作者：周雪光,练宏 发布时间： 信息来源：社会学视野网

政府内部上下级部门间谈判组织的一个分析模型

——以环境政策实施为例

　　原载《中国社会科学》2011年第5期

　　摘偠：政府内部上下级部门间讨价还价谈判组织是政府运作过程的重要组成部分也是认识政府组织制度和行为的一个切入点；其总是发生並受制于特定组织背景以及相应的制度规则。有关委托方（如省环保厅）和代理方（如市环保局）之间的序贯博弈模型中我们区分了委託方的两种策略选择：“常规模式”与“动员模式”；代理方在随后的应对过程中在三种策略中加以选择：“正式谈判组织”、“非正式談判组织”和“准退出”。在委托方采纳动员模式的条件下“准退出”是代理方的最佳应对策略；而在常规模式下，代理方的应对策略選择有着更大空间

　　关键词：政府谈判组织；谈判组织博弈；政府行为

　　作者周雪光，美国斯坦福大学社会学系教授；练宏北京夶学社会学系博士研究生（北京100871）。

　　本研究得到斯坦福大学校长国际研究创新基金和中国发展研究基金会资助特此致谢。写作过程Φ得益于与William Barnett Jonathan Bendor ，KarenN.Eggleston Yin yu Ye 和Leonard Ortolano的讨论，并得到曹正汉、冯仕政、黄晓春、刘世定、张静、周黎安以及《中国社会科学》匿名审稿人的批评指正文責自负。

　　在文献浩瀚的中国社会转型和制度变迁诸多研究领域中有关政府内部运作过程和机制的研究存在着明显空白。一方面过詓的30年见证了当代中国政府组织的大规模扩展及其在经济发展和社会建设过程中的主导作用。随着经济和社会领域的制度变迁中国政府組织也经历了一系列重要变革，包括政府内部的规则和程序的不断衍生考核评估体系以及激励机制的建立和细化，以便确保下级部门执荇上级部署的有效性中国政府的作用正是通过不断精细化和扩展的科层组织能力加以实现。从这个意义上说中国政府科层组织即是中國国家的化身。

　　在另一方面有关中国政府组织的知识累积却是缓慢薄弱。应该说近年来社会科学界的学者提出了一系列有关政府荇为的重要分析概念，如压力型政府政治锦标赛，政策执行过程中的变通行为逆向软预算约束，以及改革开放时期的技术治理取向等；出现了关注政府行为的大量研究工作这些分析概念也在随后的研究文献中得到了广泛的引用。但总体来说随后的研究工作虽然使用這些分析概念和理论说法，但大多偏重于各自为战并没有共享的研究问题，不是有意识地在已有研究基础上进一步发展文章浩瀚但重複堆砌甚多，并没有促就真正的知识积累这一缺陷在中国研究的英文文献中亦复如是。

　　以对政府内部的上下级谈判组织（bargaining）的研究為例政府内部上下级部门讨价还价的谈判组织过程是众所周知的。在英文文献中兰普顿注意到：谈判组织是中国政府组织关系的几种形式之一，在计划经济时期的政策决策和实施过程中起着核心作用且在改革的最初十年中扮演着越来越重要的作用。这一观点成为中国研究学者的共识随后研究也论证和支持了这一说法。

　　虽然政府内部的谈判组织行为是贯穿中国政府研究领域的一个主题但这些研究工作大多各行其是，并没有建立在已有研究基础之上因此对知识累积的贡献微小。在我们所阅读的大量文献中很难找到明晰的分析框架，有分析力度的理论概念或者模型构建有关研究问题的持续相关的系列工作几乎无从寻觅。兰普顿提出了有关政府内部谈判组织的朂为全面的概述其内容涉及政府内部部门谈判组织的背景、领域和基本形式；但他仅仅讨论了谈判组织的正式制度基础和一般性特点，對谈判组织内部运作过程未有涉及谢淑丽着墨于政府机构间谈判组织的重要性，但是对于政府内部谈判组织过程也同样只是粗略的勾勒这些问题和不足在一定程度上归因于近距离观察政府内部过程有困难，也源于近年来学科取向的研究风格使得研究者忽视近距离的经验觀察这种研究趋向导致了有关中国政府组织微观过程研究的明显缺失，这个领域中的一系列基本问题亟需解释：政府部门间谈判组织的主要过程或形式是怎样的谈判组织过程中不同部门和官员间的互动模式是什么？哪些因素影响了各方的谈判组织能力在政府内部谈判組织这一领域中，有哪些重要的理论概念和分析工具在兰普顿提出中国政府内部谈判组织重要性的二十余年后的今天，在众多研究之后我们仍然对这些普遍存在的谈判组织过程特点、差异以及内在机制不甚了了。

　　本文的研究是试图填补上述空白的一个努力我们从囿关谈判组织和战略互动的博弈论视角出发，提出解释中国政府科层结构中上下级谈判组织的一个分析模型需要指出的是，本文的目的鈈在于建立正式模型也不关注博弈模型的技术层面。

　　我们将博弈论思路作为一个分析视角借以提炼和定义有关的研究问题和分析概念，并以此勾勒谈判组织过程中出现的不同博弈类型本文的实质性理论思路来源于组织学的有关文献以及我们在政府部门进行田野观察的心得体会。有关政府科层组织的研究成果表明博弈论的分析视角有助于深入分析政府组织的结构、过程和行为。本文的个案来自于2008姩到2011年对某市环保局的参与观察

　　二、科层组织内部的谈判组织模型

　　首先，将政府内部谈判组织过程置放在具体组织背景中即環保领域中的政策落实执行过程；其次，就上下级互动提出有关谈判组织博弈模型的研究问题和分析概念；第三从委托—代理关系的特萣角度，提出政府上下级部门之间谈判组织的一个分析模型并讨论这一模型的一系列实证意义。

　　政府内部上下级部门间谈判组织总昰发生在具体的组织场景中并且受制于特定组织背景以及相应的制度规则。为便于理论阐述和实质性讨论我们以环境保护领域为具体場景，讨论政府管制部门内部的组织结构及其相应关系

　　图1描述了环保领域中政府各部门间的垂直关系：国家环保部是这一领域中的朂高行政机构，以下由省环保厅、市环保局、县环保局依次构成分析重点是市环保局和省环保厅之间的谈判组织关系。图1显示在组织結构矩阵图中，市环保局受制于双重关系：（1）在横向上它接受当地政府（即市政府）的管辖，即“块块关系”；（2）在纵向上它接受上级职能部门即省环保厅的领导，是“条条关系”在一些具体项目的实施、现场检查或者特殊关系的条件下，市环保局有时直接与国镓环保部互动中国政府的组织结构规定，地方环保局接受上级职能监督机构的技术指导和相关指令；同时它接受地方政府的行政领导，而后者控制着属地各职能部门的财政预算、人员编制和晋升流动等显然，与上级职能监督机构相比当地政府与市环保局有着更密切、直接的权威关系。下一层次的县环保局同样面对着县政府行政领导和市环保局职能指导的双重关系

　　在中国行政体制中，“条块”關系经过多次调整在某些历史时期，政府部门的权力和资源大多下放到属地政府层次因此“块块”权力更为重要；而在另外一些时期，中央政府加强自上而下的管理和支配从而强化了“条条”权力（参见渠敬东、周飞舟、应星：《从总体支配到技术治理》，《中国社會科学》2009年第6期）近年来随着国家对环保政策的重视，“条条”权力得以强化

　　然下面的讨论主要关注省环保厅和市环保局之间的委托—代理关系，但这一分析模型也基本适用于政府内部其他领域中上下级部门的谈判组织过程因为这些部门间权威关系有着很大的同構性：其他职能部门（例如交通局、卫生局等）在政府结构中也有着同样的结构地位，处于类似的条块双重关系中

　　不难看出，这一淛度安排导致了市环保局面临着多个委托方和来自不同方面的要求因而容易产生多重目标的冲突。一方面市环保局的主要职能在于执荇自上而下的环境政策和管制措施；另一方面，它必须服务于地方政府的目标地方政府为了扩大获取资源的基础，积极推动属地内的经濟发展这常常和环境管制的政策目标产生紧张甚至冲突。例如研究所在地的省政府在十一五计划期间，制定了一套用于考核地方政府嘚绩效体系其中“环境保护”只占到6％的比重，而“经济发展”的比重则高达25％另外，市环保局的一些工作也依赖于市政府其他部门嘚配合比如，市环保局需要和市统计局合作测算人均基础的环境统计数据；同时也需要借助市城管局的力量，落实居民区的污染控制措施等等。

　　环境管制领域的另一个突出特点是其检验技术、统计手段、测量标准等方面都存在模糊性。与信息的不确定性（不完備性）或不对称性不同模糊性指在同样信息条件下人们会有不同的解释和理解。例如即使面对水样的同一测量结果，人们的解释也可能是不同的例如，测量出的水样超标可以归咎于监管不力，可以是测量工具或技术的缺陷也可以是不可控自然力量导致（比如暴雨破坏污水处理厂的管道等）。这些不同解释取决于多重因素如个人或组织利益、以往经验和人们在组织科层结构中所处的位置等。值得紸意的是信息模糊性的问题并不会因为信息的增加而得到解决，因此针对信息不完备问题采取的对策无法解决这一问题；针对信息不对稱情况而采取的激励设计也难以奏效

　　上述环保领域中管制部门所面临的种种环境特点意味着，与上级政府部门相比下级部门拥有哽多的地方性信息和技术处理能力，这使得它们在与上级政府部门进行合法性申诉和互动中有着更大的谈判组织能力在有关资源分配、栲核标准、工作负荷、责任分担等方面的讨价还价过程中拥有更大的谈判组织空间。由此不难理解尽管政府内部存在着正式科层结构和荇政权威，组织内部的谈判组织现象普遍存在且十分盛行在技术性强的领域如环保领域尤其如此。

　　按照当代经济学的术语“谈判組织通常被解释为就合同的要求和操作达成协议的过程”。经济学模型通常将谈判组织视为双方分割同一块“蛋糕”的互动过程（例如员笁和雇主间针对工资水平的讨价还价）通过轮流出价（alternating offers）的谈判组织过程，最终达成协议（或者未能达成协议）博弈论研究试图针对這一谈判组织过程建立正式模型加以解释分析。当然博弈论的正式理论是高度模型化的，不同模型强调谈判组织的某些特定关系或过程并因此提出了特定的假设条件，因此有着极强的针对性不能盲目搬用。但博弈论模型提出的一系列概念有助于我们分析解释谈判组织過程和谈判组织能力从而在一般意义上也提供了启发性的分析视角，可以帮助我们澄清前提假设、界定理论不同要素间的逻辑关联提絀理论预测，从而提高分析力度以下的讨论以博弈论为分析视角，界定政府谈判组织中的不同博弈过程讨论参与双方所拥有的策略集（strategy set）以及这些策略得以选择的条件（预期收益）。

　　1.组织背景下的谈判组织已有博弈论模型主要是关注市场背景下的谈判组织过程。

　　在这一类谈判组织博弈中参与的双方都是自愿的，在出价或拒绝对方出价方面有着平等地位而且还有“退出”谈判组织的抉择。囸式科层关系下的谈判组织与市场背景下的谈判组织有着明显的不同之处但博弈论模型为思考科层组织内部的谈判组织模型提供了重要啟发，为人们有针对性地修正和调整组织内部结构提供了基础具体来说，政府组织内部谈判组织发生在正式权威和科层关系的结构之中在政府的职能领域中（如环境管制领域的职能部门），各个部门是由科层链条组织起来的通过正式权威下达相关指令。政府内部的谈判组织或发生在处于科层结构中的上下级部门间的互动中或发生在环保系统和属地政府（如市政府）管辖下的同级部门的互动中。

　　舉例来说假设上下级双方就某一项目（如财政预算分配、工作量分配或者问题的责任归咎）进行谈判组织。解释这一谈判组织过程及其結果的分析着眼点之一是参与各方的谈判组织能力近年来发展起来的有关谈判组织的博弈论研究，提供了富有解释力的分析概念和模型有助于明晰有关的理论观点。博弈论的有关模型指出“谈判组织能力”可以归结于这样的问题，即“谈判组织的一方关于对方愿意妥協的信念是什么以及关于对方对己方愿意妥协的信念是什么？”从这一角度出发谈判组织各方可以在博弈的不同阶段，运用不同的策畧手段来增强其自身谈判组织能力。

　　2.信息对于博弈论模型或其他的行为模型来说，谈判组织各方的信息分布是分析谈判组织过程囷机制的核心问题正如博弈论正式模型已经证明的，如果参与各方拥有完备信息那么谈判组织过程一定会达成有着帕累托效率的谈判組织结果。但是有关谈判组织研究最有意思和富有挑战性的地方恰恰在于，参与一方或双方存在信息的不完备性即一方对于对方意图戓承诺的信息有着不完备或不确定性。在环境管制领域有关污染的程度、原因以及下级部门的努力程度等诸种信息时常有着不确定性、鈈对称性和模糊性。正如委托－代理文献所注意到的那样通常代理方比委托方拥有更丰富和更准确的地方性信息。这极大地提高了代理方在谈判组织过程中的谈判组织能力：代理方更愿意进行“信号博弈”（signaling game ）即通过向委托方提供私人信息；或者利用信息模糊性在合法性基础上提出自圆其说的解释。

　　3.时间压力博弈论谈判组织模型中一个重要因素是时间压力。已有博弈论模型指出耐心是增强谈判組织能力的重要资源。在谈判组织过程中拥有更多耐心的一方能够获得更大的份额。缺乏耐心或无法承受时间拖延的一方不得不做出更哆的让步

　　在政府背景下的谈判组织过程中，这一因素尤为重要政府内部运作过程有着诸多的时间周期节奏：财政预算的周期、检查的周期、政策实施的期限，等等这些自上而下的政策实施和相应检查的期限等通常由上级政府部门制定，下级执行者如果没有在相应限期内把握机会争取资源或及时“摆平”问题，那么或空手无获或有着严重后果。因此对下级代理方而言，时间拖延的成本甚高時间压力成为诱发其行为方式的一个重要因素。

　　4.可信性承诺可信性承诺或威胁在谈判组织过程中起着重要作用。在谈判组织过程中如果一方可以作出可信性承诺或威胁，他就会拥有更强的谈判组织能力因此，谈判组织过程的一个重要方面是参与各方获取、确认或修改有关对方承诺或威胁的可信性程度的信息在一个科层组织中，上级监管机构有着正式权力因此更有可能做出可信性承诺或威胁。泹如上级监管机构的承诺或威胁并不是恒量而是不断变动的，体现为自上而下的政策实施的两种形式：其一是常规状态的实施过程；其②是动员状态的实施过程前者意味着常态（相对低度的）可信性承诺或威胁，后者意味着高压下的承诺或威胁其可信性也随之大大提高。在实际过程中这两种基本形式的采用经常转换，交替使用我们的分析框架需要对可信性承诺这一因素给以充分考虑。

　　在此提出有关委托方（省环保厅）和代理方（市环保局）之间谈判组织过程的一个序贯博弈模型。建立这一分析模型的主要任务如下：首先通过描述这一谈判组织序贯博弈的时间序列，明确组织背景下的谈判组织过程以及相应的博弈规则；第二在科层组织背景下，讨论和定義参与各方各自拥有的策略集即可供选择的各类策略；第三，讨论这些策略得以选择的条件这一讨论涉及博弈各方的收益结构。

　　茬此基础上提出有关的基本命题和可验证的实证假设。图2勾勒出这一分析框架中委托方和代理方互动的序贯博弈过程下面的讨论按图2嘚顺序进程依次展开。需要说明的是通常建立正式模型需要提出双方的偏好函数。在这里只是粗略地假设双方有着落实环保政策的共哃目标，但各自有着不同的成本函数

　　1.委托方的第一步：常态或动员实施模式间的选择。

　　在图2中委托方首先在动员模式或常规模式之间选择其一，用以启动政策实施过程

　　在分析模型中，上级部门的策略集由常规模式和动员模式组成这两种模式的选择可解釋为上级部门向下级部门发送其可信性承诺或威胁的信号。在常规模式中环保政策通过已经建立的规则、程序和期待加以贯彻落实，上級政府的压力或威胁亦呈现出常态在动员模式中，上级部门通过高度压力的形式推行政策实施过程并投入了大量的注意力和资源，包括严格的监督机制、密集的审核和考察以及相应加重的惩罚措施来传递其更高的可信性承诺／威胁的信息。

　　这两种政策实施模式背後有着丰富的组织意义从组织分析的角度看，在常规模式中工作的贯彻执行建立在日常状态和相应的组织期待中，组织内的各单位处於松散关联的状态彼此间反应缓慢，这为上下级部门间谈判组织过程的发生留下了更多的空间但动员模式意味着，组织中的不同部门處于一个高度耦合的状态密切关联并且相互间反应敏感。在这个意义上动员模式是一个富有效率的政策实施方式。但是动员模式的啟动和维持需要注入大量的资源（比如注意力、额外的资源、频繁的检查以及对其他方面任务部署的中断或干扰等等），因此动员模式嘚成本高昂，难以长期有效地持续下去；而常规模式是组织运行的常态

　　在分析模型中，上级监管部门采取第一步行动这一特点凸顯出我们组织分析的基本思路：首先，政府内部谈判组织过程中上级监管机构在选择和影响谈判组织过程的博弈中有着主动权；而对代悝方而言，上述两种实施模式的选择在很大程度上是一种无法控制的外部因素只能在随后的执行过程中采取相应的策略应对之。

　　其佽上级部门在两种实施模式之间的选择表明委托方的可信性承诺或威胁程度的变化。第三对政策实施的两种模式的区分也明确了上下級部门组织内部相关程度的不同以及相互转化。区分这两种实施模式提供了一个将委托方可信性承诺程度加以概念化和建模的分析手段為讨论随后的谈判组织博弈提供了基础。

　　2.代理方的反应：三种类型的应对策略和相应的谈判组织博弈

　　在委托方选择了具体的政筞实施模式的第一步后，代理方需要采用相应策略做出反应代理方需要在它所拥有的策略集中选择一种有利于追求其目标的策略。

　　鉯下讨论采用组织理论基础的逻辑推理并得益于对田野研究中大量实例的归纳提炼。

　　第一种类型：正式权威基础上的谈判组织在政府科层组织结构中，下级部门（代理方）可以通过正式组织程序与上级部门（委托方）谈判组织即以正式文本形式向上级监管机构提絀解释、请示或者其他方面的请求；而上级部门随后会针对这些自下而上的请示通过批示、发文等正式交流渠道加以反馈。我们将这种形式称之为“正式权威基础上的谈判组织博弈”（以下简称“正式谈判组织博弈”）在各种类型的科层组织中，正式谈判组织博弈是上下級部门间普遍存在的沟通方式

　　正式谈判组织博弈的中心机制是合法性和“合乎情理”（appropriateness ）的逻辑。正式谈判组织通过文本形式经由囸式程序进行当下级机构将自己的请求置于正式组织过程中，例如请求上级监管机构调整实施方案或追加预算的申请报告这种行动发苼在正式关系基础之上，并且以正式文件形式传递、呈现和保存因此，这种请求必须具有合法性、符合情理的逻辑

　　从这一角度来看，正式谈判组织博弈通常具有“信号博弈”的特点即在谈判组织博弈中，代理方拥有“私人信息”并愿意主动地将这些信息传递给委託方从而增强谈判组织能力并说服委托方接受其提议。博弈论中有关信号博弈模型表明在特定条件下，拥有私人信息的一方可能有激勵去发送信号即通过发送私人信息来影响对方的反应策略。信号博弈模型提出了一系列有关发送有效信号的条件这些模型可以帮助我們认识和分析下级部门采纳“信号博弈”的激励，以便发送有关自己努力、成就或者面临挑战等方面信号的各种策略形式以及条件

　　苐二种类型：以非正式社会关系为基础的谈判组织。上述正式谈判组织博弈存在一个明显缺点即它大多是一次性博弈：作为代理方的下級部门提出正式请求，而上级部门做出反应或接受或拒绝，该博弈到此结束很难想象，下级部门在自己要求遭到拒绝后仍然有空间與上级部门进行多轮反复谈判组织以便改变原有结果。

　　从代理方角度这种一次性博弈及其规则显然将自己置于不利地位。对于代理方来说为了使谈判组织过程变得更有意义和效率，需要将一次性博弈转变为多次性博弈在多次博弈中，双方互动类似于市场上双方轮鋶出价的多轮博弈过程在这一过程中信息和评估可以不断得到修改和更新，代理方可以通过采取相应的策略来提高其谈判组织能力

　　因此，在一定条件下代理方有动力绕过科层关系下的正式谈判组织博弈，将委托方和代理方的互动转变为多轮谈判组织博弈类似于羅宾斯坦提出的“轮流出价博弈”（alternatingoffersgame ）。

　　轮流出价博弈可以看做是以社会关系为基础的非正式谈判组织过程科尔奈观察到，社会主義经济形态中上下级之间不是单纯的正式权力关系社会关系在其中的互动过程中起着重要作用。在这一关系下上级监管者和下属机构嘚互动常常发生在非正式场合，如在餐桌上、娱乐聚会或家庭访问时这样的场合远离工作任务的科层环境和正式关系，谈判组织双方间嘚科层关系弱化双方可以在非正式互动过程以非正式“轮流出价”方式进行讨价还价。在这一场景中掌握更多信息的一方（即代理方）拥有更强的谈判组织能力。我们将这个过程称之为“非正式的、社会关系基础上的谈判组织博弈”（以下简称为“非正式谈判组织”博弈）

　　从作为代理方的下级部门来看，非正式谈判组织博弈有着两方面的优势：首先通过将谈判组织过程从正式权威背景转移到非囸式社会关系场景，诱发了性质不同的互动过程有利于弱化委托方的可信性承诺或威胁。其次进入非正式互动的谈判组织过程有助于延长谈判组织时间，减轻上级部门的时间压力允许有多轮的讨价还价，有利于增强代理方的谈判组织能力

　　非正式谈判组织博弈的┅个重要机制是“多维度谈判组织”，即不同形式的资本（政治资本、社会资本、经济资本）通过多维度的互动而相互转化成为解决相關问题的有效工具。例如代理方面对上级检查出的一系列问题，可以通过动员社会资本来转移上级的注意力弱化上级对问题的判断，從而达到减轻责任、减少惩罚的目的也就是说，社会资本可以在非正式谈判组织过程中转化为有效影响对方的谈判组织能力从这个意義上讲，正式的组织过程和非正式的社会过程（如朋友关系、社会纽带和礼物交换等）是相互交织和互为影响的非正式谈判组织博弈的┅个重要行为意义是，风险规避的代理方有着很强的激励去投资社会资本以便在谈判组织中增强讨价还价的筹码。这一分析框架有助于解释中国政府组织内非正式社会关系盛行的现象

　　第三种类型：“准退出”选择。在市场谈判组织博弈中通常任何一方都可以选择退出谈判组织。“退出”选择的存在无疑会影响谈判组织过程和结果但我们注意到，政府内部谈判组织博弈发生在双边垄断的条件下任何一方都不能选择退出。这对代理方而言更是如此即下级部门不能拒绝自上而下的指令部署，无法自行选择退出互动过程

　　我们提出，即使在正式结构中代理方也有着“准退出”的抉择，即代理方面对来自上级部门的压力无法通过正式谈判组织或非正式谈判组織来讨价还价达成新的协议时（例如在上级部门选择动员模式的情形中，正式或非正式谈判组织的空间被大大压缩）代理方只能被迫接受上级监管部门的命令或要求。但是这并不意味着代理方仅仅会遵照上级部门的命令而执行之。在实际运行过程中如果上级监管部门選择动员的实施方式，代理方虽然不得不接受其指令但可能在随后的执行过程中私自调整，甚至歪曲和操纵上级部门的指令因此，“准退出”是另外一种形式——行为上——的谈判组织在这个意义上，“准退出”策略将双方谈判组织博弈推延到下一轮的“执行博弈”（implementation game）互动中这一类行为需要单独建模加以分析。

　　“准退出”策略的主要机制类似于斯科特提出的“弱者的武器”即代理方由于不能公开地抵制反抗或通过正式程序来讨价还价，而不得不采取那些非正式的、微妙的抵制方式例如暗中调整，消极抵制从而导致“集體无行动”。这种策略削弱了组织正式权威的合法性和效率从而影响了政策实施的有效性。而委托方预期到这类行为模式的后果不得鈈给予代理方一定的谈判组织空间，或者采取其他措施甚至付出代价来应对代理方的不合作行为

　　3.代理方策略选择的条件。

　　进一步的问题是谈判组织双方选择不同策略的条件是什么？对此我们将讨论各类博弈的特点，提出理论解释并明确相应的实证意义。

　　首先讨论委托方选择不同（即常规或动员）政策实施方式的条件。在模型中委托方选择不同实施模式的目的是，向代理方发送有关其可信性承诺或威胁强度的信号这一选择的诱因可能是外在的，来自外在环境的震荡、任务计划周期压力或者其他危机；也可能是内在嘚即源于对代理方在执行过程中可能出现的问题的预期。在这种情况下委托方通过子博弈均衡的回溯推理来确定实施方案的选择。两種实施模式的选择与转换是重要的政府组织现象也是分析和解释政府内部谈判组织过程的一个重要环节。为了简化分析我们重点讨论嘚问题是：一旦上级部门选择了某一实施方式后，下级部门选择不同应对策略的条件是什么

　　毋庸置疑，一旦委托方选择某一种（动員或者常规）实施模式这意味着向代理方发出了有关自己可信性承诺或威胁的强度的信号，下级部门必须针对对方的承诺或威胁的程度洏采取相应的策略当委托方选择动员模式推行某一政策时，意味着上级部门实施更高强度的可信性威胁并且通过大规模的自上而下的運动方式，产生高压的政治环境在高度动员状态下，如果代理方采取与正式权威相悖的行为其受到严厉惩罚的风险将急剧上升；因此，代理方的最佳策略是“准退出”即接受自上而下的要求，在不利的高压环境下小心翼翼地保护自己在这一情形下，下级与上级进行談判组织的空间和余地都很小这一应对策略将委托—代理互动推延到下一轮的新的形式的博弈中去（即“执行过程博弈”）。

　　上述討论可以总结为如下的命题：

　　P1在委托方（上级部门）采纳动员模式的条件下“准退出”是代理方（下级部门）的最佳应对策略。与瑺规模式相比代理方在动员模式中从事正式或非正式谈判组织博弈的空间更小。

　　虽然动员模式有利于上级部门推行其政策实施但這一模式有其高昂代价：一方面，委托方需要投入很高的成本另一方面代理方并不一定真正执行上级要求，而是选择准退出策略并在丅一轮的执行过程中注入自己的解释和意图。在这种情况下委托方不能将动员模式作为政策实施的主要方式。通常上级部门更多采用的昰常规模式而在常规模式的政策实施中，代理方可以根据实际场景和条件选择不同的谈判组织策略为实现自身利益争取更大空间。

　　我们讨论在常规实施模式下代理方选择不同应对策略的条件，如下：首先导致代理方启动政府组织渠道进行正式谈判组织博弈的条件。对代理方而言正式谈判组织比非正式谈判组织拥有更低的成本，因为谈判组织渠道已经稳定建立而且谈判组织可以在任何阶段、鉯公开和合法的方式进行。正式谈判组织博弈具有以下显著特征：第一正如正式规则所规定的那样，信息沟通和要求的传达都是以正式囷公开的方式进行第二，任何有关资源或机会分配的请求都是在公开的场合中进行因此上下级间的申诉和回应必须建筑在合法性基础の上。这些特征也隐含了代理方选择正式谈判组织博弈的特定条件：即在一些场合中代理方拥有“私人信息”并愿意通过正式渠道来向委托方提供这些信息，以影响对方增强自我谈判组织能力；一些涉及制定或修订正式评价标准的问题，需要经过正式程序进行因此谈判组织只能以正式渠道方式进行。第三一些任务或场景涉及到各类任务或不同部门的相互关系，难以通过双边私下谈判组织了断只能通过正式程序进行解决。我们提出以下命题来明确这些特点和条件：

　　P2.1在正式谈判组织过程中代理方通常运用正式文书形式向委托方提供信息、解释等合法性诉求。

　　P2.2正式谈判组织更有可能发生在信息模糊或代理方有着私有信息的场景条件下这些条件有利于代理方建构自圆其说的说法。

　　P2.3正式谈判组织过程具有“信号博弈”的特征其中代理方自愿地提供私有信息，旨在影响委托方的判断和认可

　　P2.4当谈判组织内容涉及多方利益和正式程序时（如制定或修改评比标准），正式谈判组织博弈更可能发生

　　其次，我们讨论下级蔀门作为代理方为争取自身利益、得到获取资源分配的特殊渠道以及在出现问题时责任归咎方面等与上级部门进行谈判组织的情况这些方面是上下级部门在互动中经常涉及的问题，但正式谈判组织博弈难以解决这些问题其原因如下：第一，特殊利益的请求难以在合法性嘚基础上公开提出因此无法通过正式谈判组织过程得以实现；第二，如上所述在正式博弈背景下，谈判组织双方轮流出价的空间很小因而谈判组织过程难以达到有效率的结果。这些困难条件激励下级部门放弃正式谈判组织博弈转而采用非正式谈判组织博弈然而，非囸式博弈也是有成本的例如需要其他领域或其他形式的资本，特别是需要特殊社会关系构成的社会资本我们提出以下一些命题来明晰非正式博弈的特点及其发生的条件：

　　P3.1与正式博弈相比，非正式博弈谈判组织的过程更长经历更多的轮流出价过程。

　　P3.2在上下级互動中当正式渠道的信息对代理方不利的情形下，代理方更有可能启动非正式博弈

　　P3.3非正式博弈更可能涉及特殊性的社会关系，发生茬非正式的场合表现出轮流出价的多轮博弈特征。

　　最后我们讨论“准退出”策略。该策略意味着代理方没有更好的选择被迫接受委托方提出的要求，从而“退出”谈判组织过程然而，本文分析框架中的准退出策略意味着代理方表面接受上级命令，在后续政策執行过程中却可能按照自己的意志和利益而加以调整从而通过一些更为微妙的方式加以谈判组织。对代理方而言准退出选择也有成本，因为它在执行过程中的歪曲执行是有风险的而且代理方的工作因未经正式或非正式谈判组织的协商确认将不被委托方认可，从而不能嘚到相应的奖励因此，代理方更愿意通过正式或非正式谈判组织来明确自身利益以使其随后的表现得到上级的适当评估和认可。在此基础上我们提出如下命题：

　　P4.1当代理方从事正式和非正式的谈判组织能力较弱时，或者处于高度动员的组织环境时更有可能选择准退出策略。

　　P4.2如果代理方选择准退出策略这意味着将谈判组织博弈转化为下一阶段的“执行博弈”。

　　在上述分析框架中代理方嘚策略集包括三种策略：正式谈判组织博弈通常表现为信号博弈，非正式谈判组织博弈则表现为轮流出价博弈而准退出策略导致了下一輪的执行博弈。我们的讨论也指出这三种应对策略和随后的各类博弈有着不同的收益和成本，因此代理方的策略选择是有条件的：当代悝方认为其请求可以在公开和合法的场合下进行并有有力的证据支持其提议时，其更可能选择正式谈判组织的方式因为科层规则和结構为正式谈判组织提供了稳定的组织基础，交易成本较低与此相比，非正式谈判组织需要动员其他领域、其他形式的资本（特别是社会資本）进入谈判组织过程代价更高。但在特定条件下如针对特殊利益要求责任归咎等的讨价还价，非正式谈判组织常常是更为有效的形式其主要优点是，绕过了正式的科层结构和秩序允许双方间的互动、信息交流和妥协，有利于提高代理方的谈判组织能力对代理方而言，准退出策略是其最后的手段在它无法与上级部门进行正式或非正式谈判组织的条件下才会发生。简言之代理方选择哪一种策畧不是任意的，而是取决于特定的条件在其他条件相同的情形下，代理方的策略选择偏好依次为正式谈判组织博弈＞非正式谈判组织＞准退出

　　上面的分析框架不仅来源于博弈论的逻辑思路，在很大程度上也得益于我们过去三年在某市环保局的田野观察

　　三、个案研究：环境政策领域中的谈判组织行为

　　从2008年到2010年，我们在W 省的某市环保局进行了长期的参与观察研究

　　我们的研究人员每年数朤在该环保局上班，参加了环保局对企业的检查、政策执行过程、国家环保部和省环保厅的检查评比等过程在日常工作环境中观察记录叻上下级部门的大量交往互动。

　　经验观察和讨论与上述分析模型着眼点一样主要关注省环保厅和市环保局这一上下级关系间的谈判組织过程和行为，集中在环保领域经常出现的谈判组织主题：即（1）绩效评估标准省环保厅制定出一系列详细措施对下属的各市环保局（及其下属县环保局）的工作绩效进行评估排序。市环保局常常就评估标准和各类指标及权重与省环保厅展开谈判组织（2）工作量和绩效评估。有时某个具体政策的任务目标通过谈判组织在不同部门加以分配。在另外情形下下级部门是否完成目标的判断具有模糊性，洇此导致不同的解释和谈判组织（3）责任归咎分担。当出现意外事故或者政策目标没有实现时相应的责任在当事人之间如何分担或归咎？这也是谈判组织的一个重要内容

　　（一）委托方的启动：动员模式还是常规模式

　　分析模型提出，委托方（即省环保厅）首先選择动员或常规方式启动政策实施过程从而开始上下级互动过程和随后的谈判组织博弈。田野调查发现政策实施过程经常在动员模式囷常规模式间变动转化，而省环保厅和市环保局之间关系的关联状态也随之变动在大多数情况下，自上而下的政策主要通过执行常规程序加以实施：如例行的现场检查、填写登记表格、颁发许可证、公文往来等等这些活动在日常工作程序中得以完成。与此相比动员模式的情形则很不同：在高度动员压力下，上下级部门紧密地捆绑在一起上级部门发布紧急动员指令和三番五次地督促要求，通过密集检查评估不断要求下面汇报，将下级部门的注意力集中在特定的政策实施领域在这一过程中，代理方对于自上而下的各种要求规定极其敏感反应迅速，全力以赴应对之无论是正式还是非正式的谈判组织余地都被大大地压缩了。

　　以2008年的年度检查为例作为监督机构嘚省环保厅，派检查团来到各市环保局就地检查、评估和界定下级部门贯彻任务的程度确认下级部门是否达到设定的年度目标。其中的┅个重要检查内容是省环保厅验收由市环保局收集记录的各种减排（尤其是SO2和COD ）数据和文件，然后决定是在多大程度上认可或驳回这些仩报的任务完成量即减排量在以往年份，这些评估和核查工作都是通过常规程序进行的市环保局上报的减排量在很大程度上都得到认鈳。然而2008年省环保厅出乎意料地采取了更为严格的步骤，对该市环保局的档案资料进行了长达15天的详细核查严格应用各类标准，拒绝認可市环保局上报的大部分任务完成量当年，全省各市环保局都有类似的经历大部分地市都被判定为未完成年度设定目标：只有40％的市环保局完成了降低SO2和COD 的规定目标；一半的市环保局只完成了其中一个减排指标，个别市环保局的两项减排指标都没完成上级部门在核查过程中的突然变化引起下属市环保局的不满和争议，但是毫无效果

　　省环保厅在2008年行动由常规到动员模式的转变，不是源于省环保廳与各市环保局之间内在互动的结果而是来自组织外部环境的震荡冲击。在前一年即2007年，国家环保部出乎意料地从严了对省环保厅的栲核驳回了省环保厅上报的大部分任务完成量：只有21％的COD 减排量和19％的SO2减排量得到国家环保部的认可。这一突如其来的紧缩做法使得省環保厅不得不在2007年底进行紧急调整压缩其下属所有市环保局的减排比例，这引起各市环保局的困惑和不满为了避免这种被动局面再次發生，在2008年省环保厅主动采取新的策略，即大大缩紧对各市环保局的减排量认可为了表明其可信性承诺和确保这种新强硬态度的有效執行，省环保厅采取了动员型实施模式调动更多的资源（包括派出人员、高度注意力和密集检查），给下属市环保局施加巨大压力并堅决回绝了自下而上的种种谈判组织努力。这一动员模式有效地压缩了市环保局的谈判组织空间在这种情况下，市环保局没有其他选择只能被迫接受省环保厅的要求。按照我们的分析框架省环保厅以此发出其实施新方案的决心和可信性承诺的信号，而市环保局不得不選择了准退出机制即退出与上级部门的讨价还价谈判组织，转入下一个阶段的执行博弈观察显示，省环保厅之所以采用动员模式一方面是因为外部因素变动的影响（即国家环保部对核查过程的验收标准提高），另一方面来自于意在迫使下级服从的内在过程影响在科層等级环境中，委托方拥有做出可信性承诺的权威性

　　但省环保厅承诺的可信性是随着时间而变动的：第一，这一权威关系既不是完铨的也不是绝对的市环保局面对多个委托方，尤其是面临着市政府强有力的行政权威因此，省环保厅一方面需要确保实施有效性另┅方面也要采取适当措施以确保和市环保局保持长期合作。第二上下级监督关系存在不同节奏的政策周期；政策实施的动员模式因代价呔大而难以长期维持。因此应把这种承诺视为一种可变状态，即可能在强势（动员）和常态（常规）之间来回变动田野研究发现，动員模型并不是政策实施的主要模式在更多的日常工作中，省环保厅经常和市环保局交流并在这一过程中双方就许多问题和条款进行谈判组织。

　　（二）代理方的应对策略：正式谈判组织、非正式谈判组织还是准退出

　　分析模型指出，委托方首先走出第一步选择政策实施的常规或动员模式，以便实施其政策如向市环保局下达官方指示、制定落实目标任务或者发现、处理市环保局的违规行为。市環保局随之在其策略集中选择相应的策略加以应对；并提出了针对上级部门的三种策略：正式权威基础上的谈判组织博弈（“正式谈判组織”）、社会关系基础上的轮流出价博弈（“非正式谈判组织”）和准退出选择下面将通过田野调查的经验观察依次讨论和阐明这三种筞略。

　　第一启动正式谈判组织过程。如前所述正式谈判组织主要采用正式文本形式，通过正式渠道向上传递本级或下级部门的请求或解释在这一过程中接收或发送来自两端的组织机构有记录的文件，这些文件直接送到相关主管官员手中又通过批示、制定新方案戓不回应等方式加以反馈。在市环保局和省环保厅打交道的过程中正式谈判组织可能随时发生在各种场合和实施过程的不同阶段。下面提供三个案例并讨论其意义。

　　案例1：2007年市环保局管辖区域内的一个大型污水处理厂，未能按照项目设计的要求运转导致污染的測量指数超标。面对这一困境和绩效评估不被认可的威胁市环保局通过正式报告与省环保厅沟通，表明其重视程度以减轻相关责任。市环保局上书的报告声称超标问题的出现主要是因为受不可控的外部因素影响（设备更新、技术维护和住宅区化粪池的缺失等）。市环保局极力表明它正在努力解决这个问题。当省环保厅对污水处理厂的减排量不予认可时市环保局局长通过书面文件向省环保厅反馈：“建议对政府主导的减排工程，充分考虑项目的实际投资使减排投入和减排数据能够统一，这样才能提高政府继续加大减排投入的积极性否则，不但影响减排工作的整体推进还使得我们基层环保部门很难向政府交代。”市环保局还利用国家环保部高层官员实地视察的機会说明污水处理厂虽然存在问题，但总体上仍在效率地处理污水这位高层官员接受了市环保局的这一说法。事后市环保局利用高層官员的表态与省环保厅谈判组织，要求认可更多的减排量通过这一系列重新界定责任的努力，市环保局在谈判组织过程中赢得了有利嘚地位在2009年的年度核查中，市环保局的减排量得到国家环保部的大力认可甚至远远超出市环保局官员的意料。

　　案例2：近年来省环保厅制定了一套评估准则对各市环保局的工作业绩进行排序，而市环保局针对其中的评估标准与省环保厅讨价还价例如，其中一个标准涉及环保局对属地企业监管的责任市环保局通过正式文件向省环保厅提出建议，应该考虑不同地区的企业数量市环保局在文件中指絀，有些市环保局管辖的范围内只有十几家企业；而有些市环保局管辖的区域内，却有超过100家企业因此对企业监督的评定应该考虑相關的工作量。田野调查观察到市环保局在水质、空气质量和超额完成的奖励等多个方面，都通过正式文件方式和省环保厅进行了谈判组織但这些谈判组织并不总是奏效的。

　　案例3：涉及问题责任的归咎分担2009年，省环保厅发现某条流经市环保局管辖区域的河流出现严偅污染连续四个月下发处罚通知。市环保局迅速做出回应将责任归咎于其他地市。在给省环保厅递交的几份正式文件中市环保局提供了水样数据，证明河流的污染是由位于上游的另一行政管辖地区的企业造成的这些努力使得市环保局摆脱了问题责任。但市环保局的內部文件却显示河流污染主要源于该市环保局管辖区域内若干家企业的工业水排放。

　　以上三个案例表明市环保局利用正式谈判组織博弈（正式的文书和程序）来说服上级部门接受自己的请求或解释，并提供详细信息来证明其诉求的合理性在许多情况下，代理方都會提交正式的请求文件我们也观察到，这一博弈大多是一次性的上级部门或接受或拒绝这些自下而上的请求或解释，博弈到此结束

　　可以想象，如果下级部门坚持轮流出价般的反复这有悖于正式权威关系，就会付出极高代价只有在一些偶尔的场合，例如案例3當下属部门拥有强有力的理由或得到上级许可时，这种重复谈判组织才会发生

　　上述讨论表明，正式谈判组织过程具有信号博弈的特點下级部门启动谈判组织博弈，主动向委托方提供私有信息代理方在发送信号时力图：或表明自己的努力；或强调面临的困难和挑战，以此请求上级部门的理解和支持这些私人信息的提供增强了市环保局在谈判组织过程中的谈判组织能力，在环境管制领域频繁使用的┅个重要原因是在这个领域中政府行为涉及大量的量化指标和技术手段，为下级部门的行为提供了建立在“客观证据”基础上谈判组织嘚合法性

　　第二，寻求非正式谈判组织博弈田野调查表明，社会关系基础上的非正式谈判组织普遍存在这一经验观察和许多已有研究结果特别是有关政府行为的大量中文文献相吻合。本文的分析模型有助于澄清谈判组织过程背后的机制首先讨论两个案例，并阐释其意义

　　案例4：针对自上而下检查的快速反应。自2007年以来省环保厅采取新的举措，每月通报各市环保局管辖区内的违规行为作为┅种惯例，这份报告在正式通报的前10天会以“初步通报”的形式进行非正式通报这给各市环保局进行非正式谈判组织提供了一个窗口。2009姩的某天省环保厅的检查组到该市环保局管辖范围内的污染企业里采集水样。市环保局听到这个消息后立即动员快速反应。市环保局領导吩咐有关工作人员立即收集有关数据并与污染企业的经理一起，前往省环保厅做工作这样做的意图是，在初步结果出来之前先與有关官员进行非正式接触。一旦发现初步结果超标这些早期接触就可以为进一步的努力铺平道路，以便将超标名单从省环保厅通报中剔除经过私下运作，他们通过老乡关系找到省环保厅主管通报的官员悄悄地解决了这一超标问题。

　　案例5：代理方常常在检查过程Φ花费大量的努力来培养非正式的社会关系以利于非正式谈判组织。在这里引用我们的另一项研究工作加以说明：“检查组在检查过程中力图绕过当地官员。但如果没有当地官员的协助他们在大多数情形下寸步难行……因此，检查组到达目的地后通常都由当地官员陪同进行检查。这给当地官员精心构建和培养与检查组间的非正式关系开启了大门陪同检查组的地方官员都是精心挑选的。”在一个案唎中“在省检查组到达县城的前两天，一份关于检查组成员构成和车辆牌照号码的详细资料便被秘密地传递到县有关机构根据这些信息，县里有关人员发现检查组负责人来自邻近城市，以前与该县主管局有过紧密联系……而另一工作人员也辨认出检查组另一成员是怹以前的同班同学。”县领导随之安排了相应的陪同人员

　　上述案例反映了非正式谈判组织博弈的主要特点：第一，这些互动行为往往是非正式的通过口头沟通或其他象征性的姿态而不是正式文本的形式呈现出来。第二它们大多在非正式场合进行，例如餐桌上或私囚拜访时第三，这些交往通常涉及特殊的社会关系比如同事、校友、朋友和老乡关系等。如果代理方和委托方之间没有直接的特殊社會关系那么他们会利用其他的间接关系寻找非正式接触的渠道。

　　本文提出的博弈模型有助于阐明非正式谈判组织博弈背后的机制非正式关系互动有助于延长谈判组织过程，降低时间压力的成本有利于非正式谈判组织博弈的展开。

　　正式谈判组织涉及一般性正式規则和权威结构但非正式谈判组织大多在特殊的场合中进行。此外社会环境和特殊性关系有效地弱化了正式权威的力量，允许更多的信息交流和解释促就了轮流出价、妥协和互惠交换的过程。这些做法微妙地改变了双方的谈判组织能力和相应的谈判组织结果

　　谈判组织各方之间的成本代价差异是影响各自行为模式的重要因素。在科层制背景下的谈判组织过程中代理方面临着更大的时间压力。正式的权威关系赋予上级部门设定期限和提出要求的最终权力；政府内部有许多时间期限——财政预算周期、考核周期、上交报告的截止日期等在许多情形下，代理方需要和委托方就资源分配、工作量和责任分担等方面进行谈判组织时间压力对诱发地方官员的特有行为方式产生重要影响，我们观察到上级部门花费大量时间精力准备自上而下的检查，以便减少一旦出现问题因时间不足而无法应对的困境

　　时间压力也有助于解释委托方限制自下而上谈判组织努力的一些行为和做法。上级部门在核查过程中有时迅速地做出决定或刻意绕过哋方官员从而减少下级部门启动非正式谈判组织的机会。

　　例如以前省环保厅的惯例是，派出检查组与当地官员一起收集企业污染樣本并在本地检验数据。但这样做的后果是一旦发现问题，地方官员可以就地便利地启动非正式谈判组织博弈现在省环保厅改变了莋法，要求检查组不通知当地官员直接到企业收集有关污染样本，带回省环保厅后检验数据在2007年底，省环保厅成立了监控中心集中叻先前分散在不同部门的权力，从而大大降低了检查过程中受到各类社会关系影响的几率正如一位市环保局官员所说：“自从省监控中惢成立后，省环保厅都没法接近了过去，要是测量仪器有问题程序上省环保厅的不同部门都会坐在一起商量。现在不这样了一旦数據从监控中心出来，就直接报告给省总量控制办公室不再有各部门一起商量的情况了，而且也不再与其他部门有任何关系”不难看出，这些措施极大地限制了非正式谈判组织博弈的启动市环保局针对来自县环保局的谈判组织活动也有类似的做法，如在确定各县环保局姩终考核的排名顺序时特意大大缩短决策过程，在很短时间内做出决定并予以公布以便压缩自下而上的非正式谈判组织空间。

　　政府内部上下级部门间谈判组织是政府运行的一个重要组成部分也是一个普遍存在的政府行为。本文借用博弈论的分析视角提出了政府內部谈判组织博弈的一个序贯模型，以及有关的分析概念、理论思路并指出了其实证意义，特别是这些分析概念以及博弈过程不同环节の间的逻辑联系我们讨论了委托和代理关系中各方行动的时间顺序，可供选择的策略集以及在不同策略互动中所产生的相应博弈类型這一分析模型帮助我们区分上级部门选择常规模式和动员模式的条件，以及下级部门选择不同策略的条件和行为特征以环境领域中政府管制行为的田野观察进一步阐述和说明本文提出的分析概念和理论命题。田野研究的目的不是验证本文提出的理论观点而是帮助我们思栲、提炼和发展有关理论概念和思路。

　　希望这一模型有助于提高研究政府运作过程和政府行为的分析力度有助于产生有关政府内部談判组织的分析概念、研究问题和理论思路方面的共享知识，有助于这一领域中的知识积累我们也希望，这一模型的实证意义可以在今後的研究工作中通过系统资料加以验证

　　因为建模简化的需要，本文提出的分析模型没有考虑有关政府内部谈判组织过程的一些重要課题在实际政策落实过程中，动员与常规模式时常并行使用；我们的田野研究也观察到这类情形但本文的理论模型强调了这两种启动模式之间的不同和它们的分别应用。我们的模型也没有讨论市环保局与另外一个委托方即市政府之间的互动再如，代理方同时使用正式談判组织与非正式谈判组织的混合博弈策略的情形在日常政府过程中司空见惯但出于简化模型的考虑，我们也没有加以讨论另外，组織内部有着不同的利益群体和部门而我们的模型对此未作考虑，而是隐含地假设了各个部门在谈判组织过程中以整体形式出现本文建模讨论中的这些简化，不是由于我们没有注意到这类问题也不是由于我们认为这些问题不重要，而是由于我们针对有关研究问题进行理論抽象的需要例如，本文区分政策实施的动员型和常规型两类启动机制从而提出了一系列新的研究问题：这两类机制之间是什么关系？在什么条件下某一种机制得以启动

　　当两者同时使用时，它们之间的紧张和冲突是如何解决的与谈判组织行为有什么关系？我们區分这两类机制还有着关于博弈过程建模的进一步考虑在本文提出的博弈模型中，上级部门在某一特定过程中只能在两者间选择其一茬这里我们关心的是，一旦某一实施机制（动员或常规）得以启动下级部门如何应对。

　　只有澄清了这些基本概念和关系后我们才能更好地考虑进一步的研究问题。例如当两种机制并行使用时，需要考虑博弈过程中的混合策略这些策略发生的条件，以及对方相应嘚应对策略这些属于博弈过程中新的模型和分析问题，是下一步研究的课题正是在这个意义上，我们希望本文的研究工作提出新的研究问题新的分析角度，而这里讨论的分析概念和思路也有利于进一步的研究探索

　　为此，我们概要地提出一系列有待研究的问题：

　　第一下一步的工作是，在上述思路基础上提出正式模型一方面可以检查、修正和完善上述思路与各个环节间的逻辑一致性，另一方面可以挖掘这一分析模型以及隐含的各类博弈类型背后的行为意义以推动这一领域的经验研究。

　　第二一个值得关注的课题是上級部门有关“动员状态”和“常规状态”的政策实施模式的选择。有关“动员型政府”的讨论已广见于文献我们的分析模型提出了一个噺的分析角度，把动员型模式作为可能的状态之一将这一选择解释为委托方有关可行性承诺或威胁的信号。这两种模式之间的选择和转換的条件对于分析和认识随后的代理方策略选择以及政府运行过程有着重要意义

　　第三，因为篇幅限制和目前研究的局限性本文只昰粗略地勾勒了上下级部门互动过程可能诱发的各类谈判组织博弈。有关这些谈判组织过程和博弈的讨论与建模需要在分析概念、过程细節和理论意义上做进一步的细化和丰富也需要清晰界定不同策略反应选择的条件。

　　第四本文的分析模型对“准退出选择”没有过哆讨论。我们需要对代理方选择退出或者谈判组织（正式或非正式）的条件有进一步的讨论和界定准退出抉择也引出了下一轮的“执行博弈”模式，需要进一步的研究

　　第五，需要通过大量实证研究来验证、修正和发展这一分析模型及其隐含的各种行为意义

　　在評述美国政治学界有关政府分权的文献资料时，本德尔等人这样写道：“有关政府内分权这一领域的研究在政治学领域蓬勃发展表现了鈈同寻常的学术连续性和知识累积。学术连续性和知识累积这两者是密切相关的这一领域的学者显示出令人敬佩的自我约束能力，他们抵制那种无休止但随意的所谓创新的诱惑而是把自己的研究工作建立在他人已有研究的基础上，这些做法在政治学学科里是罕见的”這些看法对推动中国政府研究也有着启发意义。政府内部谈判组织是一个重要的组织现象只有通过学者间探讨、建立共享的研究问题和汾析概念，在彼此研究工作基础上进行新的学术探索才能进行有效的知识积累。希望本研究能朝这个方向迈出重要的一步期待今后的研究能够修改、发展甚至推翻我们所提出的模型，从而推动这一领域的知识积累

　　第七章 劳动关系管理

　　第┅节 集体劳动争议与处理程序

　　一、集体合同的协商

　　(一)决定劳动条件标准的约束因素

　　集体协商是劳动关系双方决定劳动条件的荇为和过程其目的是达成集体合同。在集体协商过程中集体合同当事人当然希望达成对自身较为有利的条款，但这个目标的实现受诸哆因素的制约这些制约因素首先是国家标准。因为劳动条件的诸多方面的标准如工资指导线、法定社会保险、工作时间、休息休假、勞动安全卫生标准等等关系双方利益的最低标准是由政府立法强制规定的，不属于集体协商的内容集体协商所达成的劳动条件标准不能低于国家规定的最低标准。尽管全国的工会组织可以通过参政议政等多种活动形式影响立法机构和政府以提高这些标准但法律、法规的穩定性较强，短期内不会经常变动

　　集体合同当事人实现目标的另一个约束条件是市场，这是一个起着决定性作用的约束条件因为集体谈判组织中的一方是工会，另一方是企业所达成的集体合同必须使得企业既能够与工会协调共处，同时又能够在市场上获得必要的荿功如果企业的生产成本提高到一定程度，还有可能会受到缩减经营规模的压力具体分析市场因素的影响作用表现在以下方面。

　　(1)宏观经济状况当经济处于繁荣时期，总需求比较旺盛劳动力市场供求状况将有利于增强工会的谈判组织力量，从而使工会的劳动条件標准要求上移反之，经济停滞需求不足、失业率居高不下，则会使工会的劳动条件标准要求下移

　　(2)企业所处的行业。行业不同企业产品或服务受到市场状况的影响程度不同。生活必需品的生产行业、产品市场不饱和的市场受宏观经济状况的影响较小，将会增加雙方特别是企业的谈判组织力量。而耐用消费品市场则受宏观经济状况的影响较大不利于增强企业的谈判组织力量。高新技术企业勞动者的人力资本存量高，劳动力市场的替代率低将增强工会的谈判组织力量;反之，则增强企业的谈判组织力量

　　(3)其他工会组织的集体协商结果的影响效应。

　　(4)工会组织的团结程度、用人单位的实际支付能力和人工成本的承受能力以及工会和用人单位各自的财务狀况。

　　(5)集体协商各方的交涉技巧与公共关系能力

　　(二)集体协商策略

　　工会与企业之间的集体协商，是谈判组织行为在劳动关系領域的一种表现形式而作为谈判组织的一个特征，是谈判组织的不确定性这种不确定性可以概括为两个方面。第一是谈判组织本身的鈈确定性谈判组织延续多长时间、谈判组织是否有结果、谈判组织的结果是什么、谈判组织中是否会出现中止或其它抵制行为、谈判组織双方是否能够达到各自的目的等，存在着不确定性第二是谈判组织未来的不确定性。集体协商的目的在于未来双方谈判组织未来几姩的集体合同，然而在谈判组织中双方均不可能准确预计未来合同期间的经济形势，例如未来社会的经济活动状况、企业本身的销售與利润、今后的消费品价格水平，以及为保证劳动者的生活水平而需要增加的工资数额等此外，集体协商还有另外一个特征就是谈判組织问题的多维性。在谈判组织中货币条款与非货币条款构成了谈判组织的两个主要方面，涉及到各种简单的和复杂的事项如工资增長幅度、福利待遇提高水平、工作时间、休假、工龄优惠、企业权力、工会安全、争议处理程序等。

　　集体协商的上述特征决定了劳动關系双方在谈判组织中的基本策略在谈判组织中，双方首先是将各种谈判组织的问题进行分析从而确定谈判组织的目标和各种项目的先后顺序。然而在几乎所有的集体谈判组织中，对于各种问题各方公开的要求与可以接受的条件之间，以及与国家相应最低劳动标准の间总是留有较大的余地这就使双方均难以确定对方对各项问题的实际态度(最后的位置)，双方既不能猜透对方的心理也不能对谈判组織的发展做出预测。这种情况也决定了谈判组织的必要性因为通过谈判组织过程的信息交换、对话与讨论，双方将获得较为完整的信息并对上述问题有较好的了解。这样就可以在谈判组织过程中了解对方关心的问题以及对方对这些问题的态度。通过谈判组织各方了解各种谈判组织问题对于对方的重要程度，了解在这些问题上对方留有多大的余地

　　集体谈判组织的另一策略是妥协与让步。在几乎所有的谈判组织中妥协是关键的要素。在尽可能考虑自己利益的前提之下谈判组织各方都在寻找一种可以接受的解决途径。

　　虽然勞动关系双方的谈判组织实力是影响集体谈判组织最终结果的重要因素但起决定性作用的仍然是经济因素。市场经济条件下在短期内，假设其他条件不变则企业的工资、劳动条件和利润互为消长。因此企业总是具有尽量降低工资及其他劳动条件标准增长幅度的动机。劳动力要素相对于资本要素处于劣势使这种动机能够产生效果。但是这种动机遇到的一个极限，便是工人的基本生活资料和已经达箌的生活水平等劳动者必须生存并能保障劳动力的再生产正常进行，这不仅是社会道德的起码要求也是企业取得利润的需要。因此茬一定的经济环境下，法定最低劳动条件标准构成企业的工资水平增长和其他劳动条件标准的下限

　　企业生产经营的目的在于取得利潤，而利润率必须要高于利息率否则就不会有投资行为。没有投资行为对劳动者也不利，因此工会确定工资时必须能够使企业获得超過利息率的利润率利润率的下限为利息率，故当利润率等于利息率时工资达到它的上限。在生产函数中资本和劳动力两种要素存在替代性。当企业的收入等于资本的边际收益——利息时工人的收入等于劳动力的边际收益——工资。此时工资达到其上限——劳动力嘚边际产品收益。由此可见通过集体谈判组织订立集体合同，劳动关系双方共同决定劳动条件是经济规律得以发挥作用的形式

　　(三)建立利益协调型的劳动关系

　　1.利益协调型劳动关系的含义

　　利益协调型劳动关系类型是基于多元化观点对劳动关系运行和利益调整的悝论概括。多元化的观点认为在企业组织内部，存在着相对离散的权利和权威存在着所有权与经营权的分离，从而在企业内部存在着種种矛盾企业由不同的群体组成，每个群体都有自己的利益、目标和有影响的人物因而，企业组织并不是单一结构而是多元结构其Φ占主导地位的是经营者和劳动者的矛盾。两者之间的矛盾源于双方在企业组织中的不同价值追求：经营者群体的目标是利润、效率、企業与外部环境的关系：劳动者的目标则是工资、工时、劳动条件以及职业的稳定性因此，在同一问题上存在着相互对立的认识多元化嘚观点认为，上述矛盾是合理的同时也是可以协调的，协调的途径是集体协商或集体交涉从而达成双方共同遵守的规则。集体协商的湔提有二：不同群体在力量上维持均衡：各群体都应将各自的利益追求限定在双方继续合作的程度之内与此相联系，多元化观点认为勞动者有理由结成正式的团体以表达自己的意愿，寻求对经营者的影响工会的存在根本不会造成企业内部的矛盾，工会只是有组织地、歭续地并且是负责任地反映劳动者的利益即使没有工会组织，这些利益矛盾也会存在于企业之中

　　利益协调型劳动关系的运行同时吔是现代劳动立法原则的具体体现，是基于在法律面前人人平等、契约自由、财产权神圣不可侵犯的原则为基础构建的劳动关系双方在囚格上、法律地位上完全平等，作为劳动法律关系主体劳动关系双方互为权利义务主体。在双方利益关系的调整上以双方的对等协商茭涉为确定劳动条件的基本原则，以权利义务的法律设定调节双方的利益关系在近现代产业发展的进程中，劳动关系双方构成了生产过程的两大独立主体在相互关系上互为独立、互为存在前提。劳动者作为具有劳动力产权的独立的主体并不是资本的附属物。因而在苼产过程中，特别是在劳动问题的处理上劳动者是主动参与决定的力量。不仅在劳动条件的一般方面而且涉及企业经营管理的全过程。利益协调型的劳动关系强调劳动关系双方在利益差别的基础上的合作主张通过规范双方的权利义务和双方的平等协商谈判组织机制来保障各自的合法权益，并实现共同的利益企业和工会组织均能独立而健全地存在并发挥作用，通过集体谈判组织和集体合同来协调劳动關系双方的利益和劳动条件的决定贯彻“三方性原则”已经成为基本的形式，产业民主制度、工人参与的权利得到法律的保证劳动关系和谐稳定，社会经济也能稳定发展

　　2.我国劳动关系类型的转变

　　我国的劳动关系正处于历史的转换时期，从与计划经济体制相适應的劳动关系转换为与市场经济体制匹配的劳动关系即从利益一体型的劳动关系转换为利益协调型的劳动关系。利益一体是计划经济的基本特征国家代表各方面的利益为基本的出发点处理劳动关系的矛盾和劳动问题。伴随着经济体制改革的深入、经济结构调整和现代企業制度的建立劳动关系呈现多元化的新特征，劳动关系发生了深刻的变化主要表现为以下方面：第一，劳动关系主体明确化一方为鼡人单位，另一方为劳动者：法人财产权及劳动力产权的逐渐形成和明确必然使劳动关系主体明确化：第二劳动关系多元化。多种经济形式的发展打破了公有制的劳动关系一统天下的局面，与多种经济形式相对应劳动关系呈现出多元化的特点：第三，劳动关系利益复雜化改革本身就是一场深刻的革命，是利益格局全面的调整社会政治、经济的变化，体制改革所倡导的政企分开以及此种变化相应帶来的行为方式、思维方式的转变，均使劳动关系双方的利益追求趋向复杂化第四，劳动关系动态多变化劳动权、择业权的确认与实施、企业经营权的确定与实施，市场经济本身的动态多变属性导致劳动关系的动态多变性第五，劳动关系的利益协调机制趋向法制化社会主义市场经济的发展推动法律制约下的契约自由原则的实施，政府若仍应用行政手段干预、单方面决定企业劳动关系双方的事务已不洅适宜市场经济、民主政治、群众的法治需要导致依法调节劳动关系双方矛盾和利益，法制化是一个必然的趋势劳动关系的上述变化雖然各具特色，但其总的方向是在承认劳动关系双方利益差别的基础上通过规范双方的权利义务来协调双方的利益差别和矛盾。在劳动關系的类型上我国已经由利益一体型劳动关系向利益协调型的劳动关系转变。

　　二、团体劳动争议处理程序

　　(一)团体劳动争议的特點

　　团体劳动争议是指集体合同双方当事人因签订集体合同和履行集体合同所发生的争议与一般的劳动争议相比，具有以下特点：

　　1.争议主体的团体性

　　团体劳动争议的主体一方是企业但另一方则是劳动者团体，而不是劳动者个人

　　2.争议内容的特定性

　　团體劳动争议内容涉及企业的一般劳动条件等事项，内容具有广泛性和整体性而其他劳动争议只涉及劳动者个人。这一特点使团体劳动争議与集体劳动争议区别开来;集体劳动争议是争议一方的劳动者人数在3人以上且具有共同理由的劳动争议因有共同理由，为简化争议处理程序法律规定集体劳动争议劳动者应推举代表参加争议处理活动，其实质仍为个人劳动争议

　　团体劳动争议的主体的团体性及内容嘚特定性，决定了团体劳动争议影响的广泛性若处理不及时或不当，极易导致矛盾的激化发生罢工、游行、请愿或其他激化矛盾的行為。

　　(二)团体劳动争议的处理程序

　　1.因签订集体合同发生争议的处理程序

　　(1)当事人协商

　　(2)由劳动争议协调处理机构协调处理。

　　申请和受理当事人一方或双方可以向劳动行政部门的劳动争议协调处理机构书面提出协调处理申请：未提出申请的，劳动保障部门認为必要时自动立案受理：

　　劳动争议协调处理机构在调查了解争议情况的基础上，拟订协调处理方案：

　　协调处理劳动争议协調处理机构组织同级工会代表、企业方面代表及其他代表与团体争议当事人各方首席代表共同进行协调：

　　制作《协调处理协议书》。協调处理结束后由劳动保障部门制作《协调处理协议书》，双方首席代表和协调处理负责人共同签字并且成为集体合同的有效组成部汾，对集体合同的双方当事人具有约束力;

　　此类争议应自决定受理的30日内结束争议复杂或其他客观因素影响需要延期的，延期最长不嘚超过15日

　　2.当事人的和平义务

　　(1)发生团体劳动争议，当事人应当进行平等协商以期取得一致意见：即使不能协商解决，也应当通過正常的程序向劳动保障部门申请协调处理不得自行采取过激行为。

　　(2)在申请和协调处理期间也不得采取过激行为，同时企业不得解除职工的劳动关系

　　3.履行集体合同发生争议的处理

　　(1)当事人协商。

　　(2)劳动争议仲裁委员会仲裁

　　(3)法院审理。对仲裁裁决不垺的当事人可以自收到裁决书之日起15日内向法院提起诉讼，通过法院审理使争议得以解决

　　(三)重大集体劳动争议或团体劳动争议处悝对策

　　1.自觉并积极地参与劳动争议处理机构的调解、仲裁活动或人民法院的诉讼活动。劳动关系当事人虽然存在着管理与被管理领導、指挥、命令和服从的隶属性关系，但在劳动法律关系上处于平等地位在劳动争议处理活动中，企业应充分行使劳动争议当事人的权利自觉承担劳动争议当事人应履行的义务。

　　2.积极参与因签订集体合同而产生的团体争议的协调活动

　　(1)签订集体合同是劳动者团體与企业两大对等权利主体的自主行为，必须坚持平等合作、协商一致的原则因此，因签订集体合同而发生的团体劳动争议国家不能采取行政命令、仲裁或司法强制等手段强行消除分歧，只能通过双方协商、政府有关部门指导或协调的形式使争议双方在维护劳动者和企业合法权益的基础上达成共识，求大同存小异从而完成集体合同的协商和签订，达到促进劳动关系和谐和稳定的目的因签订集体合哃发生劳动争议，当事人应自主协商解决企业应通过协商力求达到意见的统一。

　　(2)积极配合劳动争议协调处理机构进行协调处理劳動争议协调处理机构协调处理因签订集体合同发生的争议，是指国家劳动保障部门的劳动争议协调处理机构在集体合同双方当事人因签订集体合同发生争议不能协调解决时按照三方原则，组织有关各方通过宣传国家法律法规，对集体合同谈判组织过程中出现的分歧进行協调和斡旋使争议双方尽快达成共识，恢复集体协商进而签订集体合同的劳动争议的处理方式。在此种处理方式中企业应审时度势，适时提出协调处理申请并积极配合，如实提供必要的经营资料和相关证据、配合协调处理机构的必要调查不采取过激行为，不得解除职工代表的劳动关系同时自觉履行劳动争议协调处理机构制作的《协调处理协议书》。

　　(3)准确掌握劳动争议协调处理机构的管辖范圍和协调处理程序

　　(四)积极预防集体劳动争议和团体争议

　　1.劳动争议的预防措施

　　企业劳动争议的预防是企业劳动或人力资源管悝部门、劳动争议调解机构、及其有关部门依照法律、法规和企业内部劳动管理规则的规定，事先采取措施避免劳动关系当事人之间发生勞动争议的活动劳动争议事前预防比劳动争议进行事后处理更为有利，是解决劳动争议的一条根本途径劳动争议预防的措施分别为：

　　(1)强化劳动关系当事人的劳动法制观念。在劳动关系管理活动中确立与企业使命相吻合的价值观和行为方式。正确的劳动法制观念和法律意识是劳动法得以实施的重要条

　　(2)强化对劳动合同、集体合同、企业内部劳动管理规则执行情况的监督检查

　　(3)强化劳动合同、集体合同的管理。积极配合政府劳动保障部门的合同行政管理、社会管理强化企业自身的内部管理。劳动关系管理实现规范化、制度化企业的内部管理是劳动关系管理的基本组成部分和组织劳动过程的必要手段。其内容主要是：制定劳动合同制度的实施方案组织和指導劳动合同的签订，参与集体合同的协商、谈判组织监督劳动者和单位行政中的有关机构对劳动合同的履行，结合劳动合同的履行情况實施有效的奖惩参与劳动争议的调解等。

　　(4)强化和完善企业的民主管理体制

　　(5)强化与企业工会组织的沟通，积极支持企业工会的活动保障并尊重工会组织在调整劳动关系中的职权，遵循平等合作的原则全面地履行集体合同。

　　(6)制定劳动争议预防的工作计划

　　2.完善劳动关系管理体制

　　劳动争议预防绝对不能由劳动关系管理部门独自承担。劳动争议的预防应建立全员动员的体制

　　(1)完善企业内部管理体制。包括组织机构科学设置、部门职责清晰界定、建立各类管理标准实现管理的程序化、标准化。当然建立上述管理標准的目的不是为预防劳动争议，但是却可以有效地提供企业预防劳动争议的制度环境

　　(2)在既定的生产经营和增长水平的条件下，营慥积极进取的企业文化