黄巾起义184年太平道首领张角及兄弟张梁和张宝率信徒发起民变，史称黄巾之乱迅速发展到数百万追随者，引起全国性的战乱 [28] 汉灵帝派皇甫嵩、卢植及朱隽等率中央軍压制 [29-30] ，又令地方州郡政府和豪强地主招募军队协助最后黄巾军的主力虽然很快被击溃，不过余部仍然散布各地随着各地山贼土匪陆續出现，汉朝的中央军精疲力竭 [31] 188年汉灵帝采纳刘焉的建议 [32] [33] ，将负责监察各郡的刺史赋予兼有地方军政权力以加强对各郡的控管，并且將部分刺史升为州牧由刘姓宗室或重臣担任 [34] 。这一措施使得州正式成为一级行政区虽有利于镇压各地叛乱，但当朝廷发生内乱后掌握地方权力的州牧及刺史纷纷割据一方，不再受朝廷节制例如益州牧刘焉割据巴蜀，借由五斗米道首领张鲁占领汉中 [35] 切断与朝廷的关系。东汉为解决黄巾之乱而制定的州牧制度在朝廷不断衰弱下，反而开启群雄割据的局面 [36]

黄巾起义184年太平道首领张角及兄弟张梁和张宝率信徒发起民变，史称黄巾之乱迅速发展到数百万追随者，引起全国性的战乱 [28] 汉灵帝派皇甫嵩、卢植及朱隽等率中央軍压制 [29-30] ，又令地方州郡政府和豪强地主招募军队协助最后黄巾军的主力虽然很快被击溃，不过余部仍然散布各地随着各地山贼土匪陆續出现，汉朝的中央军精疲力竭 [31] 188年汉灵帝采纳刘焉的建议 [32] [33] ，将负责监察各郡的刺史赋予兼有地方军政权力以加强对各郡的控管，并且將部分刺史升为州牧由刘姓宗室或重臣担任 [34] 。这一措施使得州正式成为一级行政区虽有利于镇压各地叛乱，但当朝廷发生内乱后掌握地方权力的州牧及刺史纷纷割据一方，不再受朝廷节制例如益州牧刘焉割据巴蜀，借由五斗米道首领张鲁占领汉中 [35] 切断与朝廷的关系。东汉为解决黄巾之乱而制定的州牧制度在朝廷不断衰弱下，反而开启群雄割据的局面 [36]