门人员和公务员代表组成。　　　平时与定期相结合：公务员的考核分为平时考核和定期考核。平时考核重点考核公务员完成日常工作任务、阶段工作目标情况以及出勤情况，可以采取被考核人填写工作总结、专项工作检查、考勤等方式进行，由主管领导予以审核评价。定期考核以平时考核为基础，采取年度考核的方式，在每年年末或者翌年年初进行。　　　定性与定量相结合：法律没有作具体规定。　　　（四）考核的程序　　　主要规定了年度考核的程序，依次是：被考核公务员按照职位职责和有关要求进行总结，并在一定范围内述职；主管领导在听取群众和公务员本人意见的基础上，根据平时考核情况和个人总结，写出评语，提出考核等次建议和改进提高的要求；对拟定为优秀等次的公务员在本机关范围内公示；由本机关负责人或者授权的考核委员会确定考核等次；将考核结果以书面形式通知被考核公务员，并由公务员本人签署意见。　　　对担任机关内设机构领导职务公务员的考核，必要时可以在一定范围内进行民主测评。　　　公务员对年度考核定为不称职等次不服，可以按有关规定申请复核和申诉。　　各机关应当将《公务员年度考核登记表》存入公务员本人档案，同时将本机关公务员年度考核情况报送同级公务员主管部门。　　　对不按规定程序进行公务员考核、奖惩的，追究相应的法律责任。　　　（五）考核结果的运用　　　　公务员年度考核的结果作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。　　　　年度考核被确定为称职以上等次的，按照下列规定办理：累计两年被确定为称职以上等次的，在所定级别对应工资标准内晋升一个工资档次；累计五年被确定为称职以上等次的，在所任职务对应级别范围内晋升一个级别；确定为称职以上等次，且符合规定的其他任职资格条件的，具有晋升职务的资格；连续三年以上被确定为优秀等次的，晋升职务时优先考虑；被确定为优秀等次的，当年给予嘉奖；连续三年被确定为优秀等次的，记三等功；享受年度考核奖金。　　　年度考核被确定为基本称职等次的，按照下列规定办理：对其诫勉谈话，限期改进；本考核年度不计算为按年度考核结果晋升级别和级别工资档次的考核年限；一年内不得晋升职务；不享受年度考核奖金。　　　　年度考核被确定为不称职等次的，按照下列规定办理：降低一个职务层次任职；本考核年度不计算为按年度考核结果晋升级别和级别工资档次的考核年限；不享受年度考核奖金；连续两年年度考核被确定为不称职等次的，予以辞退。　　　　此外，对工作表现突出，有显著成绩和贡献，或者有其他突出事迹的公务员或者公务员集体，有《公务员法》第49条规定的10种情形之一的，给予奖励。奖励坚持精神奖励与物质奖励相结合、以精神奖励为主的原则。　　　　对公务员有《公务员法》第53条规定的16种情形之一的，给予惩戒。　　　　领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务。　　　　公务员主管部门和公务员所在机关应根据考核情况，有针对性地对公务员进行培训。 　　　二、公务员考核的实践概述　　　　对公务员考核工作，《公务员法》和《公务员考核规定（试行）》只是规定了一些原则和方法，各地在执行中根据各地情况灵活执行。通过实践的发展，我国的公务员考核出现一些新的现象：　　　（一）诚信考核　　　上海市金山区公务员考核内容分履职考核、绩效考核和诚信考核三个部分，其中诚信考核主要考核公务员在职业道德、行为规范、文明服务、遵纪守法等方面诚信的情况。考核的方法为：实行平时考核与年度考核相结合，其中诚信考核以平时为主。并且根据公务员职级的不同，分别设计了处级、科级、科员级公务员考核要素量化测评表，从而将公务员考核的内涵和外延有机统一起来，增强了公务员的诚信意识。　　　　（二）个人信用报告　　　　上海市杨浦区率先在全市试行公务员个人信用报告制度，将个人信用条款列入年度公务员考核测评的内容。信用不佳的公务员将在道德这一栏中被扣分。不管是领导还是普通公务员，都在考评范围内。同时，在公务员考核中引入第三方中介评估机构，在公务员个人授权查询的基础上，统一委托上海资信公司提供1000多名公务员的个人信用报告。　　　（三）绩效考核　　　温州市在5000余名市直属机关公务员中实施绩效考核制度，公务员工作作风好不好、工作效果怎么样，老百姓有了发言权。实行由上级、下级、同级及服务对象共同给被考核公务员打分的立体考核。各单位在每项服务项目完成后，将给服务对象发放《服务结果满意度测评表》，填写后投入专门设置的收集箱，各单位每月或每季度汇总一次。对受效能投诉查实应负责任、但够不上效能监察处理的公务员，将在本人服务对象测评分中一次扣去10分。非领导职务公务员的月考核和年度考核中，由服务对象所打的测评分比重占30%，公务员的每月考核奖及年终奖将与之相关。　　　（四）绩效评估　　　泉州市出台公务员绩效评估方案，采取指标考核、公众评议和察访核验三种方法，同时加大了奖罚力度。《方案》规定公务员的评估结果必须向社会公布，接受公众监督。对评估优良的单位和个人，予以表扬和奖励。对评估差的单位和个人，不仅予以通报批评，市直单位扣除年度国家公务员考核奖金外，还规定不予记功奖励、不得参加评先活动。同时，还与组织措施相联系，规定当年评估业绩差的单位，其班子领导成员一年内不得提拔使用。　　　（五）绩效管理　　　青岛在公务员管理中引入了以业绩为导向的绩效管理，以“绩效”为主线，以公务员考核制度为切入点，实现对公务员工作实绩的动态管理，并通过绩效结果在公务员管理各个环节的兑现，使公务员单项制度形成一个相互补充、相互支持、相互制约的“链条”体系。一是将效能投诉和公务员考核相结合，出台公务员工作态度和效能问题投诉处理办法及其细则。二是通过调查问卷等形式对公务员进行测评。由服务对象或基层单位就服务态度、工作效率、依法行政、廉洁自律等情况提出评价，评价结果按一定比例纳入年度考核。　　　　综合以上材料，我们得知各地方政府对公务员考核体系的考核主体、考核指标、考核方式方法等均进行了有益探索，为我国公务员考核体系的完善和发展作出了一定贡献。但是我们也必须清楚地意识到，我国公务员考核还存在不少困难和问题，与构建以服务型政府为导向的公务员考核体系的目标还有很大差距。　　　三、对人大代表履职考核的参照作用　　　从广义上讲，人大代表与公务员都是公共部门的人力资源，在我国，他们履职的基本指导思想都是：坚持党的领导、维护人民利益、严格依法办事；履职的根本宗旨都是：为公众提供充分优质的公共服务，让公民满意。所以，公务员考核的相关规定和实践，对人大代表履职考核有较强的参照作用。比如：在考核内容上，要全面考核德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩；考核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次；考核的方法上，平时与定期相结合；考核的程序上，也要先总结、再述职等等。但人大代表与公务员在许多方面又有所区别，所以，在参照的同时又必须有所调整。结合本文的研究主题，这些区别有：　　　（一）产生方式不同　　　　公务员产生方式有录用、选任、委任、聘任，还有交流方式包括调任、转任、挂职锻炼等，所以考核主体多样化。而人大代表由选民直接选举或由下一级人民代表大会选举产生，全是选任，因此考核主体是唯一的,只能是选民或者选举单位。 　　　　（二）履职方式不同　　　　公务员实行专职化管理，所以考核内容以公务员的职位职责和所承担的工作任务为基本依据。而人大代表实行兼职制，代表履职考核的内容只是指代表履行代表职责、执行代表职务的情况，不包括代表从事其他职业所开展工作的情况。　　　　（三）履职模式不同　　　　公务员实行分类管理，不同部门、不同岗位的公务员有不同的工作职责，所以考核内容因部门、因岗位而有所差异。而每个人大代表的政治地位和权力是平等的，有相同的工作职责，对其进行履职考核的内容和标准应该具有一致性。　　　　（四）履职保障不同　　　公务员享有“获得工资报酬，享受福利、保险待遇”的权利，所以考核结果需要与晋升工资档次、享受年度考核奖金等挂钩。而人大代表则不同，代表法规定的是：代表执行职务按正常出勤对待，享受“所在单位”的工资和其他待遇，这表明代表执行职务本身没有工资和其他待遇，所以考核结果不能成为各级人大对代表进行经济奖惩的依据，人大代表履职考核不宜采取经济责任形式。
西方国家议员与我国人大代表都是代议机构的组成人员。所以，西方国家监督议员的相关规定和实践，对人大代表履职考核有一定的借鉴作用。　　　一、西方国家监督议员的法律规定　　　　在数百年的运作过程中，西方各国逐渐形成并完善了议会的组织机构、议事规则及各项职权。许多国家在对议员保障的同时，也规定了对议员限制的法律制度。因为在西方政治学家和法学家看来，对议员的限制同对其保障一样，目的在于维护国家利益，使议员能集中精力认真履行职责，同时避免议员利用其职位假公济私，作出违背职务的行为，因此保障与限制实为一个问题的两个方面。　　　（一）对议员资格条件的限制　　　议员资格指议员候选人的资格,也就是被选举人资格。按照西方各国选举法的规定，对公民的选举权资格和被选举权资格的要求不一样,一般来说候选人资格比选民资格要高。主要体现在以下几个方面：一是品行。就是作为议员要品行端正，行为清廉，这是许多国家规定议员必须具备的起码条件。二是年龄。国外对当选议员的年龄一般都作较高的规定，主要是考虑到议员所担负的责任，需要更丰富的经历和资历。如美国规定众议院议员的年龄资格为25周岁以上,德国规定联邦议员的年龄资格为21周岁以上。而这些国家的选民年龄资格均为18周岁以上。三是受教育程度。议员担负着立法、监督政府等重大职责,没有起码的文化程度,就难以行使议员的权利。在美国,对当选议员的受教育程度要求比较高，从历届当选的议员看,受过高等教育的律师占议员总数的50%－70%,加上其他受过高等教育的人员,则占议员总数的95%以上。泰国在2002年通过的宪法中规定，所有国家议员都需要具有学士以上学历。四是职业。许多国家都规定，享有被选举权的公民不能是国家官吏。如法国规定了20种行政、司法部门的官员不得成为议员候选人，并且在他们卸任后的一定时间内不得在其曾担任职务的选区当选；美国规定议员在任期内不能就任合众国管辖下的任何文官职务，而文官在任期内也不能成为议员候选人，如要竞选议员必须辞去公职。显然,对当选议员的职业作出限制规定,除了保证议会的独立公正形象外,还可避免议员因兼职产生的不利影响,避免监督主体与被监督主体混为一体,从而使权力制约落到实处。　　　（二）对议员参会行为的限制　　　大多数国家都对议员出席会议、投票以及遵守会议纪律等作出明确规定。法国议会规定，议员无故缺席会议次数超过应出席次数1/2的，议会将取消其职务津贴；议员参加无记名投票的次数不足总次数1/2的，将削减其职务津贴的1/3。美国众议院对在投票中有舞弊行为的议员将进行警告。根据美国国会议事规则的规定，议员不服从议长命令而引起会场骚乱的，要予以训斥，同时扣发月薪的1/2；在会场上挑起殴打，侮辱议员、总统、总理的要予以暂时开除；议员在同一次会议上受过两次警告或对某议员进行凌辱、威胁等，予以记过，并扣发月薪的1/4;议员在已受到制裁的情况下，又有严重粗暴行为的，议长可立即将其交给国家总检察长予以法律制裁。　　　　（三）对议员兼职行为的限制　　　　目前这方面的共同规定是议员不能在担任公职的同时兼任其它营利性职务。例如，日本的《国会法》规定，禁止议长和副议长兼任有报酬的职务，禁止委员会在其管辖的领域中兼任有报酬的职务。美国于1978年制定法律，规定联邦政府官员（包括议员）离任一年内，不得代表客户向他曾任职的机构进行游说活动；离任两年内，不得就他参与的事件代表客户进行游说活动，违反者将判处一万美元罚款或两年徒刑。而对于由议员职务所引起的各种公益性活动，各国的共同做法是对议员在这些活动中的费用情况做了明确规定。例如，美国国会就在1976年规定，议员外出演讲活动一次性收费不能超过2000美元，一年的外出活动总收费不能超过2500美元。　　　　（四）对议员接受捐款的限制　　　　大多数国家都对议员的竞选经费做出了较为明确的限制。例如，美国规定，任何个人对单个候选人的捐款不得超过1000美元；对所有候选人的捐款不得超过2.5万美元。每个候选人必须在选举前10天或选举后30天内向联邦选举委员会报告所收到的捐款和开销，其中还包括所有捐款在100美元以上的姓名、通信地址和职业。在法国，候选人要准备一份有关选举费用的筹集和支出情况的清单，其中包括可按市价估算的一切非现金支付。这份清单要得到一位专业会计师的认可，并在选举日后的两个月内连同一切发票、收据和证明等送交全国竞选及政治捐款审计委员会进行审计。而英国则不但规定了捐款人的捐款总额，而且也限制了候选人使用的竞选费用总额。例如，在1987年的选举中，规定每位候选人在一个选区的竞选花销不得超过3240英镑。　　　（五）对议员接受礼物的限制　　　1996年第106届美国国会出台了关于议员接受礼物的规定，规定众议员原则上不能接受任何礼物。参议员一次可接受49.99美元或更少价值的礼物，但在同一年内接受来自同一组织的礼物不能超过99.99美元，价值在10美元以上的礼物必须累计，而10美元以下则忽略不计。同时，国会还对议员能够接受的礼物做了限制，共分为六种：第一，接受朋友的礼物，价值不能超过250美元;第二，可接受非说客的不带有商业性质的款待；第三，可以参加人数超过25人的社会活动；第四，可接受慈善机构主办的活动及其提供的交通费等；第五，在参加官方会议时可享受交通和餐费；第六，可接受价值不大的奖章和纪念品等象征本人做出贡献的奖励。芬兰曾经专门制定了禁止议员接受贿赂的法律，直接将议员的受贿行为纳入刑事法律体系。　　　　（六）对议员财务状况的公开　　　各国议会一般都规定，议员在取得当选资格之后必须要全部公开自己和家庭的财务状况，即向议会登记本人、配偶和子女的有关财产收支状况。这种财产收支既包括本人的工资收入和实物，也包括议员及其家庭所持有的各种有价证券。在议员履行职责的过程中，必须要公布本人及其助理班子的公务活动经费，而且要接受议会内部审计机构的审计。在英国，议员需要申报其所有收入，如工资、奖金、津贴、补贴、福利和免费旅游等好处；从事游说、咨询、写作、讲学等活动的所得；协助进行经营活动的所得等。在法国，议员任职期间财产状况发生重大变化且认为有必要时，应当向财政透明委员会作出说明。任期结束时，需要重新提交一份财产清单。埃及宪法规定国会议员在任期内不得购置或租用国有财产，不得将其所有财产的任何部分出租或出售给国家，或与国家财产互换。违反了上列规定之任何一项者，即丧失其议员资格。　　　二、西方国家监督议员的实践概述　　　　在西方国家，对议员的监督主体是多元的。具体讲，有议会本身、政党、执法机构、利益集团和非政府组织、新闻媒体、公众等。　　 （一）议会　　　　议会首先是以会议的方式来制定和实施有关议员行为方面的规则。在全体大会上，往往会形成有关议员运作的整体规范，并经全体议员表决通过。有时对于一些议员的处罚，也必须要经过全体会议的表决。例如，在日本国会中，开除议员必须有出席会议议员2/3以上的多数决定。　　　　为对议员的行为进行监督和审查，不少国家的议会都成立了专门的委员会。例如，美国国会两院分别建立道德委员会，来对议员的不当行为进行调查，并向国会提交处理意见。大致说来，国会对于议员不当行为的惩处主要有两大类：开除或者谴责。此外，违反了法律或者道德规范的国会议员也可能被剥夺在全院大会和委员会投票的权利，而那些担任委员会或者小组委员会主席的违规议员则可能失去他们的职务。日本的政治伦理审查委员会由选举产生的11名委员组成，根据1/3以上委员的申请，审查议员是否有严重违反政治行为规范的行为。当委员会认为某位议员有政治或道义的责任时，可以根据2/3以上多数的决议，对该议员进行遵守行为规范的劝告、一定期间自我控制的劝告和要求特别委员会对其进行劝告等。立陶宛议会成立内部道德规范委员会，筹备与议员行为和道德相关的法律预案和建议；监督议员的行为，确保议员遵守议会条例和其它相关的法律条文。调查议会内部是否有触犯道德规范的情况、议员的个人行为是否触犯法律、议员不参加各种议会会议的原因、议员未能完成议会委托的原因；就选民、国家机构和社会组织就议员行为问题提交的信函和建议进行审查；监督议员按时申报个人收入，每年缴纳个人所得税；协调议员使用公共和私有财产的情况，确保没有违反法律和议会条例中的要求。此外，调查议员在行使议会条例赋予权利的过程中是否违规，要求违规的议员做出解释，阐述原因。　　　　一些国家的议会还注意提高议事的透明度，增强选民监督议员个人行为的能力。现在，美国国会的大部分调查和听证都可以自由旁听和自由报道。通过运用现代技术手段(卫星、电视、广播、网络等)转播国会调查和听证活动，使更多的美国民众可以了解国会的议事日程和内容，进而观察到国会政治的实情。在加强议会透明度方面，电视转播影响最大。目前，美国已经形成了以C—SPAN频道为核心的国会议事活动电视直播制度。法国参议院开设了议会电视台，名为公开参议院，和法国三台电视节目直播每月两次周四下午15点到16点的向政府时事提问大会的实况。此外，法国参议员向部长们提出书面问题，其答复发表在政府公报上供选民查阅。　　　　（二）政党　　　　“导致现代大众性政党出现的直接原因则是现代选举制度的确立”。在国外，政党主要通过竞选，在议会中取得多数席位才能确立领导地位。为了能赢得大选，政党必须制定竞选纲领、招募和挑选政治候选人并组织竞选。政党对于候选人的挑选有一个相当成熟的程序。一般而言，挑选的方式有正式党员投票、专门机构挑选和党的领导人挑选等。挑选的标准则涉及到候选人的政策主张、职业经历、从政经历与从政能力等。这种严格的挑选，以及培训和竞选，进一步提高了当选议员的资格。　　　在议员履职过程中，为了督促本党的议员出席会议并落实政党的决策，议会党团的督导员要以各种形式向本党议员传达本党的意图，监督本党议员的发言与表决与本党保持一致。在英式议会中，议员一般都必须服从党团的决定，否则将面临内部的党纪处分，直至开除党团，甚至会在下一次竞选时取消其候选人资格。在美式议会中，党团的约束力相对较弱，但是也不时会看到政党领袖在起作用。例如，1980年夏天，当44位民主党众议员与共和党一道，投票反对众议院议长奥尼尔的一项裁决后，奥尼尔随即就签发了对这44位民主党众议员的警告处罚决定。　　　　（三）执法机构　　　　依据权力制衡的原则，美国逐步建立起一套较为严密的法律制度和相对独立的执法机构，对国会议员的个人行为进行监督和调查。许多发生在国会山的丑闻被披露后，联邦检察官甚至联邦调查局都会直接介入进行调查取证，对涉及犯罪的国会议员进行惩处。比如2006年，来自佛罗里达州的共和党国会众议员马克·福利曾发电子邮件对在国会实习的中学生进行性骚扰，经媒体报道后，福利宣布辞职；联邦调查局和佛罗里达州的执法部门也展开调查，寻找对福利进行犯罪指控的证据。“电邮性丑闻”不仅使福利本人不体面地结束了政治生涯，而且丑闻掀起的政治风波与其他问题一起，使共和党在当年l1月的国会中期选举之中失去国会两院的控制权。　　　　（四）利益集团和非政府组织　　　　按照通常的理解，利益集团追求的是本集团的特殊利益，非政府组织从事的是社会公益事业，提供的是公共物品。“公益性和非赢利性是区分非政府组织与利益集团的最重要特征。”在西方国家，利益集团和非政府组织在监督议员行为中都发挥着重要作用。在美国，利益集团对议员的影响，除通过政治捐款影响选举结果、通过院外游说改变议员的观点外，还“评议国会议员。目前大约有60个集团每年公布它们的评议。……这种评议，为利益集团今后在国会选举中支持或反对这些议员提供依据，其影响超越本集团的成员。”在韩国，则由270多个团体参与，1000多个团体负责募资，从1999年开始进行国政监查监督运动。该运动以政治中立为基本原则，透过现场全程观察进行评价，并将议员的问政内容向国民公布。在监督过程中，除了两人一组的全程参与之外，更要详细记录会议开始结束时间、出席者与质询者、缺席议员与缺席理由，并且每30分钟就要重新统计中途缺席者的姓名。监督委员也要以电话回传突发状况与特别事故。而在经过翔实的记录后，各团体依照回传记录进行评价，除定期评选最佳的五名议员颁发最优秀奖之外，在选举前也会公布不适任名单，提供给选民参考。　　　　（五）新闻媒体　　　　媒体也对议员的行为进行监督，并发挥着舆论导向的作用。按照美国民主理论，“传媒是为公众而不是为政府服务的。新闻界应起着监督行政、立法、司法三个部门的'政府第四部门’的作用。”比如，媒体报道“电邮性丑闻”后，马克·福利宣布辞职。“另外一些议员因为媒体大量报道了他们所涉及的行贿、腐败、欺诈行为而在中期选举之前辞职。”又如，在日本国会的经费支出项目中，有一项被称作“国政调查活动费”，主要用于支付国会议员或工作人员对国家政治问题等进行调查活动时所产生的费用。但是随着日本媒体越来越深入的挖掘报道，人们发现“国政调查活动费”已经成了议员们挥霍公款满足个人口腹之欲的一个名目。从国会众议院到地方议会，包括众议院的前任事务总长以及现任事务总长，日本各级议员几乎全部牵涉其中。日本媒体认为，2001年日本政府颁布实施了《信息公开法》，将中央财政支出也公之于众。但时至今日，日本国会一直是《信息公开法》的法外之地，没有专门的机构对国会的各种开支进行监督。　　　　（六）公众　　　公众可以对议员的行为进行监督，通过选举来更换他们的选区代表。选民可以直接给议员写信、打电话、专访、递交请愿书等，提出对某些政策问题的看法、愿望、要求甚至个人问题。议员在接受这些监督方式时，为着眼于选票是不敢有丝毫怠慢的，如果议员任职期间，对选区无所作为，那么下次竞选就势必被选民所抛弃。选民还可以通过不同的途径来进行举报和投诉。比如，德雷克?康韦是英国伦敦东南郊某选区的保守党下院议员，先后雇用自己的两个儿子，为自己的议员办公室工作，并用议员每年雇用助手的津贴，为两个儿子支付工资和奖金。但两个儿子受雇期间都在大学读书，并没有在议员办公室工作。此事经康韦所在选区的一位选民、退休警察迈克尔?巴恩布鲁克投诉后，议会监督委员会做出了停止康韦议员资格10天、令其退回部分钱款的处罚，而正在全力重塑形象的新一代保守党领导层也急于同康韦划清界限。于是，康韦被迫宣布下届大选时告老还乡，不再谋求竞选连任。　　　　西方各国对议员的种种规定，其效果可以说是成败参半。从理论上说，这些规定比较细致，大到上千元的捐款，小到十几元的礼物，都作了详细说明，可以起到为政清廉的作用。但是，由于西方议会制度性的缺陷，由于议员与利益集团存在着相互依赖的关系，决定了其无法在根本上摆脱金钱政治的影响。许多议员经受不住诱惑，以身试法，议员和利益集团之间的权钱交易时有发生。　　　　三、对人大代表履职考核的借鉴作用　　　　从广义上讲，人大代表与议员都是代议机构的组成人员，都主要由选举产生，产生方式相同；每个代表（议员）的职责也是一致的，履职模式相同。所以，西方国家监督议员的相关规定和实践，对人大代表履职考核有一定的借鉴作用。比如：对代表履职资格可以有更高的要求，对参会、兼职、接受款物、财务公开等要有更明确的规定，而上述这些规定应列入考核的内容；除选民作为考核主体外，人大要健全制度和机构，党委、执法机构、非政府组织、新闻媒体等也要承担相应的职能，为选民考核代表提供支持。但人大代表与议员在许多方面又有所区别，所以，在借鉴的同时又必须有所保留。结合本文的研究主题，这些区别有： 　　　　（一）履职方式与保障不同　　　　在这点上，西方国家议员与我国公务员是比较相似的，不少国家的议员是专职，有工资、津贴等福利待遇。而人大代表是兼职，执行代表职务本身没有工资。所以得出的结论与上一节一样，就是代表履职考核，在内容上不包括代表从事其他职业所开展工作的情况，在结果的运用上不宜采取经济责任形式。　　　（二）履职性质和目的不同　　　　在这点上，西方国家议员与我国人大代表有根本性的区别。从代表与选民的关系看，一些国家倾向于“独立说”，强调代表一经选出，则取得独立的地位，承担独立的责任，代表在议会的发言和表决，不受选民的约束。如法国宪法（1958）规定：“选民对议员的任何强制委托均属无效；议员的投票权属于其本人。” 德国基本法（1998年修改）规定：议员“是全体人民的代表，不受选民的委托和指示的拘束，只凭他们的良心行事。”因此，“其最重要特点是不允许选举人或选民罢免代表,以鼓励代表在代议机关根据自己的判断行事，避免受制于原选区选民或原选举单位。”而我国在法律和实践上都倾向于“委托说”，既强调代表要对全民利益负责（也称集中代表），在《代表法》第2条规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力。”又强调代表要对选民利益负责（也称强制委托），在《代表法》第4条规定：代表应当“与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务。” 而且还强调选民可以监督和罢免代表，在《代表法》第6条规定：“代表受原选区选民或者原选举单位的监督。”第45条规定：“代表应当采取多种方式经常听取人民群众对代表履职的意见，回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问，接受监督。由选民直接选举的代表应当以多种方式向原选区选民报告履职情况。”第47条规定：“选民或者选举单位有权依法罢免自己选出的代表。”可见，一些西方国家的议员可以不受选民的监督和罢免，由选民进行考核就无凭无据；而我国人大代表要受到监督和罢免，由选民进行考核不仅必需，而且可行。　　　　　我国法律对人大代表履职考核没有明文规定，但按照法律关于“选民监督和罢免代表”的规定精神，各地人大在加强考核、促进代表依法履职方面积极探索，做了许多工作，积累了一些经验。各地的做法各有特色，在此对比较典型的做法进行梳理，为下文分析和机制重构提供实践依据。　　　　一、主要的考核方式　　　　（一）代表履职考核　　　　湖南省麻阳苗族自治县以人大常委会名义印发文件：《人大代表考核暂行办法》。要求人大代表履职必须做到“五个一”：即每年至少提一件有份量、有价值的建议，每年为群众办一件实事或督促有关单位为群众解决一个实际困难问题，每年至少走访20名选民，每年向选民进行一次述职，每年牵头、参加或开展一次专题调研活动。同时规定在本年度内无故累计一次不参加人大会议或活动，由县人大常委会提出警告；累计二次以上者，由常务委员会决定暂停代表职务。 　　　　浙江省萧山区人大常委会作出决定，制订区人大代表履职考核办法，对代表履职情况实行考核考评。考核内容主要是代表在人代会期间和闭会期间两方面的履职情况，即人代会期间是否积极参加各次会议，认真审议发言，有针对性地向政府工作提出议案、建议；闭会期间是否积极参加各项学习培训，自觉参加各项代表活动、认真履职，联系选民、反映民意、努力为民办实事好事，积极参加社会其他有益活动。采取自我评价与人大组织评定相结合的方法，以百分制考核的形式进行。考核结果分履职好、履职较好、履职一般、履职较差四个等次，由区人大代表小组把关，并将每年的考评情况上报区人大常委会代表工委，对履职较差的代表由区人大常委会派员谈话戒勉。每年考核情况作为评选代表工作积极分子和换届时推荐连任代表的重要依据。　　　　长春市南关区人大常委会通过代表履职考核制度。第一，考核对象：区人大代表和由区人大选举产生的市人大代表。第二，考核内容：在人代会期间，主要考核代表出席会议情况，审议各项报告情况，提出议案和建议、批评、意见情况；闭会期间，主要考核代表学习理论和法律法规、遵纪守法情况，联系选民或选举单位、述职评议情况，列席人大常委会会议及参加人大常委会和代表联系组、小组开展的“三查（察）”活动情况，个人持证视察情况，开展“进社区、建社区、送温暖、树形象”和“办实事、做好事、解难事、做贡献”活动情况，招商引资、依法纳税情况，为振兴长春、建设新南关发挥作用情况。第三，考核形式：采取走访、座谈、征求意见、查阅代表履职记事本，参加代表联系组、小组活动等形式对代表履职情况进行考核。第四，考核时间：一年考核一次。第五，考核部门：区人大常委会人事代表办公室、代表联系组、小组及代表所在选区负责对代表履职情况进行考核。考核情况记录在代表履职记事手册上。区人大常委会对连续两年考核优秀的代表给予表彰，并优先推荐为下届人大代表候选人；对一年考核不称职的代表给予告诫，对两年考核不称职的代表，劝其辞去代表职务；对给人大带来极坏影响的代表，依照法律规定程序罢免其代表职务，并不再推荐为下届人大代表候选人。　　　　泉州市泉港区人大建立代表绩效考评体系。分大会期间履职（包括出席会议、审议发言、提议案、建议等）情况和闭会期间履职（包括参加代表学习培训、小组活动、调研、视察检查、述职评议、联系选民、提建议等内容）情况，由区人大常委会人事代表委牵头，各镇人大（街道人大工委）组织实施。具体操作分为四步：首先，由每位代表对照绩效考评内容自查自评；其次，由各镇人大（街道人大工委）主持，按代表小组召开绩效考评会议，邀请选区村“两委”干部、选民代表、老协会代表参加，对每位代表进行民主测评；第三，各代表小组对每位代表提出综合考评得分情况；第四，各镇（街道）汇总后报区人大人事代表委，然后形成工作报告向区人大常委会主任会议汇报，主任会议根据考评得分情况，确定代表绩效考评的档次。绩效考评的情况填入履职卡，作为代表连任和评选优秀代表的重要依据。　　　　（二）代表履职登记　　　　南昌市安义县人大常委会通过了《关于推行代表履行职务登记工作的意见》。其中大会期间的工作包括：会前走访选民、准备会议情况，出席会议情况，分组审议、讨论及发言情况，提出议案和建议情况等；闭会期间的活动包括：参加代表小组活动次数及内容情况，参加学习情况，联系原选区和反映群众意见情况，为群众办实事情况等。这些履职情况要一一填写登记，每年年底，由各代表小组逐人进行评估，提出评估意见，经县人大常委会有关工作机构评鉴后，提交常委会审议，并向各代表小组通报。代表的履职表现与年终评选表彰先进，以及下一届代表候选人的推荐直接挂钩。　　　　武汉市武昌区实行代表履职情况向全体代表通报。区人大代表工作委员会和14个代表组联络员反复核对每位代表的履职档案簿和代表组活动记录簿,对每位代表半年来6个方面的履职情况:参加常委会活动次数、参加代表小组活动次数、联系选民次数、联系选民人数、收集反映选民意见数以及解决落实数进行统计，形成《武昌区人大代表闭会期间履职情况统计表》，分发给298名人大代表。其中3名官员代表的履职记录为零，区人大通过电话要求他们对自己的未作为行为进行解释。　　　　郴州市苏仙区将代表履职情况通过公示栏定期向原选区公示。为每位区人大代表建立履职档案，同时要求代表履职时，由选民在履职登记卡上作出评价，常委会定期或不定期抽查登记卡执行情况，并在年底人大代表向选民述职时交选民审议。　　　　（三）代表述职　　　　镇江市京口区人大常委会通过了《区人大代表向选民述职工作意见》，一是明确述职内容，包括代表在大会期间执行代表职务，闭会期间参加代表活动。二是严格述职程序，代表向选民、选民代表或者原选举单位陈述自己的履职情况，选民进行评议，并按满意、基本满意和不满意三个档次进行民主测评。向选民代表述职时，选民代表不得少于30人。三是建立考评机制，代表述职及选民评议、测评结果记入《代表履行职务登记卡》，并作为年终评选优秀代表的条件之一。　　　　江西乐安县人大常委会组织开展代表向选民述职活动。首先通过各种媒体广泛宣传代表述职评议的内容：人大代表依法执行代表职务，在闭会期间积极有效地开展活动，人大代表的道德品行，提醒选民对述职代表要注意多提建议、批评、意见。其次，县人大常委会成立了以主任为组长、各位副主任为副组长的代表述职评议工作指导小组，具体由选任联办负责组织实施。先是由全县各乡镇人大主席团提交述职代表名单，县选任联办核实通过，然后督促他们制订出详细的代表述职评议工作实施计划和方案，并且召开代表述职评议大会时，指导小组派员现场指导。　　　　福建浦城县山下乡实行选民10人以上联名可自由选择代表述职，上访群众可点名自己信任的代表来接待。主席团把乡级以上代表的姓名、职务、照片全部张贴到信访接待室的公示栏上，将代表的工作单位、简历、业务特长、工作成绩汇编成册，供选民和上访者查阅。选民填好联名表后，由主席团安排述职时间。代表被点名接待后，实行首问责任制，对上访群众全权负责到底，直到上访群众反映的问题得到圆满解决。　　　　二、与考核相关的措施　　　　（一）代表宣誓承诺　　　　目的是增强代表的履职意识，为履职考核奠定思想基础；宣誓承诺的内容，也可以看作是代表履职的目标设置。　　　　就职宣誓。日，在镇江扬中市十五届人大一次会议预备会议上，180余名扬中市人大代表面对国徽庄严宣誓。　　　　签订履职承诺书。2006年12月,宜昌市夷陵区分乡镇内15名区人大代表、65名镇人大代表以代表小组为单位联名签下了“六个一”的履职承诺书。即:每月走访联系选民10人次,每季度参加代表小组活动一次,每年按时出席一次本级人民代表大会会议,每年单独或联名提出一件有一定质量的建议、批评和意见,每年为本选区办一件实事,届期内向选民作一次述职。　　　　（二）代表公示　　　　就是通过多种方式,把代表的有关信息广而告之,便于选民监督代表履行职责。　　　　2000年5月,北京市东城区建国门街道率先在全市推行了代表公示制，将代表的照片、姓名、单位、邮编、联系电话、代表的权利与义务等内容向选区选民进行公布。2001年1月,东城区人大常委会在试点基础上,对全区247名区人大代表,在各个街道分别以公示栏、镜框式公示牌或橱窗、在办事处服务大厅设置电脑触摸屏、致选民的一封信、利用内部刊物等不同方式实行了公示。还有的街道为行业系统的代表制作了上万张代表联系卡。有的街道还公示了代表接待选民日的时间、地点。　　　　黑龙江绥棱县人大常委会在乡镇政府所在地设本乡镇的县、乡人大代表公示板，在村委会所在地设本选区的县、乡人大代表公示板,公示代表的照片、姓名、岗位、联系方式。为了让代表明确履职内容，让选民知道监督什么,还把代表的主要权利和义务细化、量化，即:每年必须参加人代会,并提1条有价值的意见、建议,或联名提出1件议案；每季开展一次“三查察”活动，每次活动至少提1条意见、建议；每季至少深入选区联系选民一次，全年搜集、反映选民意见、建议4条以上。实行代表公示后,在2003年开展的选民评议代表活动中，有3名代表因履职不好被选民依法罢免。　　　　（三）代表联系选民　　　　这既是代表履职的一项重要内容，也是代表接受选民监督的一种基本形式。在联系中，代表可以向选民宣传党的政策,协助政府推行工作，也可以向选民汇报自己的履职情况,听取选民的意见、建议；同时代表和选民相互沟通，还可以较好地消除双方的利益不一致和信息不对称，使代表履职考核取得更好的效果。这方面的做法有：　　　　宜昌各地人大通过各种形式加强代表与选民的联系：一是建立代表之家，马家店街办枝江市人大代表组，建设了60平方米的代表活动室，还制订了相应的《代表联系选民制度》、《代表小组接待选民日制度》等，畅通代表了解社情民意的渠道。二是广设代表信箱。西陵区西陵街办人大联络处开展了人大代表“三进社区”活动，即为民办实事进社区、民主监督进社区、扶贫帮困进社区，在每个社区设立了人大代表联系选民信箱，广泛征求居民的意见。三是开通网上平台。西陵区学院街办人大联络处借助街办的“学院社区在线”，建立“学院人大”窗口，宣传街办人大工作，并为每位代表开设了网上信箱，向选民公开。　　　　垫江县人大常委会开展六大活动，激发代表工作活力。一是把每年的6月22日确定为全县“代表活动日”，分别开展集中学习、集中视察、调研、现场接待选民、走访群众等活动，广泛听取和收集民意。二是开展“代表议政日”活动。三是把各乡镇每月的第一个赶集日确定为“代表接待日”，开展现场接待活动。四是把每年的6月、12月最后一周星期四确定为全县“代表与选民见面日”。五是开展代表“三查（察）”活动，即议题调查、执法检查和代表视察。六是以“五好”即学习宣传好、遵纪守法好、依法履职好、致富帮困好、文明新风好和“五个一”即读一本好书、提一件好议案、带一个好项目、帮一户选民、搞一次调研为内容，积极开展代表争先创优活动。该县还在各乡镇和县级有关职能部门设立了65个“代表监督岗”，增强代表依法监督和自觉接受监督的意识。　　　　从实践效果来看，上述工作对增强代表的履职意识，调动代表的履职积极性，促进代表自觉主动依法履职，发挥了积极作用；同时，对密切代表与选民的联系，激发选民的参政议政热情，营造代表履职的浓厚氛围，也产生了较好的影响。由于法律只规定代表受选民和原选举单位的监督，选民和原选举单位有权依照法律规定的程序罢免由他们选出的代表，但是并没有确切指示监督的途径或者方式，更没有设置对人大代表进行履职考核的程序，导致各地人大在操作上“八仙过海，各显神通”，缺乏统一的规范，由此在考核的一些基本环节上有不少值得探讨和研究的问题。　　　　一、“谁考核”、“考核谁”的问题　　　　从理论上讲，是由所有选民对本选区产生的所有代表进行考核，所有代表都应接受考核。但实际上没有做到这点，考核主体和客体不周全，使得考核的公开、公平、公正性有所不足。另外在一些地方，县级人大常委会或乡镇人大主席团又俨然以考核者自居，混淆、颠倒了与人大代表的关系，使得考核缺乏应有的法理依据。　　　　（一）选民　　　　首先，不是所有选民都愿意参加考核。很多选民对人大代表在人民代表大会期间和闭会期间所起的作用不以为然,他们并不认为人大代表的履职真的能为他们争取到什么直接利益。因此，选民们在日常生活中无论有何政治意愿、经济要求或困难从来不去找由他们所选举的代表，在他们看来，找代表绝对没有找政府、找领导有用。既然选民并不认为代表就是其表达政治意愿、经济要求的代言人,对代表的能力、素质并未设定任何价值目标，那么对谁来当代表、代表的履职情况如何，就会持无所谓的态度。选民们对人大代表的这种认识在现阶段的民主政治生活中具有较大的普遍性。　　　　其次，不是所有选民都有机会参加考核。考核的主体要具有合法性和广泛性。对直接选举的人大代表进行考核，顾名思义，考核的主体应该是本选区的全体选民，考核评议大会至少应该有本选区半数以上的选民参加，这样才能体现广泛性。但是，随着经济社会的快速发展,我国基层组织结构和人员结构已经发生了很大的变化,外出人员的比例越来越高，召开选民大会需要的场所和其他物质条件也普遍存在问题，要召开一次真正意义上的选民大会,还有很大的困难。因此,从上一节所举的例子中我们可以看到，对代表的履职，有的是由各代表小组进行评估，提出评估意见；有的是由代表小组互评打分，最后由中心组、代表小组组长审定，这些都排斥了选民的参加，成为内部考核、自我考核，失去了考核的本义。由选民考核的，则基本上是召开选民代表会议，具体人员包括：村组党员、组长、村民代表、村“两委”干部、老协会代表、居民代表、驻街单位代表等。不召开选民大会,而召开选民代表会议，这从客观实际出发，具有其合理性。但问题在于，参会的选民代表大部分是由组织者指定，而未经选民民主推荐产生,这样的考核评议大会是否具有合法性，由此产生的评议意见能否代表全体选民的意志，都需要打个问号，考核结果的权威性、说服力受到很大的影响。　　　　（二）人大代表　　　　首先，有的代表认为不需要接受考核。他们在内心深处只把代表职务当成一种政治荣誉和身份象征,对人大代表应具备的条件和应承担的职责缺乏正确的、充分的认识,视参加会议、举手表决等为组织交办的任务，是自己的额外负担,“代表代表,会完就了”。正因为履职情况对自身无直接的经济利益和事业影响,他们认为是否参加代表活动、能否提出议案和建议、是否联系群众等都关系不大,缺乏依法履职的内在动力，也没有接受考核的外在压力。　　　　其次，有的代表认为没办法接受考核。他们或者擅长本职业务,但对国家政策、法律法规不够熟悉,碰到具体问题吃不准、搞不透、讲不清，除了机械地举手表决难以提出建设性的意见；或者特别吃苦耐劳,但只把眼光拘泥于一时一事,不能立足长远和全局为民代言。绝大多数的代表,由于主要精力放在自己的本职工作上，执行代表职务的时间有限，在述职时往往本职工作洋洋洒洒，代表工作寥寥数笔，处于无职可述的尴尬境地。因此,实践中自愿报名或者被选中参加口头述职的代表大多是代表中的积极分子,评议意见基本上是肯定性意见,有时评议会就象述职代表的歌颂会和代表精神的学习会,考核没有起到其应有的作用。　　　　第三，有的代表认为接受考核无助于促进履职。他们参加会议和活动时，即使提出意见,也不一定会被采纳；如果提反对意见，还可能犯“立场”问题；所在单位对代表工作支持不够,认为代表履行职责不仅与单位无关,相反还会影响代表所承担的业务工作,因而领导的态度比较消极。另一方面,相关部门对代表工作的重视和支持力度不够,个别人甚至还有代表监督就是“找茬子、添麻烦”的错误观念,使代表提出的议案和建议长期得不到落实,甚至代表自己辛苦奔走都不能解决问题。因此,很多代表认为，让他们来当代表,也就是一种民主形式而已，他们并不认为自己能够真正发挥代表的作用。缺乏理解和宽松的外界环境，大大挫伤了代表的履职积极性。　　　　（三）人大工作机构　　　　在县级指人大常委会及其主任会议和相关工作机构，在乡级指乡镇人大主席团。笔者认为，它们在人大代表履职考核中承担着组织者的职能。但从上一节所举的例子中可以看到，它们有时俨然以考核者自居。比如：由县人大常委会甚至主任会议就通过了《关于推行代表履行职务登记工作的意见》、《人大代表向选民述职工作意见》等对全体代表有普遍约束力的考核制度；考核情况经县人大常委会有关工作机构评鉴后，提交常委会审议；主任会议根据考评得分情况，确定代表绩效考评的档次；代表向人大主席团报告工作情况等。这些做法都混淆、颠倒了与人大代表的关系。从人力资源管理来看，似乎是把人大代表当作人大系统自身的人力资源来进行管理和考核，而人大代表本质上应该是属于全社会的人力资源。法律规定,人大常委会是人民代表大会的常设机关,由人民代表大会选举产生,对人民代表大会负责。“人大常委会的一切权力来源于本级人大代表,来源于人民,它的主要责任之一,是为代表履职服务。人大代表同它的关系,是监督与被监督的关系。”由人大常委会对本级人大代表进行考核,显然关系不顺。而乡镇人大主席团并不是常设机构,由其对本级人大代表进行考核,于法于理都是说不通的。因此，县级人大常委会或乡镇人大主席团不是考核者；但是，它们又必须成为组织者，因为从目前群众的民主意识和行使民主权利行为能力看，由选民自发组织起来对人大代表进行考核还很不现实。　　　　二、“考核什么”的问题　　　　从理论上讲，应考核代表在人民代表大会期间和闭会期间行使法定权利和履行法定义务的情况，全面考核德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。但实际上也没有做到这点，人大代表履职考核的内容，有时失之于宽，把不是代表职责范围内的工作也列入考核内容；但更多的是失之于窄，对影响代表履职的诸多因素考虑不够全面。　　　　（一）失之于宽　　　　从上一节所举的例子看，有的地方把招商引资、带动项目、致富帮困等作为代表考核的内容。笔者认为，这些不应是人大代表本身的职责，因为对许多代表而言，如果没有一定的职位和关系，要由本人直接完成这些工作是比较困难的，把这些工作列入考核内容，对大多数代表是不公平的。此外，“进社区、建社区、送温暖、树形象”以及“办实事、做好事、解难事、做贡献”等活动情况，不需单独考核，因为它们已包含在代表反映选民意见并督促落实的工作中。“为振兴××、建设××发挥作用”、“积极参加社会其他有益活动”等考核标准的表述比较笼统、含糊，难以把握。“向选民述职”是一种考核方式，不是代表的履职内容。　　　　（二）失之于窄　　　　从上一节所举的例子看，各地对人大代表的履职，偏重于“勤”的考核，包括:大会期间出席会议、审议报告、提出议案和建议等情况；闭会期间列席人大常委会会议和活动、参加代表小组活动、个人持证视察、调研、联系选民、反映选民意见等情况。也偶尔涉及“德、能、廉”的考核，如：学习理论和法律法规、遵纪守法、依法纳税、道德品行、文明新风建设等情况。这样在考核内容方面就存在一些问题：　　　　一是“勤”的考核不全面。代表在大会期间和闭会期间各享有相应的权利，其中：选举、表决、提出询问、提出质询案、提出罢免案以及提议组织特定问题调查委员会、约见国家机关负责人等，在考核时都没有作任何要求。虽然这些职权的行使，有的难以考核，如选举、表决时对某位候选人、某项议题的投票情况；有的需要具备相应的法定条件才能行使，如提出质询案、提出罢免案以及提议组织特定问题调查委员会等。但因为这些理由，而在考核时完全不提，很容易让代表忽略了这些职权的存在，或者让代表感到这些职权“不宜”行使。于是在选举、表决时，有的代表可能认识不到自己是受选民的委托而投票，不能出于良心地公正投票；在相应的法定条件成立时，代表不能理直气壮地依法提出质询、提出罢免或提议组织特定问题调查委员会；对一些能够经常运用的职权如询问、约见等，代表也不敢行使或不会行使。这无疑削减了代表的神圣权利，不利于代表自觉主动依法履职。　　　　二是“德、能、廉”的考核不全面。德，是指思想政治素质及个人品德、职业道德、社会公德等方面的表现；能，是指履行职责的业务素质和能力；廉，是指廉洁自律等方面的表现。各大项里面还包括许多具体要求，在公务员考核和西方国家监督议员的实践中都有较好的体现，需要在代表履职考核时加以补充和完善。　　　　三是“绩”的考核明显不足。不少地方对代表履职都提出了具体的数量要求，如参加会议和活动的次数，分组审议、讨论的发言情况，提出议案、建议的件数，视察、调研次数，联系选民次数和人数，收集反映选民意见数以及解决落实数等，对代表明确履职的目标任务，完成各项代表工作，起到了推动作用。但必须承认，数量不等于质量。对代表履职的质量、效率和所产生的效益，如果在考核中完全不加以考量，就无异于鼓励代表走过场、搞形式，不求实效。譬如：参加人民代表大会会议是人大代表执行职务的主要活动方式，但有些代表虽然人到会，却是“会而不议、代而不表”,要么置身事外、一言不发，要么“讲成绩重复报告、找问题隔靴搔痒、提建议老生常谈”，发言质量不高；有的代表甚至把人大会议当成了交流本职工作经验、推销本单位产品的场所,或直接就是原工作单位的延伸。在闭会期间,有些代表也能参加活动，但往往只起陪衬、凑数的作用，视察、检查时走马观花，讨论时人云亦云，提不出建议和意见，或者对提出建议的落实情况不闻不问，缺乏应有的责任意识，代表的履职效果可想而知。当然，代表的履职效果不佳不只是代表方面的责任。按照公共部门人力资源管理的理论，人大代表履职的结果受多种因素的影响，如何衡量和评价代表履职的绩效具有复杂性。这种复杂性以及测度的难度，要求人们探讨出新的适合人大自身特点的考核指标和考核管理体系。　　　　三、“怎样考核”的问题　　　　从各地的实践来看，人大代表履职考核，主要分为平时考核和定期考核，定期考核以平时考核为基础，一般采取年度考核的方式。考核前通常要做好三项准备，即：制定和通过考核制度，设立考核组织机构，进行考核宣传培训。平时考核一般遵循以下程序：代表履职登记；履职登记情况向选民公示。年度考核一般遵循以下程序：代表个人总结；代表在选民代表会议上述职；选民进行评议，并按规定的等次进行民主测评；代表述职及选民评议、测评结果记入代表履职登记卡；运用考核结果等。在此需要说明的是，在上一节所举例子中，有的程序过简，或者只讲平时考核，或者只讲年度考核，没有把两者有机结合起来；有的程序则过繁，而且如本节前面所述，偏重于由县级人大常委会、乡镇人大主席团或代表小组进行考核，没有发挥选民在代表考核中的主体作用。同时，需要强调的是，在上一节所举例子中，都至少忽略了两个程序，即：考核结果的反馈和申辩，考核的监督；而这两个程序对保障选民特别是代表的合法权益都至关重要。笔者倾向于采取比较简便易行但又相对完备的程序。所谓简便易行，是指不需要经过县级人大常委会、乡镇人大主席团或代表小组进行评估、考核、审议；所谓相对完备，是指把平时考核与年度考核有机结合起来，同时补充考核结果的反馈和申辩、考核的监督等程序。这样代表容易接受、容易贯彻施行，更重要的是可以充分体现对选民在代表考核中主体地位的尊重。　　　　四、“考核后怎么办”的问题　　　　从各地的实践来看，人大代表履职考核后，考核结果往往作为代表连任和评选表彰先进的重要依据。比如：对被评为优秀或连续两年优秀的予以表彰奖励；一年不称职的给予告诫或通报；两年不称职的，劝其辞去代表职务；对给人大带来极坏影响的代表，依照法律规定程序罢免其代表职务，并不再推荐为下届人大代表候选人。笔者总体上赞同这些做法，但认为至少在以下几个方面还可以作一些改进：一是代表考核的组织、标准、方法、程序等要尽可能完善，否则由此产生的考核结果在合法性、公正性、权威性方面会比较欠缺，以此为依据对代表进行表彰奖励、劝辞、罢免会没有说服力，将导致“表彰一部分代表、挫伤另一部分代表”的问题。二是选民在评议中提出的意见，代表应该整改落实。三是对年度内无故不参加人大会议或活动累计一次者提出警告，累计两次以上者暂停代表职务，这种处置过于严厉和武断；但对选民综合考核后被评为不称职的代表或连续两年基本称职的代表，可考虑晢时停止执行代表职务，但必须明确晢时停止的期限，如英国德雷克?康韦被议会监督委员会停止议员资格的期限为10天。四是由于目前的法律对如何处置不作为、不称职的代表没有明确规定，而人大代表是一种特殊的法律职务，要由选民或原选举单位来决定是否终止其职务，所以人大或其常委会无权“劝”人大代表辞去代表职务，也无权“组织”选民对人大代表提出罢免要求。具体如何操作有待于进一步研究，但基本的原则，有的学者已进行了论述，就是“在对待代表职务变更这个问题上，一般要把握好两个界限，一是要有法律依据，符合法定条件；二是要有民意基础，符合民主程序。如果偏离了这两个基本的正当性依据，那么，即便是实践中的创新做法可能会在某些方面给人大工作带来一些便利，但这种做法对制度所产生的负面和消极影响是不容忽视的。”县、乡人大代表履职考核工作之所以存在一些问题，有两个直接原因：首先，考核的法律法规不健全。法律只规定选民可以监督和罢免代表,但是并没有确切指示监督的途径或者方式,更没有设置对人大代表进行履职考核的程序,于是在一些涉及考核的基本问题上有争议。这与公务员考核已经有比较健全的法律法规体系完全不同。第二，考核主客体的认识不到位。选民意识不到自己的监督主体地位，或即便意识到也没有条件和渠道来“体验”这种地位，就不会积极、有效地参加考核；代表意识不到自己处于被监督的地位，或即便意识到也没有途径和场合来“感受”这种地位，就不会自觉、主动地接受考核。这与公务员考核中主客体关系已经比较明晰和可靠也完全不同。一个制度原因，一个心理原因，直接导致人大代表履职考核工作难以进一步规范，并全面实施。但问题的关键又在于，制度来源于实践，意识决定于存在。这两个原因特别是后者的背后，还有更深层次的原因。要对人大代表履职考核工作加以改进，还必须对人大代表工作的其他方面进行考察。考核与这些方面密切相关，仅就考核谈考核，希冀于通过考核的单兵突进，作局部性的改良，根本无法从整体上改变人大代表履职绩效不高的问题；考核本身的合法性、有效性有时也会受到怀疑。在学者们关于人大代表履职考核和选民监督代表的研究中，也提出并反复强调了这点。这些方面至少包括代表资格、选举、履职保障和监督四个方面。　　　　一、代表资格不够明确，使考核内容和标准笼统化　　　　使代表不知道按照怎样的标准来履行职责，选民也不知道按照怎样的标准来评价代表。　　　　（一）《选举法》的规定不明确　　　　《选举法》第3条规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、财产状况和居住期限，都有选举权和被选举权。依照法律被剥夺政治权利的人没有选举权和被选举权。”这意味着我国公民选举权和被选举权是结合在一起的，没有对候选人资格进行特殊的限制。　　　　（二）地方选举实践的规定不明确　　　　2007年8月某市党委在《转发市人大常委会党组〈关于做好全市县、乡两级人民代表大会换届选举工作的意见〉的通知》（以下简称《通知》）中指出：“这次换届选举要十分注重提高代表的总体素质。凡推荐为人大代表的候选人，应当拥护党的路线方针政策，模范遵守宪法和法律，密切联系人民群众，认真听取和反映人民群众的意见和要求，努力为人民服务，具有较强的执行代表职务的责任感和能力。对于难以履行代表职责，不能发挥代表作用的，不宜推荐为代表候选人。特别要防止涉黑涉恶、参与邪教活动等有违法行为的人或者品行恶劣的人被推荐为代表候选人。”这些规定在《选举法》的基础上，对候选人资格作了一些限制，但总体上是原则性的，如：“应当拥护党的路线方针政策，模范遵守宪法和法律，密切联系人民群众，认真听取和反映人民群众的意见和要求，努力为人民服务”；也有比较明确的，如：“要防止涉黑涉恶、参与邪教活动等有违法行为的人或者品行恶劣的人被推荐为代表候选人”。但什么是“具有较强的执行代表职务的责任感和能力”，什么是“难以履行代表职责，不能发挥代表作用”就语焉不详，很不明确。　　　　（三）代表结构的规定影响对代表素质的追求　　　　这使代表和选民都认为，只要在某个领域工作优秀或作出突出贡献，就可以当然成为代表，而对代表本身应具备的条件和应承担的职责缺乏正确的、充分的认识，于是一些代表把代表职务当成一种政治荣誉和身份象征,认为不需要接受考核；或者没有能力有效地履行代表职责，在述职时无职可述，没办法接受考核。关于代表结构的规定，《通知》中指出：“这次换届选举要坚持人大代表具有广泛性和代表性的要求，保证来自基层的工人、农民、知识分子在代表中占有适当比例，……县级的妇女代表候选人比例不低于25%，乡级的妇女代表候选人比例不低于20%，……农民工多的地方，应有农民工代表。为保持人大工作的连续性，连任的人大代表要占三分之一左右。”而我们认为，“代表结构比例的划分，是否有助于代表履行职责，是一个值得检验的问题。”上述规定在强调代表广泛性、代表性的同时，不可避免地将影响对代表素质的追求。比如：即使全体代表在任期内都履职优秀，其中2/3左右的代表却可能在换届选举时不能连任。另一方}