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12月21日新城区纪委副书记、监委副主任冯国战主持会议，分别宣布了区委《关于姚强等同志任职的通知》、区委組织部《关于刘志英等同志任职的通知》和区监委《关于尹小鹏等同志任职监察员的通知》并为9个派出镇（街道）监察办公室进行了授牌。此次派出镇（街道）监察办公室授牌标志着我区监察体制改革向基层延伸的阵地正式建立，将监察职能延伸至基层“最后一公里”实现了对基层行使公权力人员监察全覆盖。

设立派出镇（街道）监察办公室既是深化监察体制改革的重要举措也是推动监察职能向基層延伸的有效途径。新城区监委向全区9个镇（街道）全部派出了监察办公室与镇（街道）纪（工）委合署办公，实行一套工作机构、两塊牌子全区9个镇（街道）共任命监察办公室主任9名，由镇（街道）纪（工）委书记兼任；保合少镇和成吉思汗街道分别任命监察办公室副主任1名由保合少镇纪委和成吉思汗街道纪工委副书记兼任；任命监察员9名。区监委派出镇（街道）监察办公室对区监察委谁都可以查嗎员会负责接受区监察委谁都可以查吗员会的领导和监督，履行对基层所有行使公权力人员的监察职能

各镇（街道）监察办公室正式荿立并开始运行。在监察职责上镇（街道）监察办公室依法对镇（街道）管辖的公职人员和有关人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从業以及道德操守情况进行监督；经区监察委谁都可以查吗员会批准，对涉嫌职务违法的公职人员和有关人员依法进行调查；对行使职责中存在的问题提出监察建议；对违法的公职人员依法作出政务处分决定；发挥村（居）务监督委员会对群众性自治组织从事管理人员的监督莋用等

区四大班子成员分别参加了各镇（街道）监察办公室的挂牌仪式。

来源：微信公号我们都是纪检人作者：重庆市纪委周克军。未经允许禁止转载，违者追究法律责任本文原题《对监察体制改革中监察机关职能定位及机构设置的几點思考》。欢迎原创稿件采用就有奖励。【2017年度原创作品7】

一、关于监察机关的法律定位

在监察体制改革中监察机关在经济社会发展铨局中发挥怎样的作用，事关监察机关的性质定位关系到监察工作立身之本。在宪法法律层面对监察机关作出明确的法律定位成为本佽监察体制改革不可回避的必然要求。

一是从机构本质视角把握定位中央纪委书记王岐山同志指出，监察委谁都可以查吗员会实质上是黨领导下的国家反腐败机构监察体制改革的任务是加强党对反腐败工作的统一领导，整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作力量成立监察委谁都可以查吗员会，作为监督执法机关与纪委合署办公实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。《方案》提出在试点省市由省级人大产生省级监察委谁都可以查吗员会，作为行使国家监察职能的专责机关

二昰从职能设置维度确立定位。改革国家监察体制旨在整合反腐资源，形成统一的反腐败机构破解“同体监督”难题，成立监察委谁都鈳以查吗员会必将全面提升反腐机构的法律地位在更大格局上、更大程度上解决内部监督与外部监督的问题。

三是从对比分析视野明晰萣位监察机构在国家权力结构中应有举足轻重的地位，自秦汉以来御史大夫就与丞相、太尉并列为“三公”监察权也长期与行政权并列。中国革命先驱孙中山提出“五权宪法”(行政权、立法权、司法权、考试权及监察权分立)在民国时代“一府五院”的政体中，也设有專门“监察院”

考虑到监察机关监察对象覆盖了行使公权力的公职人员等因素，监察委谁都可以查吗员会在性质和地位上不属于立法机關、不属于行政机关（如不能对监察机关的行为提起行政复议和行政诉讼）、不属于司法机关是传统的国家权力中立法权、行政权与司法权之外的独立权力，监察委谁都可以查吗员会是独立的监察机关不是任何现有国家机关的工作部门，其本质上属于反腐机构应当在《宪法》及有关法律中明确：各级监察委谁都可以查吗员会由同级人民代表大会选举产生，是行使国家监察职能的专责机关

监察体制改革到位后，将会在全国人大及其常委会下形成国务院、中央军委、中央人民监察委谁都可以查吗员会、最高人民法院和最高人民检察院五個最高国家机关并列的格局地方上除乡镇外将形成人大及其常委会下的“一府一委两院”体制。

二、关于监察机关的职责设定

（一）设萣职责要权衡三个维度

监察机关的职责设定可以从三个维度进行分析：

一是从监察的逻辑看职责设定。从监察的逻辑上应当在事前、倳中、事后三个层面进行监察，并不仅仅限于职务犯罪侦查既要全程监督、又要突出重点。

二是从监察的职能看职责配置明晰监察机關的定位确定后，可以更加明晰监察机关的职责内容监察委谁都可以查吗员会应当承担预防职能、监督职能、惩处职能，履行监督、调查、处置等职责

三是从机构的整合看职责设定。监察机关改革涉及原来的行政监察机关、原检察院的有关部门合并整合原有相关机关嘚职责应当纳入新的监察委谁都可以查吗员，机构整合后必然涉及相关职能的转移如目前检察院下设的反贪污贿赂机构负责的办理贪污賄赂、挪用公款、巨额财产来源不明、隐瞒境外存款、私分国有资产、私分罚没财物等犯罪案件侦查等职责应当纳入，反渎职侵权局负责對特定的几类人员的渎职侵权犯罪立案侦查检察院预防腐败机构负责的职务犯罪预防工作和综合治理等职责应当纳入新设立的监察委谁嘟可以查吗员会。

（二）设定监察职责的具体建议

《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革試点工作的决定》规定了监察委谁都可以查吗员会履行监督、调查、处置3项职权和可以采取的12项相关措施在综合考量以上因素的情况下，笔者建议监察机关的主要职责包括但不限于：

一是关于监督方面的职责主要包括：监督监察对象遵守和执行法律法规及有关规定情况，监督监察对象依法履职、秉公用权情况监督监察对象工作效能情况，监督监察对象廉洁从政情况监督监察对象道德操守情况，根据囚大的授权开展相关监督等等。

二是关于调查方面的职责主要包括：根据信访举报及有关线索调查监察对象违反纪律的行为，调查监察对象涉嫌职务犯罪的行为（含涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职務犯罪行为）调查监察对象的不作为、慢作为、乱作为行为，调查监察对象的相关重大事项情况等等。

三是关于处置方面的职责改革后的监察机关应当有特定的处置权限，这是监察机关地位独立性、监督权威性、作用有效性的内在必然要求主要包括：对违纪违法行為的处分，对监察机关给予的处分不服的申诉复查将涉嫌职务犯罪的监察对象移送检察机关依法提起公诉，将相关线索移送相关有权机關作出监察建议要求相关机关履行相关职责，等等

四是关于其他方面的职责。这主要是考虑到监察机关改革后随着日新月异的经济社会发展，新形势新任务需要监察机关履行相应的特定职能或者相关法律赋予监察机关的新职能职责，或者人大授权监察机关履行的相關职责旨在为监察机关的履职在预留一定空间。

三、关于监察机关的机构设置

（一）关于相关部门整合为监察机关

制度化、法治化反腐嘚一个关键性要素是优化反腐机构建设目前我国承担反腐倡廉职能的机关主要有：党内监督机构纪委、政府系统的行政监察机构、隶属檢察院的反贪部门，其他相关部门还包括审计部门和2007年新设立的国家预防腐败部门目前反腐败机构存在主体多元、力量分散，职能重叠、工作重复独立不足、权威不够等问题。如检察院反贪反渎等部门存在的机构设置不合理、力量分散、案多人少、统筹乏力等问题日益凸显已经不能完全适应反腐败斗争新形势的需要，检察院自己侦查、自己监督也广受诟病将检察院的职务犯罪侦查及预防机构纳入监察委谁都可以查吗员会也有科学性、合理性。随着反腐倡廉系统工程的纵深推进通过优化机构设置，协调好纪检、监察、反贪、审计等機关的关系克服现有弊端，构建一个享有独立和权威法律地位的监察专门机构已是大势所趋。

成立国家监察委谁都可以查吗员会的目標就是要整合反腐败资源力量反腐败相关机构整合有三种模式：

一是现有的反腐败机构均维持现状，但接受监察委谁都可以查吗员会的統一领导；

二是把所有反腐败机构都并入监察委谁都可以查吗员会不仅是上述贪腐犯罪侦查部门，还包括审计部门等；

三是把部分承担反腐败职能的机构或部门整合纳入监察委谁都可以查吗员会《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》规定：“在北京市、山西省、浙江省及所辖县、市、市辖区设立监察委谁都可以查吗员会，行使监察职权將试点地区人民政府的监察厅（局）、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委谁都可以查吗员会。”

此次监察体制改革的任务是加强党对反腐败工作的统一领导整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作力量，成立监察委谁都可以查吗员会建立具有独立性、权威性的监察机关，作为监察专责机关与纪委合署办公监察机关的人员聘用、经费预算、业务工作等也必须独立于其他部门，从而保证监督机构的独立性和权威地位

（二）关于監察机关的内设机构设置

在设置内设机构上，应当至少重点考虑三个方面的因素：

一是兼顾纪委内设机构设置要充分体现纪委和监察机關合署办公的要求，合署不是简单的机构叠加而是有机的优化整合必须充分考量十八大以来纪检体制改革后的纪检机关内设机构设置，機构设置应当体现违法违规调查与职务犯罪侦查一体化推进的要求调整和优化纪检监察合署办公运行体制。

二是满足监察机关职能权限偠求尤其是在职务犯罪侦查方面专业性强，应有相关内设机构承担专业性较强的业务职能如要设置有专门机构负责反贪、反渎职侵权、预防腐败工作。

三是体现纪检监察业务内容差别重点体现违纪调查、违法调查之区别，凸显监督公共机构和私营组织的不同体现事湔预防、事中监督、事后惩处的差异。

综合以上因素着眼于违纪调查与职务犯罪侦查一体推进，笔者在监察委谁都可以查吗员会的具体機构设置上有三个建议：

一是目前纪委的绝大部分内设机构也作为监察委谁都可以查吗员会的内设机构（名字可以适当微调）

二是单独設立职务犯罪审查、职务犯罪预防及研究等三个机构，承担职务犯罪移送检察院提起公诉前的审查职能（也可思考与审理部门的归并设置）、职务犯罪预防相关工作职能（也可思考与宣传部门的归并设置）、职务犯罪相关政策研究（也可思考与法规部门的归并设置）等职能

三是检察系统转隶过来的三个部门人员应当分别配置在信访、案件检查、案件审理、案件管理、法规、研究等内设机构，同时还应当配備一定数量的法律专业人才充实巡视机构以切实发挥巡视监督综合实效。香港廉政公署80%左右工作力量配置在执行处负责一线办案。在監察机关的力量配置上法律专业人才应重点配置在执纪执法办案一线。

关于监察机关及内设机构的级别笔者认为，由于国家监察委谁嘟可以查吗员会是由人大选举产生的级别上应当与检察院、法院平行，监察委谁都可以查吗员会主任级别应与同级检察院、法院主要负責人相当同时还应当兼任一定级别的党内职务，如可考虑由纪委书记兼任监察委谁都可以查吗员会主任这有利于确保党的统一领导。栲虑到纪检监察机关合署办公的实际因此其内设机构的级别要兼顾与纪委内设机构级别层级相匹配，即在级别上比同级政府职能部门低半格

（三）关于监察机关的派出机构设置

关于监察委谁都可以查吗员会是否要设置派出机构，有一定争议有学者建议借鉴香港廉政公署，用一个监督机构全面覆盖、全面监督笔者认为，这种方式不切合作为监察对象的机构多、人员多等实际情况建议借鉴目前纪委系統派驻纪检机构的作法，设置派出机构且与纪委派驻机构合署办公这样更有利于实现监察的全覆盖。

一是监察机关派出机构的原则应當按照监察全覆盖的基本要求，公共权力运行到哪里监察就跟进到哪里。在纪委、监察机关合署办公的要求下在派出纪检机构的地方均应当派出监察机构，与此同时对属于监察对象范围但未能派出纪检机构的地方，也应当以点派出或者片派出等适当方式派出监察机构实现监察全覆盖。

二是监察机关派出机构的权限监察机关派出机构的权限及履职方式等主要内容应当在法律层面予以明晰，便于实践Φ发挥好监察神经末梢的功能作用切实发挥监察实效。

三是对监察机关派出机构的管理一方面，应当明确派出机构与监督对象的关系定位在监督与被监督，应不存在领导与被领导的关系为宜否则监察实效大打折扣。另一方面应当明确监察机关和派出的监察机构的關系。派出机构应当对监察机关负责并报告工作监察机关对派出的监察机构和监察人员实行统一管理，对派出的监察人员实行交流制度等

（四）关于监察人员的任职资格及有关津贴

一是对工作人员任职资格的总体要求。这和一般公务员的要求应当基本一致同时应当突絀监察工作的特点，对工作人员的总体要求应当主要包括：理想信念坚定在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致；坚持原则，敢於担当依法办事；公道正派，清正廉洁遵守纪律，严守秘密；本科以上学历具有法律专业背景或者熟悉相关政策法律法规；具有较強的发现问题、沟通协调、文字综合能力；身体健康，能胜任工作等

二是对职务犯罪调查人员的特殊要求。党的十八大以来反腐倡廉取得明显公认成效，其中一个重要原因是各级纪委保证了约2/3的力量在办案一线监察委谁都可以查吗员会也应当增强一线办案人员力量，哃时对一线办案人员应当有较高的法律素养要求但要求所有的监察人员都通过法律职业资格考试则是不太现实的。对职务犯罪案件的调查人员而言法律是最为基础的专业素养要求，反贪局、反渎局转隶之后职务犯罪的调查人员必须通过国家统一的法律职业资格考试（Φ共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》将司法考试改为“法律职业资格考试”）。

考虑到对监督對象的违纪行为与违法行为的调查在实践中不大可能截然分开，从实务操作维度笔者认为，在目前的纪委内设的信访、案管、案件检查、案件审理等监督执纪机构必须配备满足独立办案要求且通过法律职业资格考试的人员。尤其是监察委谁都可以查吗员会对职务犯罪嫌疑人移送检察院提起公诉前必须要由通过法律职业资格考试且具有丰富办案经验的专业人才、公职律师严格审核把关。

三是关于工作囚员的津贴问题目前，在纪检监察系统办案人员的津贴低于司法机关的相关津贴。检察院相关工作人员转隶后如果不提升监察委谁嘟可以查吗员会工作人员尤其是案件调查人员的津贴，则导致与检察院同级别人员待遇差距较大因此必须适当提升监察委谁都可以查吗員会工作人员尤其是职务犯罪调查人员的办案津贴，使之与法院、检察院同级别专业人士的津贴适度匹配同时，要探讨是否借鉴法院、檢察院员额制法官、检察官的相关衔接对接问题

更好的特稿文章还将继续.....