党的十九大报告再次重申“必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重”如何解决、如何解决好“三农”问题？在笔者看来从2004年至今，中央连续15年将Φ央“一号文件”定位于关注“三农”问题通过15个“一号文件”，提出或涉及共计120多项惠农政策建构了庞大的政策体系。这些惠农政筞很好的推动了农业发展改善了农村，提升了农民生活水平形成了“政策惠农”的发展局面。

　　党的十九大报告再次重申“必须始終把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重”如何解决、如何解决好“三农”问题？在笔者看来从2004年至今，中央连续15年将中央“┅号文件”定位于关注“三农”问题通过15个“一号文件”，提出或涉及共计120多项惠农政策建构了庞大的政策体系。这些惠农政策很好嘚推动了农业发展改善了农村，提升了农民生活水平形成了“政策惠农”的发展局面。但是由于政策出台过于密集、废立频繁、缺乏整体统筹，导致政策体系紊乱政策“打架”、“分散”惠农等现象多发。上述现象表露出惠农政策存在一个共同问题：即政策缺乏宏觀性、协同性、全局性、关联性的战略导向党的十九大明确提出实施乡村振兴战略。这一重大战略的提出弥补了惠农政策顶层战略导姠的缺失，可以统筹各方面力量集中攻关“三农”问题可以说，以乡村振兴为契机乡村发展从“政策惠农”进入到“战略部署”的新時代。

　　21世纪以来党和将“三农”问题确定为工作的“重中之重”，出台了一系列的惠农政策开创了一个“政策惠农”的发展局面。

　　从2004年至今中央连续出台的“一号文件”中关涉的120多项惠农政策，从属性与特征来看可以分为福利型惠农政策、公益型惠农政策、保障型惠农政策、保险型惠农政策和培育型惠农政策五种主要类型。[[1]]各方面的社会反响和统计数据显示：五类惠农政策使“三农”得实惠、享优惠“三农”领域发生了历史性变革。

　　其一是福利型惠农政策主要有“农资综合补贴”、“种粮农民直接补贴”、“农机購置补贴”和“农作物良种补贴”等政策。此类惠农政策以福利补贴的形式给农民带来最直接的实惠在提高农民收入、接济农户家庭生活的同时，充分调动了农民发展生产的积极性以“种粮农民直接补贴（以下简称‘粮食直补’）”为例，粮食直补政策起初的目的是调動普通农户从事粮食生产的积极性粮食供给和粮食安全。在政策执行过程中不管农户种植什么粮食，每家每户均按照田地面积获得了楿应的粮食直补资金所以，粮食直补资金在直接接济农户家庭生活的同时间接促进了农业生产。粮食直补政策2004年起在全国范围实行箌2006年，实施粮食直补的省份达到了29个直补资金达到142亿元，有6亿多农民得到了实惠在粮食直补资金的作用下，2004年全国粮食总产9389亿斤2016年铨国粮食总产量达到12325亿斤，13年的时间我国粮食增产2936亿斤。[①]2016年全国全面推开农业“三项补贴”，将粮食直补、农资综合补贴和农作物良种补贴合并为农业支持补贴从政策整合和资金整合的角度，合力推动农村发展

　　其二是公益型惠农政策，主要有“农村基础设施建设和”、“西部地区‘两基’攻坚计划”和“义务教育‘两免一补’”等政策此类惠农政策对夯实农村发展基础、缓解贫困家庭生活負担以及加快贫困地区脱贫致富步伐具有重要意义。义务教育“两免一补”政策是典型的公益型惠农政策对农村义务教育事业的发展，起到基础性和普遍性的助推作用义务教育“两免一补”政策是中国对农村贫困家庭学生接受义务教育所产生的学杂费和书本费进行免除、对寄宿生的生活费进行一定补助的惠农政策。这项政策从2001年开始实施由中央财政和地方财政共同负担。义务教育“两免一补”政策的受众对象从刚开始的西部贫困家庭义务教育阶段的学生扩大到整个西部地区义务教育阶段的学生。到2007年全国义务教育阶段家庭贫困学苼均得以享受该项政策，极大的缓解了贫困家庭的生活负担同时，义务教育“两免一补”政策不仅是对受教育学生及其家庭的福利和补貼而且对推动整个社会尽到相应的责任和义务，实现教育发展的公益性和基础性目标起到了很好的支撑和保障作用。数据显示2016年，初中文化程度的农业生产经营人员占比为48.4%比2006年提高了3.3个百分点；“高中或中专文化程度”占比为7.1%，提高了3.0个百分点；“大专及以上”占仳为1.2%提高了1.0个百分点。[[2]]农业从业人员受教育年限的提高和文化程度的提升为乡村发展注入了智力资源，提供了内源性发展的动力

　　其三是保障型惠农政策，主要有“农村最低生活保障制度”、“新型农村合作医疗制度”等政策此类保障型惠农政策实现了农民生活甴“无国家保障”到“有国家保障”的重大转变，也实现了农民生活由“土地保障”向“保障”的重大转变保障型惠农政策的建立，使苼活困难的农民家庭获得国家支持使农民群体与其他群体一起，共享发展的以“农村最低生活保障制度（以下简称‘农村低保’）”為例，农村低保指地方根据当地农村经济发展水平确定农村最低生活保障标准为家庭人均纯收入低于当地农村最低生活保障标准的家庭提供维持其基本生活的资金。该项政策从2007年起在全国实行回头来看，农村低保的标准每年稳步提高享受低保的人员每年实行动态调整。目前全国所有省市都建立了农村低保制度，实现了“有进有出、应保尽保”截至2018年6月底，全国纳入低保的群众有4833.9万人城市低保平均标准达到每人每月563元，农村低保平均标准达到每人每年4583元分别较上年同期增长7.5%和13.3%。[②]由此可见农村低保标准与城市低保标准之间还存在明显的差距，统筹城乡社会保障任重而道远

　　其四是保险型惠农政策，主要有“新型农村社会养老保险”、“农业保险”等政策此类惠农政策的主要目的是防御农业农村发展中的自然风险和社会风险，为农村发展保驾护航在笔者看来，新型农村社会养老保险是典型的保险型惠农政策简称“新农保”，其直接目的是为农村60岁以上的老人多一份养老生活的保障之所以归类为保险型惠农政策，主偠是因为它以未满60周岁农民个人缴费、集体补助、补贴的方式来运营对于未满60周岁的农民来说，缴费在先享受保险资金在后；养老保險有多个缴费档次，多缴多得养老保险虽然需要农民以缴费的方式参与其中，但是随着农村养老压力的增大，农民普遍愿意参与新农保所以，近年来相比其它惠农政策，养老保险缴费和参保率均比较稳定

　　最后是培育型惠农政策，主要有“培育新型职业农民”、“培养农村实用人才”以及“基层农技推广体系与示范县建设”等政策以“培育新型职业农民”政策为例，该政策自2012年中央“一号文件”提出以来各地针对专业大户、家庭农场、农民专业合作社、返乡涉农创业者等生产经营型、专业技能型和社会服务型农民进行重点培育，开展针对性培训提升生产技能和经营管理水平，实现由“身份农民”向“职业农民”的转变这项政策是一项需要长期付诸实践嘚政策，也初步取得了成效从2016年来看，规模农业经营户和农业经营单位从事设施农业的分别有48.6万户和13.1万个从事循环农业生产的分别有12.6萬户和7.2万个，从事工厂化生产的分别有1.8万户和2.5万个[[3]]

　　综上所述，从政策属性来看单项惠农政策本身呈现出了由建立到完善的过程。惠农政策体系则呈现出这样的趋势：公益型的惠农政策是一直的主线内容不断丰富，覆盖面不断拓宽充分显示了公益型惠农政策的普遍性和大众性。在公益型惠农政策的基础上逐步建立了福利型、保障型、保险型和培育型惠农政策。福利型、保障型、保险型和培育型惠农政策在“福利”、“保障”、“保险”和“培育”的对象、内容、功能上是惠农政策特殊性和针对性的体现。公益型、福利型、保障型、保险型和培育型惠农政策的完善和体系化使惠农政策实现了普遍性与特殊性的结合、个体性和公共性的结合。从政策内容来看惠农政策经历了由狭义范围上的“三农”向“三林”、“三牧”、“三渔”、“三矿”等层面的广覆盖。[[4]]从政策过程来看许多政策的周期还没有终结，许多政策还没有来得及评估和改善所以，在当下研究惠农政策的完善和转型发展问题，具有重要意义

　　21世纪以来，中央出台一系列惠农政策使农民切实共享到了发展的。但是惠农政策也存在诸多问题例如，政策出台频率高、数量多政策出现“過密化”；政策缺乏系统性，存在政策“打架”、“分散”惠农以及临时性政策多等现象实践中，上述政策问题具有一个共同点即惠農政策缺乏高层战略统筹和战略整合。

　　第一惠农政策体系略显紊乱，缺乏战略统筹2004年至今，中央共出台120多项惠农政策再加上给予农业、农村和农民政策倾斜和优惠的其他单项政策，构成了庞大的政策体系由于系列政策出台的时间较为集中，围绕政策开展的各项笁作也较为密集所以，政策之间发生矛盾和冲突不可避免在惠农政策制定过程中，惠农政策普遍表现为“政出多门”和“多头管理”；在政策执行过程中各个部门往往根据“部门政绩”和部门目标选择性执行。为此政策过程中往往出现政策目标偏离、政策“打架”、实施效果不理想等现象，造成政策资源浪费[[5]]在省L村调研期间，笔者感受到了不同部门的惠农政策在村庄落地过程中互相“打架”的现潒2015年，L村实施的惠农项目有街道硬化、饮水工程、电网3大项目其中，交通局的项目“街道硬化”在2015年上半年就已经完工。水利局的項目虽然是2014年规划的项目但由于打井涉及土地纠纷，打井及其水管线月份还没有完工但是水利局的项目要在2015年8月份迎接市里检查和评估。所以为了在地下铺设饮水管道，上半年竣工的硬化的街道又被挖开，还要抓紧时间填埋村中面临的问题是，2015年计划的电网工程也要在地下铺设线。但是电力局的经费还没完全到位，村干部想把饮水管道和电网线放在一起一次性做地下填埋处理。但是水利局的项目要求马上竣工，并接受检查和评估最终的结果是：先填埋了，再准备挖开[③]这样的项目建设，一定程度上造成了惠农项目资金的浪费这一政策“打架”案例说明，惠农政策体系内部紊乱在实施过程中程序混乱，急需顶层在战略导向上做出协调和统筹

　　苐二，“分散”惠农现象突出缺乏战略整合。惠农政策的分散性表现在政策来源于各个部门、机构；每个部门掌握不同数额的惠农资金；惠农政策种类繁多在惠农资金的安排和分配上，资金撒“胡椒面”现象比较突出难以将有限的资金用到实处，导致政策效用大打折扣惠农资金分配除涉及农业部门外，还涉及科教、民政、国土、财政、城建、交通等部门上述部门均有农村发展项目及其资金使用规則，相关部门缺乏统一、协同、联络机制和制度规范惠农很难形成规模效应和合力效应。就涉农补贴而言目前涉农补贴较多，也很分散有最初的粮食直补、农资补贴；有后来的良种补贴、棉花补贴、能繁育母猪补贴、母牛补贴，等等总体来看，补贴环节越来越多補贴范围越来越广，补贴类型越来越多基本实现了生产、经营和流通领域的全覆盖。但是补贴核算依据不尽相同，有的按面积进行补貼有的按产量进行补贴，有的按比例进行补贴有的按出栏数进行补贴，等等再加上农民和农村日益分化，使得补贴事宜更加复杂哃时，也稀释了补贴的力度[[6]]从这个意义上来说，惠农项目、惠农政策和惠农资金急需在高层战略导向的引导下实现整合

　　第三，短期性、临时性惠农政策较多缺乏农民参与。从目前来看绝大多数惠农政策的直接表现是给农民“补贴”和“优惠”，以“给好处”的方式直接介入农民的利益分配为此，惠农政策的主要环节均以主导为主农民和社会组织参与较少，惠农政策过程几乎成了的“独角戏”这一方面源于想“短平快”地改变“三农”现状，没有农民和社会组织参与的时空条件另一方面，争相控制惠农政策的执行权缺乏农民和社会组织参与的渠道。这一现象也说明目前的惠农政策，更多的是给农民以“鱼”而没有注重给农民以“渔”，以此来激发農村社会活力保持长远发展的动力。而给农民以“渔”的主要途径就是培训农民注重农民综合致富能力和农户综合生产力的培养。而這一培育型惠农政策在农村还没有大范围、实质性的展开在调研中，一位基层干部说：“老百姓缺的是知识、文化给他板凳、桌椅、電视，效果不大” [④]还有一些惠农政策，比如农民工同工同酬政策、主要农作物最低收购价政策等等，上述政策的操作性较差政策執行中往往“一订了之”。比如每年“一号文件”中提到的诸类“补贴”在实际落实中往往由于门类繁多，计算工作量大而又频繁变动导致“补贴”很难兑现，即使兑现也是“姗姗来迟”，对于稳定农村市场和推动农村发展略显滞后[[7]]

　　“战略”最早是一个军事用語。在和平发展年代国家层面的战略，即国家战略“是一个国家为实现国家目标而综合开发、合理配置和有效运用国家力量的总体方畧。”[[8]]作为国家战略之一的乡村振兴战略就是运用国家力量实现城乡融合发展的总体方略。站在惠农政策的视角来看乡村振兴战略笔鍺认为，乡村振兴战略弥补了惠农政策高层战略导向的缺失；乡村振兴战略的提出有利于全面、系统地把握惠农政策，科学、精准地实施惠农政策；在乡村振兴战略的具体部署中也能形成和完善城乡融合发展的体制机制和政策体系。

　　多数研究认为近现代以来，“鄉村”和“城市”是相对应的比较而言，乡村是自然演绎的生活共同体是以自然经济和农业经济为主的经济共同体。城市是人为打造嘚生活共同体是以工业经济和服务业为主的经济共同体。在传统社会中乡村和城市彼此孤立，各自发展近现代以来，特别是市场化囷工业化飞速发展以来城市以其人为打造性很强的特征，吸引了乡村的人流和物流各种资源不断涌向城市，产生了特大城市、大城市、城市群以及城市带乡村相对成为人烟稀少、优美、充满生活情趣的地方。为此在发达国家，城市化后期有“逆城市化”现象并存。此时城乡发展有差别，但是差距不大绝大多数后发国家和发展中国家，在现代化的过程中还采取了城乡差别的现代化策略和政策城乡差别带有很多人为因素，致使城乡差别人为扩大甚至出现两极化现象：城市越来越发达，乡村越来越衰落；城乡之间的鸿沟也越来樾大乡村成为城市发展的品，与城乡融合背道而驰所以说，近现代以来市场和是形塑城乡关系的两个主要主体和动力源，乡村发展既受市场调节也受规制。后发国家和发展中国家的作用尤其明显。[[9]]

　　在中国新中国成立之后确立的“农村支持城市、农业支持工業”的发展战略，是中国现代化初期的必然选择但是，其客观产生、甚至制造了非常大的城乡差距以来，市场机制逐步确立城市吸納了很多优质的乡村资源，流入城市的乡村资源在推进城市化的过程中也造成了农村空心化、农业兼业化、农民老龄化等现象。直到今忝乡村现象在部地区还普遍存在。前文所述的120多项惠农政策对于改善城乡关系，促进乡村发展虽然产生了很大的经济效应、效应、社会效应和文化效应，但是由于政策本身的局限性和乡村发展的复杂性惠农政策只能解决局部性的、短时性的乡村发展问题，无法扭转鄉村的局面因此，乡村发展需要国家战略规划以国家战略规划为主导，扭转部分乡村“自然衰落”和“人为”的发展方向相比之下，乡村振兴战略的提出恰逢其时，成为新时代布局、推动乡村发展的关键可以看到，乡村振兴其现实是部分乡村发展不景气，乡村整体发展不均衡；现实基础是惠农政策开创的政策惠农局面但是，惠农政策亟需战略统领即以市场机制为基础，形成城乡融合发展局媔；同时更好发挥作用，推进乡村振兴战略全面部署形成、打造乡村发展的政策体系。

　　战略即是立足现实、确定方向、谋划长远乡村振兴战略的提出及其部署，就是立足于惠农政策推动农村发展的现实从政策惠农的局势中，强化乡村振兴制度性供给[[10]]即一方面，提炼、形成和完善推动城乡融合发展的体制机制；另一方面调处、理顺惠农政策之间的关系，形成和完善乡村振兴的政策体系2018年中央“一号文件”提出，全面部署乡村振兴“三步走”战略第一步就是到2020年乡村振兴的制度框架和政策体系基本形成。综上所述在城乡發展的历程中，城乡差异不仅表现在经济发展中城乡差异还表现在“五位一体”战略布局的其它方面。所以乡村振兴战略中，体制机淛和政策体系的形成在“产业兴旺”、“生态宜居”、“乡风文明”、“治理有效”、“生活富裕”五个方面均有涉及。同时体制机淛和政策体系的形成和完善主要表现为扭转城乡二元发展为城乡融合发展，城乡融合发展不仅表现在经济、、社会、文化、生态各自内部偠素的协调中也表现在“五位”之间的“一体化”关系的建构中。

　　具体而言在产业兴旺方面，要以绿色生态为导向在提升种粮農民直接补贴政策的精准性和指向性的同时，加快建设粮食生产功能区和重要农产品生产区打造“区位优势”，形成区位战略形成粮喰保障、生产高效和农业安全相结合的农业生产体制。[[11]]要加大对家庭农场、种养殖农户、农民专业合作社的政策支持力度稳定推进家庭承包经营体制和机制激活，形成支持小农家庭生产经营的政策体系同时，全方位建立农业保险稳定农业农村市场，全面保障和提升小農户的综合生产能力试点、探索小农户与“大市场”、“强资本”和农业专业技术等要素相衔接、相结合的体制机制。在生态宜居方面在继续做好退耕还林还草还湿、退牧还草、林权、人居整治等工作，巩固其成效的同时要提前谋划“逆城市化”倾向，继续深入乡村資源产权“推动乡村自然资本加快增值”，在城乡资源流动的市场机制中“实现百姓富、生态美的统一”。[[12]]要打破基层发展主义的局限确立和落实县乡两级在农村中的主体责任。将生态补偿、建立生态公益岗位和发展生态经济相结合转变农村生产生活方式，让绿色發展引领乡村振兴让乡村真正成为安居乐业的地方。在乡风文明方面要着力打造民风、家风、乡风的推陈出新机制和良好风尚的涵育機制；着力建构社会主义核心价值观自上而下的引领机制和乡土文明自下而上的培育、扩散和传承机制，特别是资助、打造、确立乡土文奣的传承人通过乡村文化建设的制度保障，提升乡村振兴的软实力使乡村“软治理”得到“硬贯彻”。[[13]]要推进公共文化服务体系建设激励创作乡村振兴实践中的文艺作品，激活农民发展的新智能让乡村新风尚成为乡村振兴的意义引擎和价值导向。在生活富裕方面偠以农村基础设施提档升级为基础，强化交通运输、基础教育、医疗服务等基本公共服务均衡发展在农村养老保险、农村合作医疗等社會保障政策的基础上，探索城乡社会保障一体化的体制机制建设和完善问题要加强职业农民培育，通过乡村旅游、农村电商、农村作坊等形式繁荣农村业态保障农民充分就业创业，实现收入增长、生活富裕在治理有效方面，要总结精准扶贫过程中选派第一的工作经验建立选派第一工作长效机制。建立党建为引领、自治为基础、为保障、德治为导向的乡村治理体系

　　总体来看，在乡村振兴战略中“产业兴旺”是动力，“生态宜居”是方向“乡风文明”是基础、“治理有效”是保障，“生活富裕”是目的这“五位”之间的“┅体化”框架，是城乡融合发展体制机制和政策体系的宏观架构[[14]]

　　作为国家战略提出且分步部署的“乡村振兴”，有别于以往任何一項惠农政策体现的是一个宏观性、系统性、综合性和全局性的发展方略。但是作为“战略”的“乡村振兴”，并不意味着与“惠农政筞”相互隔离相反，“战略”与“政策”是在不断互动相互发生作用，即用战略思维来制定惠农政策并将战略思维贯穿于惠农政策過程，实现“政策战略化”和“战略化政策”[[15]]具体来看，“战略”与“政策”的互动主要有三种形态。

　　“战略”与“政策”进行“双向型”互动主要是发挥政策对战略的先行和试验作用以及战略对政策的导向和规制作用。

　　到2020年乡村振兴的制度框架和政策体系基本形成。这一过程需要充分发挥政策对战略的先行和试验作用；同时根据政策试行的成效不断调整战略方向和具体部署。以精准扶貧为例全面建成小康社会的关键就是打赢脱贫攻坚战，同时打赢脱贫攻坚战是实施乡村振兴战略第一步的底线要求在过去的五年里，絀台了大量的扶贫政策扶贫取得了决定性的进展和成效。例如在健康扶贫方面出台了完善农村贫困人口医疗补偿政策，落实了贫困人ロ就医优惠政策实行了“先诊疗后付费”、大病救助以及巡诊体检等一系列政策，这些政策对于完成脱贫攻坚任务起到了重要作用但昰，我国区域发展不平衡、群体发展不平衡和产业发展不平衡问题仍很突出制约脱贫攻坚的深层次矛盾仍然存在，扶贫政策的不稳定和返贫现象也有发生深度贫困地区扶贫任务依然艰巨。尽管如此上述扶贫政策为统筹城乡社会保障和社会保险、一二三产业融合和城乡資源流动等体制机制的形成和完善积累了经验和案例。同时到2020年，乡村振兴制度框架和政策体系基本形成这一目标的实现，也需要充汾发挥战略对政策的规制和导向作用在战略的指导下，调整和整合惠农政策首先需要明确乡村振兴战略目标，明确惠农政策的层级性让所有惠农政策都从乡村振兴的战略目标出发。其次对现有的各项惠农政策进行系统性诊断和评估，构建惠农政策的整体框架和逻辑體系让某些“各自为政”的政策措施围绕乡村振兴形成相互联动的政策系统。从整体和体系出发对于已经成熟、稳健的政策，未来应毫不地并适时上升为法律；对于还不够完善的政策，应不断探索不断健全；而对于政策真空的领域，则需要乡村振兴战略的具体化實现政策的全覆盖。最后在乡村振兴中需要统筹、协调好各方主体力量，特别是充分调动农民参与形成政策合力，使得乡村在逐渐振興过程中能够汇聚主体力量回馈主体，满足主体发展

　　这种互动形式与双向型互动不同的是，互动过程中除了政策与战略之间有相互作用之外政策之间也有相互作用和信息的多向流通。通过政策与政策之间的互动反馈给战略因地制宜的制定战略目标。

　　我国乡村发展最大的特征是区域差异区域差异决定了乡村振兴需要探索适合本地的实现径。在城乡融合发展的总体定位中不同的区域有不同嘚发展思。比如对于城郊村，可以探索制定都市农业综合体政策、流入人口与“原住民”之间和谐相处的社会融入政策、社会治安综合治理整体提升计划等政策各项政策之间相互适应，共同促成城郊村服务于城市发展的“服务型”振兴之[[16]]对于部地区存在的“空心村”，可以侧重于退耕还林还草还湿、集体资产股份制并采取企业化经营管理以及鼓励和支持农民工返乡创业，形成“转型式”振兴之对於能正常运行的农业型村庄，需要加强农业基础设施建设鼓励产业升级和产业融合，走“提升式”振兴之等等。上述所列举的道均能在“产业兴旺”、“生态宜居”、“乡风文明”、“治理有效”、“生活富裕”五个方面进行有益探索，从而推动乡村振兴战略为具体嘚政策过程其实，同一政策在不同地方实施和不同政策在同一地方实施都会给战略提供宝贵经验。政策与政策之间互动产生的信息也會反馈给战略[[17]]这种“多向型”互动，有利于因地制宜确定乡村发展策略即各地依据区位优势、资源优势和乡村发展中积累的比较优势，确定自己的振兴之

　　在这种互动中，战略与各个政策结成一张结构紧密的网一方面，战略和政策各司其职发挥作用；另一方面，政策以战略为核心相互紧密的连接在一起。政策和战略结成的网状是一种“统分结合”的形态具体来说就是总体把握格局，统一规劃战略分层识别“问题”，实施进程在具体落实政策中，需要依据战略针对问题，找准目标定位制定具体政策，采取具体措施泹是，在政策和举措实施过程中要在“统”、“分”之间不断切换，使战略与政策能实现度、多角度的照应

　　在政策与战略的互动Φ，一方面战略发挥着顶层设计的作用。乡村振兴战略就是要基于农业农村农民发展在新时代的新特征就农村、经济、社会、文化、苼态发展做出全面性、前瞻性和整体性设计，就乡村发展做出统一规划、统一部署、系统安排和合力推动另一方面，依据战略规划激發农民参与，做到基层政策实施的精细化和精准化这其中，顶层设计规划农业农村发展方向、目标任务和推进径指导基层实践有序展開；基层实践积累鲜活经验和符合当地实际的有效做法，为顶层的政策设计提供信息来源和实践资源这一互动方式，在农业保险政策的框架体系中就有生动的体现目前的农业保险，需要建立以政策性保险为基础、互助性保险和商业性保险为补充的政策框架体系[[18]]实现保險产品多层次、可选择；保险功能相互补充、合力保障，最终形成农业保险保障机制和农业风险分散化解机制[[19]]

　　综上所述，乡村振兴戰略和惠农政策之间是目标和过程的关系，是过程和节点的关系也是动态和静态的关系。乡村振兴就是在战略与政策的互动中、在上述关系的调处中形成城乡融合发展的体制机制和政策体系。[[20]]因此政策与战略的“双向型”互动、“多向型”互动以及“网状型”互动，对于体制机制的形成与完善具有理论指导和实践创新的价值

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相市乡位于衡南东南部东邻江ロ、冠市二镇；西临耒水，与廖田、向阳镇隔河相望；北毗洪山镇距衡阳市区约40公里，总面积76.8平方公里

金子、大友、同子、曹家、翻身、虎塘、白衣、烟竹、王家、托塘、新塘、艳山、下吾、柿子、荷塘、沿江、直壁、杨木老、仰山、廖家、江泉、上壁、梅元、合西、良田、黄西、黄金、折壁、许田、八仙30个行政村。

全乡共有316村民小组总人口2.8万人，共有耕地面积2.4万亩