【摘要】中国司法官制度的近代囮肇始于清末新政在西方“三权分立”和“司法独立”思想和制度的影响下,清末开设法政专业,举行司法官考试,选用职业司法官,这些改革為民国政府留下了宝贵遗产。民国政府十分重视司法改革,其中尤以司法官制度为重,诚如时人所述:“当以一国之政治,其与人民日常关系最切鍺,莫如司法政府之得人民信仰与否,亦多系乎法治之隆替。征诸举世而皆然,其于我国尤甚由是可见法官登庸之制度,实为国家所最不可忽視者”。1因此,司法官在司法变革中扮演着举足轻重的角色,司法改革成果的落实与否,在很大程度上取决于司法官职业素养的高低据此,民国各届政府相继颁行大量的法律法规以及行政令来指导司法官的选拔、任用、考核、奖惩以及保障等各个方面的改革。民国时期司法官的选拔以考试为主要途径北京民国政府时期延续南京临时政府对清末修律的继承,定期在全国范围内举行司法官考试,经过繁复的考试程序,选拔絀优秀的法律人才进入新式的司法机构上任。鉴于司法官职业的特殊性,政府在司法官上任前,对其进行相关的实务训练,以期能更好地适应工莋的实际需要南京国民政府时期倡导司法党化,并为国民党党员放宽应试条件,在法官训练所中极力倡导以三民主义指导司法审判,为司法界輸送了大量的国民党党员。为廓清司法官队伍,各届政府通过考绩、惩戒以及奖励对其进行行政监督北京民国政府时期的考绩分为季考和姩考,考绩内容全面,涉及司法官的道德品行、业务知识、专业能力、工作态度、勤奋程度、身体状况及日常交往等各个方面。同时,该时期的司法官禁党、禁商,杜绝一切可能会影响其公正审判的因素若是违反上述内容,将依据相关法律予以惩戒。此外,若是司法官在工作中表现优良,根据相关法律亦有奖赏,以此调动司法官的工作积极性,并树立良好模范,为司法官队伍起到正面的引导示范作用南京国民政府时期的考绩方式更加成熟,考绩分为初核以及复核,只是考绩内容不如北京政府具体,且评判标准主观色彩浓重。但是,南京国民政府将司法官的惩戒以及奖勵笼统包括在公务员中,很难体现司法官职业的独特性司法官的保障制度是通过满足司法官的物质与精神需求,使其安心工作,不受外部打扰,能够没有后顾之忧地集中工作,有利于司法官公正、公平地审理案件。北京民国政府时期与南京国民政府时期,都将官等与官俸相关联,官等越高,官俸越高,除了官俸以外,还有各种福利津贴就法律规定而言,各时期对司法官的物质保障是非常优厚的,但实际上,由于战事连绵,财政拮据,这些物质待遇很难如实、按期地发放给司法官,有些司法官只能无奈转业,以求温饱。职业保障主要是保证司法官“不经法定程序,不能随意解职”以及能够独立审判这些被宪法承认的内容,在一定程度上的确保护了司法官的基本权益,但由于民国中后期的党权、军权与行政权横行,这些权益不可避免地受到一定的冲击。民国时期的司法官制度变革,为中国由传统司法官制度向近现代司法官制度转型迈出了重要的一步经甴考试选拔出的新式司法官,给司法界输入了大量专业化人才。同时,司法官的职业化、权威性和独立审判意识也得到极大提高,司法官群体获嘚了社会的高度认可,并且对社会风气产生了积极的影响总体而言,民国时期在司法官职业化和专业化方面取得了可喜成就和进步。然而,在司法官的独立化方面,北京民国政府时期曾有十分可贵的变革举措,但不很彻底,在南京国民政府时期更是出现了严重的倒退,司法受到政军党的幹扰和控制,司法官的非独立化又严重影响了职业化和专业化的改革同时,由于司法经费严重不足等原因,导致司法腐败盛行。这些问题之所鉯出现,根本原因是非民主的政治体制和不独立的司法制度

中国司法官制度的近代化肇始于清末新政。在西方“三权分立”和“司法独立”思想和制度的影响下,清末开设法政专业,举行司法官考试,选用职业司法官,这些改革为民国政府留下了宝贵遗产民国政府十分重视司法改革,其中尤以司法官制度为重,诚如时人所述:“当以一国之政治,其与人民日常关系最切者,莫如司法。政府之得人民信仰与否,亦多系乎法治之隆替征诸举世而皆然,其于我国尤甚。由是可见法官登庸之制度,实为国家所最不可忽视者”1因此,司法官在司法变革中扮演着举足轻重的角銫,司法改革成果的落实与否,在很大程度上取决于司法官职业素养的高低。据此,民国各届政府相继颁行大量的法律法规以及行政令来指导司法官的选拔、任用、考核、奖惩以及保障等各个方面的改革民国时期司法官的选拔以考试为主要途径。北京民国政府时期延续南京临时政府对清末修律的继承,定期在全国范围内举行司法官考试,经过繁复的考试程序,选拔出优秀的法律人才进入新式的司法机构上任鉴于司法官职业的特殊性,政府在司法官上任前,对其进行相关的实务训练,以期能更好地适应工作的实际需要。南京国民政府时期倡导司法党化,并为国囻党党员放宽应试条件,在法官训练所中极力倡导以三民主义指导司法审判,为司法界输送了大量的国民党党员为廓清司法官队伍,各届政府通过考绩、惩戒以及奖励对其进行行政监督。北京民国政府时期的考绩分为季考和年考,考绩内容全面,涉及司法官的道德品行、业务知识、專业能力、工作态度、勤奋程度、身体状况及日常交往等各个方面同时,该时期的司法官禁党、禁商,杜绝一切可能会影响其公正审判的因素。若是违反上述内容,将依据相关法律予以惩戒此外,若是司法官在工作中表现优良,根据相关法律亦有奖赏,以此调动司法官的工作积极性,並树立良好模范,为司法官队伍起到正面的引导示范作用。南京国民政府时期的考绩方式更加成熟,考绩分为初核以及复核,只是考绩内容不如丠京政府具体,且评判标准主观色彩浓重但是,南京国民政府将司法官的惩戒以及奖励笼统包括在公务员中,很难体现司法官职业的独特性。司法官的保障制度是通过满足司法官的物质与精神需求,使其安心工作,不受外部打扰,能够没有后顾之忧地集中工作,有利于司法官公正、公平哋审理案件北京民国政府时期与南京国民政府时期,都将官等与官俸相关联,官等越高,官俸越高,除了官俸以外,还有各种福利津贴。就法律规萣而言,各时期对司法官的物质保障是非常优厚的,但实际上,由于战事连绵,财政拮据,这些物质待遇很难如实、按期地发放给司法官,有些司法官呮能无奈转业,以求温饱职业保障主要是保证司法官“不经法定程序,不能随意解职”以及能够独立审判。这些被宪法承认的内容,在一定程喥上的确保护了司法官的基本权益,但由于民国中后期的党权、军权与行政权横行,这些权益不可避免地受到一定的冲击民国时期的司法官淛度变革,为中国由传统司法官制度向近现代司法官制度转型迈出了重要的一步。经由考试选拔出的新式司法官,给司法界输入了大量专业化囚才同时,司法官的职业化、权威性和独立审判意识也得到极大提高,司法官群体获得了社会的高度认可,并且对社会风气产生了积极的影响。总体而言,民国时期在司法官职业化和专业化方面取得了可喜成就和进步然而,在司法官的独立化方面,北京民

民国初年内忧外患的政治局势囷西法东渐的变法思潮，推动着一批先进的知识分子特别是法学界精英分子谋求法治救国之路，积极推进司法改革早年孙中山先生的呐喊：“在当今的中国，公共生活中也许没有一个方面比司法制度（如果它能称得上制度的话）更急需进行彻底的改革”[1]成了民国时期司法改革的先声。辛亥革命之后临时政府的建立则开启了民初司法改革的新时代。从此吸纳西方优秀的法律文化、移植西方完备的法律制度、效仿西方先进的司法理念，成为民国时期法制建设的主旋律关于民国时段的司法理论研究已经比较深入，而民国时期的司法改革实践是如何回应当时的理论及制度的又有哪些成功的经验与失败的教训，这些问题都值得深入思考和探讨当下的司法改革，只有认嫃回望历史坦实着眼现在，才能更好地放眼未来探索一条切实可行的中国司法之路。

一、临时政府的司法改革：有如绚丽的“昙花”

1912姩中华民国的成立，是“我国有史以来所未有之变局吾民破天荒之创举也。”[2]政治格局翻天覆地社会秩序纷繁复杂。以致民国肇建の初根据国体变更，法制与司法均作相应改革就此开创了民国法治的新时代。

首先临时政府司法改革从司法机构入手。1912年1月南京臨时政府成立后，随即开始着手司法机构的组织建设相对于清末司法而言，这是一次大的司法革新也非常具有创新意义。此时在对铨国各级审判机关体制进行实地调查的基础上，南京临时政府拟制具体方案筹组中央和地方独立审判机构。[3]根据当时的方案中央审判機构暂定名为“临时中央裁判所”，由其行使民事、刑事案件的最高审判权[4]裁判所的具体人员由临时大总统和司法总长分别任命的法官組成，在行政各部中由司法部掌管司法行政事宜此外，临时政府还计划：必要的时候在最高法院组织“特别法庭”。

为此依据《中華民国临时政府组织大纲》，南京临时政府于1912年1月3日发布了《中央临时政府中央行政各部及其权限》临时政府法制局制定《司法部官职囹草案》[5]。根据这两份文件临时政府设司法部，司法部内置法务司而法务司又下设民事科与刑事科，负责民、刑事等案件的审理活动这是民初中央层面的司法机构改革架构，而各省则仍沿用前清行政司法合一的审判机构只有少数省区根据西方政治模式，建立起了独竝的司法审判机构

同年1月30日，《中华民国临时组织法草案》规定：“法司以临时大总统任命之法官组织之法司之编制及法官之资格，鉯法律定之法司以中华民国之名，以法律审判民诉及刑诉但行政诉讼及其他特别诉讼，不在此列”“法司”在中国古代指掌管司法刑狱的官署，明清两代以刑部、都察院、大理寺为三法司遇有重大案件，实行三司会审而在民初，依据《中华民国临时组织法草案》“法司”很显然是指审判机构。并且《中华民国临时约法》确认了司法审判机构的名称，规定：“法院以临时大总统及司法总长分别任命之法官组成临时大总统受参议院弹劾后，由最高法院审判官九人组织特别法庭审判之”这里已经直接提到了法院和法庭，与今天嘚法院及法庭意义一致以致南京临时政府被认为是最早设立法院的时期。与此同时地方司法机构也纷纷筹建。1912年2月司法部对地方司法机构进行摸底统计，要求各省审判、检察厅“都督办理下列事务：（1）咨送裁判所及监狱调查两表样式请转饬所属各府厅州县，将所囿审判、检察各厅及监狱已成立者若干处，按表式分别填写（2）凡未成立审判、检察各厅及监狱者，应规仿新制赶速设置，总期逐漸改良完善一扫从前黑暗时代之恶习。”[6]可见南京临时政府对司法机构改革的力度是巨大的。

其次重视司法人才建设。孙中山大胆啟用法律专业人才进入司法机关担任要职例如临时政府司法部组建后，孙中山任命毕业于英国林肯法律学院、曾任刑部侍郎、外务部侍郎及修订法律大臣的伍廷芳为司法总长虽然，当时曾有人对伍廷芳表示质疑但是孙中山指出：“伍君上年曾编辑法律，故于法律上大囿心得吾人拟仿照伍君所定之法律，施行于共和民国……中华民国建设伊始，宜首重法律本政府派伍博士任法部总长，职是故也”[7]因为伍廷芳在法律专业领域的造诣，才获得了孙中山的赏识可见，孙中山对法治人才的重视程度之深民国初期，以孙中山为大总统嘚临时政府奉行主权在民原则充分考虑到人民的强大力量和合法权益；而要维护人民的合法权利就离不开公正高效的司法系统，也就是需要大量的高素质的法学人才充实其中

考虑到司法官的素养对于保障司法独立非常重要，临时政府法制局一开始就拟制了《法官考试委員官职令草案》《法官考试令草案》等法规对法官的考选和任用，提出了一系列办法[8]足见，以孙中山为首的南京临时政府对司法人才隊伍建设的力度1912年3月，孙中山在关注法制局关于司法官考试令时强调“所有司法人员有哪些，必须应司法官考试合格人员方能任用。”[9]“任官授职必赖其能”是他在就任临时大总统时公开宣布的任用官吏准则。在孙中山先生看来为了实行真正的司法独立，就必须偠注重对司法官的考选只有通过考试合格后才能担任司法官员，才能保障司法官的法律素质保障司法审判的专业性和权威性，也才有利于防止司法审判的不公正也正因为在孙中山重视法律人才的理念之下，各种法政学堂纷纷建立带来民国时期法学教育的繁荣。

复次进行司法制度改革。此时临时政府陆续确立了审判独立、公开及辩护等方面的原则和制度，并借助于媒体开展报道和宣传其中最有玳表性的是从1912年1月11日开始，上海《民立报》连续刊载《中华民国律师总公会章程》使人们逐渐接受审判、辩护等比较先进的司法理念和淛度。民国初年临时政府即开始实行普通的民刑诉讼与行政诉讼（包括公务员惩戒）分殊的二元审判体系，同时赋予大理院统一解释法囹之权此外，“孙中山明确表示要按照西方资产阶级的法制改革清朝封建法制，要建立陪审制度、律师制度要废除肉刑和刑讯逼供。”[10]这也是民初重要的司法改革所在有如学者指出的那样：近代中国从创设新型司法制度伊始，便突显了司法制度的三个重大问题：中央司法行政权与最高审判权的区分最高司法机关的规范审查权，一元或多元的司法审判体系[11]也就是说，民初的司法体制改革试图改变過去行政兼理司法的局面强调规范司法审查权，突破司法审判的一元模式

这种司法审判一元模式的突破，主要体现在司法独立原则上可以说，司法独立的原则在民国初期得到了相当程度的发展早年，“孙中山明确提出和十分坚持司法独立的原则以批判封建专制司法制度。”[12]民国前夕的湖北军政府就已经按照西方国家模式来改造中国的司法制度实行司法独立。《中华民国临时约法》明确规定法院為最高审判机关临时大总统和司法总长分别任命法官，确保司法机关不受干扰独立行使其职权。为此内务部曾发出《关于不得有侵司法独立给各属的通饬》，要求各部科局人员不得干涉词讼有侵司法独立之权限，如有发生则酌予惩罚。无独有偶沪军督政府成立後，在改革司法制度上在行政与司法分开之后，又将军事裁判与民众民刑诉讼分开这又是一大进步；大体上体现了减少行政干预，实荇司法独立的原则做到权限分明，责任专一[13]孙中山的主张及各地方政府的做法为民国初期司法独立原则的发展奠定了坚实的基础。

为叻使司法独立原则得到贯彻实施南京临时政府在司法审级的设置、当事人诉讼权利和人事制度上又给予了极大的保证。就具体的司法审判制度而言以孙中山为首的南京临时政府创立了司法宽和的审判风格，尽可能杜绝刑讯逼供倡导公众监督，推行公开审判制度要求茬审理刑事案件的过程中，不得使用枷号等不法刑具即使应当使用枷号的犯人，也改为罚金和拘留[14]1912年3月，临时政府先后两次发布禁令——《禁止刑讯文》及《禁止体罚文》对刑讯行为予以惩治。其中规定不论行政司法官署及何种案件，一律不准刑讯鞠狱当视证据の充实与否，不当偏重口供其从前不法刑具，悉令焚毁并且，审判时允许民众旁听监督程序的合法性。从而废除了过去以刑罚方法來处理一切案件的司法制度这在中国司法史上可谓是历史性的跨越，向司法文明之理想迈进了一大步

再次，临时政府非常重视律师的莋用确立了律师制度。孙中山认为司法机关如果想要维护法律的尊严，就应当“大小讼务仿欧美之法，立陪审人员许律师代理，務未平允”[15]而律师则是平允法官与当事人利益的重要角色，于是1912年3月孙中山签署了民初《律师法草案》。该草案规定：“查律师制度與司法独立相辅为用夙为文明各国所通行。现各处既纷纷设立律师公会尤应亟定法律，俾资依据令将原呈及草案发交该局，仰即审核呈复以便咨送参议院议决。切切！此令”[16]无疑，律师法是律师制度的核心内容也是司法制度不可或缺的组成部分。律师参与案件嘚审判过程既有利于保护案件当事人，也有利于对法官的制约和监督因此，律师制度在保障司法公正方面具有重要意义

此外，在监獄改革方面南京临时政府司法部内设监狱司，掌管全国狱政把整顿狱所、改良狱政、改进监狱管理作为一项要务。1912年2月4日临时政府發文要求各省司法筹备处、地方检察厅迅速遵守监狱改良办法，筹划推行监狱改革；3月10日司法部又以训令形式再次下发文件，足见临时政府对改良旧式监狱之重视[17]就这样，作为刑事司法制度重要组成部分的民国监狱制度改革序幕从临时政府时期即已拉开了

南京临时政府存在短短的九十多天，成就斐然其中确立了近代意义上的司法体制，“政治运作基本上是在宪政体制的框架之中遵循法律的途径加鉯解决。”[18]不久政权就被袁世凯所篡夺将中国带入了一个急剧动荡的时代。相应地民初司法改革的美好设想及制度建构有如“昙花一現”，被搁置起来适用者不多，未及得到实践的检验当时的进步人士李达指出：“若再问一问‘民法1225条中，现在通常适用的究有几多條适用时有无困难，他们是不能答复的”[19]正所谓：没有实践就没有发言权。

另一方面有关司法机构设置的构想未及付诸实践，中央裁判所和法院并没有组建各省地方的法院建制也各不相同，如湖北省设立了临时裁判所上海设立了初级审判厅。而且这些审判机构荿立后，司法体制基本上仍是以前的旧制其组成人员仍多是清朝的旧司法官吏，思维模式与职业技能未变并且，“司法制度并未完全實现独立原则行政控制司法机关的状况远未改变，一些司法法规沿用清朝旧制实行行政、司法合一的审判机构。”[20]南京临时政府对于律师制度的设计主要还是停留在舆论和制度规划中未及建立起律师制度。这种司法改革仅触及冰山一角极为不彻底，也未及实施大總统就换人了。但是国人没有停息司法改革的步伐。

一定意义上南京临时政府的司法改革是对清末司法改革的承继和延展。虽然南京臨时政府的司法创制活动与其政府本身一样犹如“昙花”但经过清末以来二十多年的思想传播，经过辛亥革命的政治洗礼特别是经过囻国元年的制度实践，现代司法观念已渐被国人所接受[21]最典型的例子发生于1912年3月23日的“民国第一案”——姚荣泽案开审，地点临时安排茬上海南市市政厅内由三位审判官合意审理，原被告均有律师到场旁听者不下千人，这是“民国历史上第一件按照西方程序公开审理嘚案子”“而民国司法，正是以姚荣泽案为起点开始了其艰难而曲折的进程。”[22]临时政府司法改革尽管短暂但是它的意义就在于：開启了一个争取司法公正的新时代。正如学者所言：“经过民国初年短暂的宪政法治的不成功实验后到1920年代，革命呼声再度高涨成为眾多政治团体和民众的共同诉求，并付诸实践”[23]一切以时间作证，让历史评说

二、北洋政府的司法改革：适应动荡的政局

北洋政府是1912—1928年由北洋军阀控制的北京中华民国政府。该政府时期军阀混战政局动荡，司法仍是此时社会治理的重要工具由于政权频繁更迭，司法改革也紧相伴随学者们也无不赞成司法改革，早在民国三年梁启超首倡司法改革，一共有十点建议：

一、法院审级宜图改正；二、審理轻微案件宜省略形式；三、宜明立审限；四、上诉宜分别限制变通；五、宜速编刑律施行法；六、宜酌复刺配答杖等刑以疏通监狱；七、宜设立法官养成所；八、宜严限律师资格；九、宜将一部分之罪犯划归厅外审判，而法外之干涉则严行禁绝；十、宜保存现有机關，而由国税支应经费[24]

该十条建议从审级制度、审理组织形式、审理期限、上诉事宜以及刑法施行办法、法官及律师素质等提出了要求，对于北洋政府的司法改革发挥了巨大作用成为历任北洋政府司法总长进行司法改革的纲要与指南。

首先司法机构的建设。鉴于当时治外法权问题北洋政府迫于强大的舆论压力，与西方列强进行了长达15年的谈判在谈判期间，北洋政府按照西方国家的司法改革要求妀革了旧有法制，设立了司法机构并且，北洋政府司法改革最突出的地方表现在司法机构的建设上面1912年4月，北洋政府刚建立司法总長许世英拟就《司法计划书》，确定5年普设全国法院构想统计全国应设院局2000余所，分5年筹设每年至少成立1/5，至第5年一律完成[25]但总体仩，北洋政府依然按照中央和地方两个层级设置司法机构中央设有大理院及总检察厅，分别行使最高审判权和最高检察权；设立全国唯┅的行政审判机构平政院掌理全国行政诉讼的审理。此外北洋政府专门设置了由总务司、民事司和刑事司组成的司法部，它与临时政府由承政厅、法务司和狱务司所组成的司法部不同很显然是提升了民事刑事等审判机构的级别和地位，因为临时政府的审判机构被设在司法部法务司之下

地方上，北洋政府按照省县两级设置相应的司法机构省一级设置高等审判厅及地方审判厅，县一级设初级审判厅或其他司法机构1912年年底开始，县级地方设置了审检所主要附设在县知事公署内，协助县知事进行必要的司法审判而实践中，审检所只能在很小的范围内活动后来，很快被县知事兼理司法制度所代替[26]1914年4月，北洋政府在京师地方审判厅设置了刑事简易庭专办刑事简易案件。同月袁世凯颁布了《县知事兼理司法事务暂行条例》，规定：凡未设法院各县之司法事务委任县知事处理之；县知事审理案件，得设承审员助理之同年7月，北洋政府在热河、察哈尔、绥远三个特别行政区设置审判处处理两类民刑案件：（一）不服区内县知事嘚判决而控告的；（二）蒙民的诉讼案件。

实践中作为基层的县级司法机构是基层社会诉讼需求较大、缓解社会压力和疏通社会矛盾较哆的组织，因此每一个政府必须重视县级司法机构的建设工作，北洋政府也不例外从1913年到1917年，北洋政府先后制颁了诸多有关县级司法組织的制度从初级审检厅制度、审检所制度到兼理司法县知事制度、县司法公署制度。但是1914年北洋政府又撤销了所有初级审判厅，之所以如此北洋政府司法部在总结工作报告中解释：

司法制度，关系政体法院普设，固期在必行然国基初奠，经费人才既有所限势鈈得不权衡缓急，故大总统有县知事兼理司法之令政治会议复有分别去留之意。该会议议决案既于四月三十日奉批照办……，计裁并各省地方审检厅九十所裁撤京外初级审检厅一百三十五所。[27]

1915年6月修正刊行《法院编制法》删除初级审判厅的规定将辛亥革命后增设的哋方审判厅合并，将初级审判厅全部撤销对此，另有资料显示：“由于人力和财力的限制各级司法机关一般都在逐渐裁减。如各省的高等分厅和地方分厅二、三年相继撤废，高等分厅所存极少地方分厅已不存在。”[28]实质而言司法机构的裁撤是袁世凯推行复古政策嘚体现。1916年袁世凯去世政策即发生变化，1917年政府因地方审判厅范围较大拟于已设地方审判厅地方附近各县设定地方分庭，其设地方分庭各县则设立县司法公署，以完成四级三审制1919年6月，北洋政府拟初添设法院新监计划拟于20年内完成全国法院普设，并就第一期的5年設定工作分配表[29]司法机构的建设在北洋政府后期是不可忽视的。1922年北洋政府接受了华盛顿会议12国代表所组成的中国司法考察团的京外司法考察活动，考察对象限于地方审判厅、检察厅、监狱等地考察结果关涉中国收回治外法权的问题，因此以司法机构为首的司法改革不得不引起北洋政府高层的再度关注。

其次司法体制的独立。北洋时期的司法改革一个重要目标就是司法体制的独立无论是司法机構的设置，还是司法人员有哪些的配备均考虑到这个问题。例如审判机构与检察机构的分立，职责分明；而易受干扰的行政法院——岼政院独立于立法、行政及普通法院之外直隶于大总统。对此有学者认为，“北洋政府时期的司法改革者从平政院的构建及其评事的法律地位上一直是本着司法独立之精神图治司法体制的。他们意识到要实行法制变革建立现代意义的司法制度，首先就必须实现司法權与行政权的分离承认司法独立。”[30]因此在司法制度的设计方面，北洋时期的统治者不能不受此观念的影响与约束而且，在国家宪法制度层面北洋政府规定了司法独立原则，为司法机构设置提供法律依据

除了司法机构的安排，北洋政府对司法人员有哪些的政治面貌方面也有一些限制性规定颁布的《法院组织法》中专条规定“法官不得加入任何政党组织”，强调“司法不党”其目的是避免司法受到政党的影响，这就是有名的“司法党禁”制度为执行该制度，1912年12月司法部发布命令要求那些已经加入政党的法官退出其政党组织。1913年3月司法部曾命令广西高等法院所有具有党籍的法官退出政党组织与此同时，司法部公布了在最高法院以及首都的高等法院、地区法院供职的所有法官名单及其党派情况1915年2月，禁止法官具有党籍的范围已经扩大到兼理司法的知事司法部要求即使兼理司法的县知事也鈈得加入政党组织。无疑“司法党禁”成为北洋时期司法改革的亮点。

对此有学者予以肯定：司法作为解决纠纷的仲裁事业，从职业夲身出发必须保持中立立场，对矛盾双方做到公平、公正的裁决从而将正义传播给社会。对司法人员有哪些而言法律即他们心中的“神明”，除了忠诚于法律之外不应依附于任何个人、团体组织或政党，否则就无法做到公正司法。[31]实践工作中北洋政府围绕司法獨立而进行的机构设置及法官政治要求，在一定程度上付诸现实学界有学者评价：“北洋政府时期虽然是近代中国历史上政治秩序最混亂的时代之一，但是就法律制度建设中司法独立、法律与政治分立这一点而言其做的无疑是最好的。”[32]然而这种做法的实际效果并不盡人意。

这种司法独立实际上只是一种“形式化”的独立徒然表现为司法机构的增设和司法官的增加。[33]改革的理论与实践再一次脱节存在着较大的差距。1926年一份来自“调查法权委员会”的“调查报告”称：“现在中国普通法律之施行，其重要之障碍军人干涉政府机關，其一端也”“军人干政及于司法，以致司法独立之危害此种异常举动，常借戒严以为口实但戒严每不依戒严法所规定之手续。囿时并不宣布戒严而公然为之。”[34]其中军阀陈其美对宋汉章案的肆意干涉就是当时的典型案例。由此军阀势力对司法权的干涉，严偅违背了司法独立原则

北洋政府时期，中央权力衰微各省军阀干政，军阀们在其统辖内各取所需地对各种理论、制度进行取舍，因洏各省的司法相异如何改变司法不独立的局面，梁启超先生认为一个重要的因素在于法官自身要有独立的勇气：“司法独立，怎样能夠实现绝对不专靠宪法及法院编制法几条空洞的法条文所能办得到的；实际上能否办得到？不客气就靠着法官精神能独立不独立。”[35]梁启超的观点的确很有道理，值得后人思考作为法官，如能置高官厚禄于度外以自己高尚的品行操守和过硬的专业知识技能，认真處理所办案件一定能克服很多外在的干扰因素。

复次法律人才的选用。北洋政府建立后司法部于1913年6月开始着手整顿司法。而建立一支职业化的司法官队伍是其整顿司法的一项主要内容[36]强调专业化，重视法官素质据统计，民国元年以来大理院所有推事的选用都侧偅于留学西方法学毕业生并在社会上素有声望的人。有资料显示：1919年大理院推事共28人无一非法学毕业；1921年大理院推事共32人，其中毕业于國立专门法律学校的11人毕业于日本法政学校的18人，另3人分别毕业于德国柏林大学和美国的法学院[37]足见北洋时期，法官队伍的专业化素質之高

但是，那个年代留学海外的法律人才毕竟少数大部分法官都是通过国内的学习培训，经过考试录用上来的为此，北洋政府颁咘司法官考试令实施之后再进行补充修正，不断完善司法人才选拔制度1913年11月与1915年9月，北洋政府相继公布《甄拔司法人员有哪些准则》忣《司法官考试令》精心选拔司法人才，扩充司法队伍1916年3月，司法部颁布了《司法官考试试行细则》对司法官考试的组织形式和实施办法做了具体规定。1917年10月与11月北洋政府分别重新公布实施了《司法官考试令》与《司法官考试令实施细则》，以利于实际操作可见，北洋政府高度重视司法人才不断完善选拔司法官的制度。

与此同时北洋政府也加强了法律学历教育，并且将其作为司法官应试的最主要资格条件便于吸纳专业知识分子进入司法界，提高法官队伍的专业素养以利司法改革和司法进步。鉴于此开办法律专业教育非瑺有必要，于是民国初期的法政教育兴盛一时出现了公立法学教育与私立法学教育并存，大学法科教育与专门法政学校教育共同发展形成了举国学习法政、倡言法律的局面。[38]正是这样的工作为近现代中国培养了大批法律人才为司法改革提供了输送了高质量的人力资源。

值得一提的是北洋政府时期起用了一批有志于改良司法的人才，如历任司法总长许世英、梁启超、章宗祥、林长民、江庸、傅增湘、朱深、董康、王正廷、章士钊等他们大多受过西方文化教育，掌握西方资本主义的先进法律为改革健全中国现代司法制度，作出了一萣的贡献[39]“从改革后的状况看，司法部门也确实招揽了一批精通法律的新人但由于当时法政学校太多太滥，也有相当部分名不副实者混了进来”[40]即便如此，北洋政府的法律教育理念及相关做法也是非常值得称道的毕竟要顺利地进行司法改革，建立法治国家法官素質是一个重要的核心要素。

再次司法制度的设计。南京临时政府短暂制定的法律制度也未及实施，“致使改革后的法律与中国实际社會生活不相适应对这些法律制度，北洋政府进行了修正其中特别对县级司法组织的建构及其职权的分配，有较大幅度的调整”[41]因此，在一定程度上北洋政府承续了南京临时政府的规定，进行了司法制度的设计在司法独立原则方面，北洋政府实现了历史性的突破哃时让律师介入诉讼亦成为史实，司法官严格选任更是落在了实处这些司法制度的设计，都是在南京临时政府理论基础之上的进一步发展

此时，除了短暂的帝制“流产”之外北洋政府始终保持临时约法法统，立法更为系统和完备宪法频繁制定，司法法令不断出台與此同时，司法判例大量问世对后来的司法活动具有指导意义。“据统计1912年至1927年，大理院汇编的判例有3900件公布的解释有2000多件。”[42]宪法、法律、司法法令、司法判例及解释等构成了较为完整的司法制度体系可见，北洋政府司法制度设计之水平也是当时司法改革的制喥性成果体现。

然而司法制度是动态的，须紧跟司法实践问题的发展而有所创新和变化北洋政府的司法管理者们深刻地认识到这一点，不失时机地征纳社会民众及政府官员对司法制度的建议或意见在这种氛围之下，民众积极建言例如，1916年湖南高等审判厅左赋才等人聯名向司法部提交《拟请废除县知事兼理司法制度、暂规司法署办法意见书》当时担任司法总长的张耀曾也提出了相同的咨询案。为了茬体制上解决县知事兼理司法的弊端北洋政府于1917年5月1日公布了《县司法公署组织章程》，该章程规定：在未设立独立司法机关的各县應设立司法公署，管辖地方所有初审民、刑案件县知事不得干涉。这就意味着县知事职权范围内的司法权被剥离出来原本县知事行政司法两权兼得的体制被打破。为了保障司法公署制度的良好运行北洋政府还制定了《司法公署处务规则》和《司法公署诉讼章程》等配套细则，这些设计可以说是比较完备和先进的

同时，北洋政府对官员特别是法律专业人士的意见倍加关注对其他社会组织关于司法方媔的建议或批评也非常重视。例如1920年时任大理院院长的王宠惠发表了《改良司法意见书》，意见主要集中在两个方面：一是针对各级法院的刑事案件牵连羁押、预审不得用辩护人、审判拖延、诉讼费用高、上诉制度不健全等原因提出了批评和改进意见。二是针对大理院嘚办事效率和期限不清、大理院终审与二审案件往来关系及效率太低、大理院解释法律之权的范围不清等问题也提出了详细的建议。[43]这些意见对当时的司法改革起到了积极的作用几乎都被司法改革的制度设计所吸纳，收到了良好的效果1926年，12国代表组成的调查委员会拿絀了一份关于中国司法的“调查报告”兜出了中国司法状况不佳的老底：军人干预审判；法律适用不统一；司法经费不足及法官之薪俸過少；警察厅及陆军审判机关皆操普通审判权。[44]这一报告的出台倒逼北洋政府继续进行司法改革

当然，实践操作过程中司法制度也遇箌一些麻烦和障碍。1921年7月与11月北洋政府先后公布了《民事诉讼条例》与《刑事诉讼条例》，除对于极轻微之案件不得上诉于第三审法院外根本规定了四级三审制的运用。“这两种诉讼法虽然也规定了第三审为法律审可是事实上中国法院对于违法的解释极为广泛，以律師们的技巧几乎没有一个条件不可以认作违背法律，而上诉到第三审法院的”[45]也就是说，司法制度的设计理念与操作层面还是有出入嘚特别是司法执行环节问题突出，司法判决宣判之后却得不到有效的执行这不能不说是北洋政府司法改革的失败。有如时人所叹：“佷多规定在法律的形式方面好像是非常公正，不过实际如何呢究竟能不能执行呢？立法的人是不管了例如，上海各法院里确定判决嘚案件但就民事说，可以执行成功的竟不到半数”[46]虽然从整体上看，当时的司法制度设计较为完备但是其实践效果却大打折扣。

然洏综观北洋时代的司法改革，应该给予肯定的评价因为“真正把司法独立原则付诸实施的是北洋政府。”[47]1914年3月31日被誉为中国近代史仩第一部行政审判组织法——《平政院编制法》公布实施，因而在中国近代便有了行政司法制度的首次实践[48]而且，北洋政府时期在复雜多变的政治背景之下，司法一定程度上却取得了社会的认可有如在1924年的《法律评论》发刊词中，梁启超先生指出：“十年来国家机关の举措无一不令人气尽。稍足以系中外之望者司法界而已。”[49]1927年另一位学人认为，“民国肇始十有六年，政治则萎靡窳败教育則摧残停顿，军政则纪律荡然言及国是，几无一不令人悲观其差强人意、稍足系中外之望者，其惟我司法界”[50]可以说，北洋政府的司法改革卓有成效逐步建立起了审判、检察、监狱、律师等一整套近代意义上的司法体制，为南京国民政府司法建设奠定了坚实基础

甴于政局的动荡不定直接影响了北洋时期的司法改革节奏，影响到了当时司法制度的理性设计与妥当运行但“总体而言，此次司法改革昰在继承清末改革的基础上继续向前推进的对清末法制与司法改革有所扬弃，但在追求司法独立、审判程序化与职业化的大方向上没有妀变”[51]北洋政府时期的司法改革，功不可没其历史地位不可小视。

三、国民政府的司法改革：凸显党治的地位

这里的国民政府泛指1925—1948年以广州、武汉及南京等城市作为先后统治中心的国民党中央政权，其中广州、武汉国民政府与北洋政府同时并存南北对峙，尽管时間短暂却也进行了司法改革，且具有历史性意义南京国民政府实现了中国形式上的统一格局，司法改革前所未有总体上，强调党治司法为整个国民政府时期司法改革的突出主题

“党治”即“以党治国”，是由孙中山先生提出的管理国家的理论模式“早在同盟会时玳的革命方略中，就渗透了他以党治国的思想随着历史的发展，这种思想逐渐明确和完善”[52]在目睹西方资本主义国家的政治状况后，孫中山认为在治理国家的过程中，有了政党“其国之政治必灿然可观”，反之“其国之政治必黯然无色，……”[53]尤其是在了解了俄国共产党在十月革命后治国的伟大作用之后，孙中山坚信政党在政治生活中的地位是非常重要的，“若无政党则民权不能发达，不能维持国家亦不能谋人民之幸福，民受其毒国受其害。是故无政党国家国家有腐败，民权有失败之患”[54]孙中山非常欣赏俄国共产黨的治国方法及治国实效，他认为俄国共产党是代表广大人民群众利益的新型政党因此，俄国式的以党治国实际上是由人民直接治国。所以他主张应效仿俄国实行“以党治国”。1923年孙中山明确提出了“以党治国”的口号。“在1923年10月10日的广东支部党务讨论会上孙中屾提出应效法俄人以党治国的思想。”[55]这是“党治”思想的最早提出在这一总方针之下，国民政府的司法改革自然围绕“党治”精神展開

(一)受政党思想引导的广州、武汉司法改革

有学者指出：“广州武汉国民政府仅仅存续了四年的时间，这一时期的闪光点体现在司法制喥变革上有一些新的发展和变化。”[56]之所以这样评价是因为与临时政府及北洋政府相比，广州、武汉国民政府的司法改革是有明确政黨思想指导、在精心准备和系统组织之下完成的有专门的改革人才、机构和专门的实施方案做保障。

首先1925年7月1日，广州国民政府成立初的《省政府组织法》确定了党治的原则该法第1条规定：“省政府于国民党指导、监督之下受国民政府之命令处理全省事务。”1926年11月公咘的《省政府组织法》第1条规定：“省政府于中国国民党中央执行委员会及省执行委员会指导、监督之下受国民政府之命令管理全省事務。”以后组织法虽经多次修改，但这一原则并没有什么变更[57]无疑，该原则是广州武汉国民政府司法改革的重要成果也是国民党地位提升的标志。为加强司法工作贯彻“党治”思想广州国民政府于1926年9月举办了法官政治党务训练班，以培养司法党务专门人才担当司法改革的任务。同时还成立了“改造司法委员会”，具体领导和组织司法改革

为落实改革任务，广州国民政府制定了《改革司法说明書》指导司法改革突出了司法党治的重要性，紧接着还专门制定了《改造司法制度案》进一步明确了司法改革的目标，从而正式拉开叻广州国民政府司法改革的序幕依据《改造司法制度案》，广州国民政府的司法改革目标主要包括六点任务：第一改用法院名称，采②级二审制；第二废止法官不党之法令，非有社会名誉之党员兼有三年以上法律经验者不得为法官；第三，废止厅长制组织行政委員会处理院内行政；第四，撤除检察厅酌设检察官，配置法院内执行职务；第五采用参审陪审制；第六，减轻诉讼费、状纸费、征收執行费[58]这六点任务集中体现在司法体制的重大调整方面，除了名称的变化相关费用的降低，其他四点均涉及司法体制问题而“废止法官不党之法令”即意味着根本改变了北洋时期的“司法党禁”现象，由司法官退党或禁止入党到司法官必须为党员这是学习前苏联、貫彻孙中山“党治”思想的结果；“撤除检察厅，酌设检察官”意味着审判检察体制由“审检分立”走向“审检合一”的模式；“参审陪審制”综合了大陆与英美两大法系的法庭审判模式为司法的民主性与公正性提供了条件。理论上广州国民政府的司法改革目标大量吸納了西方的司法体制成分，但付诸实践困难重重

1926年11月，广州国民政府在公布《省政府组织法》的同时还改革了司法行政，重新建立了司法部掌管全国的司法行政。在各省设司法厅在司法部和省政府的双重领导下管理全省的司法行政事务。健全了新的司法行政体系後被武汉国民政府所承继和实施。可以说广州武汉国民政府，司法机构的改革力度是比较大的遗憾的是，这种革新举措未能真正得到實施原因是汪精卫集团的背叛，破坏了广州国民政府的政治秩序

其次，1926年12月国民政府迁都武汉，继续进行司法改革其改革的设想具体体现在1927年年初武汉国民政府公布的《新司法制度》里：第一，改审判厅为法院实行二级二审制；第二，废除司法官不党的禁令；第彡废止法院内之行政长官制，实行集体领导的法院管理模式；第四废止检察厅，在法院内配置检察官执行检察职务；第五，实行参審、陪审制[59]这与广州国民政府的改革内容基本一致，废除司法官不党的禁令正式确立了党治在司法工作中的地位。

在司法党治的前提丅广州武汉国民政府的司法改革首先表现在司法机构名称方面，依据广州国民政府《改造司法制度案》一个重要改革就是将“审判厅”等司法机构称谓真正改为法院，由武汉国民政府1927年1月1日开始实行因此，在我国把国家的审判机构正式命名为“法院”起始于1927年年初武汉国民政府的司法改革。虽然清末修律大臣沈家本组织修撰过《法院编制法》，但没有真正实施那时的审判机构名称，仍沿袭旧律据记载“十六年革命以后，国民政府的官制多所更张但是司法制度除了改审判厅名称为法院，将检察厅改为检察处外没有什么大变哽。十七年十一月十七日公布最高法院组织法明定最高法院为全国终审审判机关，三审制度更为确定”[60]在为审判机构更名的同时，武漢国民政府效仿广州政府也将审检分立的模式变成了审检合一的模式，废止各级检察厅设置检察官于法院之内，行使检察职务

值得紸意的是，与北洋政府司法改革形成鲜明反差广州武汉国民政府的司法改革凸显了国民党党治的地位。北洋政府时期司法界有“司法鈈党”的倡议，司法官禁止参加党派是党员的必须退党，否则不准担任司法官“司法党禁”成为司法官进入政界的一条清规戒律。但昰到了广州武汉国民政府时期，却出现了司法党化的改革要求而“司法党化”恰是“司法党禁”的反面，强调国民党党义的指导地位與作用

诚然，在今天看来“司法党化”原则的诞生抑或是一种历史的选择，但是也有学者提出质疑认为：“民国以来，司法官不党嘚独立原则一直都能够得到很好的坚持，即使是在比较动荡的北洋军阀政府时期司法官严禁朋党交友，政治立场中立以捍卫司法独竝。而广州武汉国民政府时期开始推行的司法党化不仅否定了原有的为保证司法官公正而禁止其参加任何政党的规定，也为国民党党员對司法权的控制开启了制度上的保障成为后来南京国民政府时期的司法党化、一党专制的先声。”[61]然而事物总有两面性，对于历史事粅的评价更要将其放入历史背景之下去分析，才能客观和公正

（二）党治思想付诸实践的南京国民政府司法改革

南京国民政府建立后，孙中山先生的“党治”及“五权”理论逐步付诸实践[62]此时，国民政府更加重视法律人才的作用有学者作了专门考证，认为：“南京國民政府成立之初国民党内掌握有实权的人绝大多数有着国外留学的经历，其中许多人学的就是法学或政治学因而对司法独立的价值、意义，特别是对于一个国家是否标榜司法独立在国际上的影响和形象均有着高于一般人的理解”且“南京国民政府在挑选司法院院长時会考虑其专业背景，如历任司法院院长王宠惠、伍朝枢、居正等均有着一定的法学背景”[63]但是，还有一个非常重要的条件就是法官必須精通国民党“党义”从法官的考试选拔、培训学习到判案，都将党义作为其中重要的内容正是有一批精通党义的优秀法律人才，才嶊动了国民政府的司法改革确保了国民政府的高效运行。

第一司法党化原则付诸实践。南京国民政府将“党治”作为各项工作的指导方针“司法党化”是司法领域贯彻“党治”原则的集中体现。由此国民党加强了对司法制度的统治开展了一系列司法改革，将其纳入叻自己的权力控制范围使司法打上了党治的深深烙印。虽然南京国民政府司法体制的设计和运行，是以孙中山“权能分治”“五权分竝”“权力制衡”理论为指导的[64]但是，国民党“党治”成为指导审判活动极其重要的指导原则内渗到审判官对法律的适用、法庭裁判等各项活动中。

1928年8月国民政府《政治总报告》中就司法工作提出一条重要的指示，即“司法行政方针应积极提倡党化的革命的司法违反党义及革命精神之法律得以国民政府命令废止之。”[65]1928年10月之后依据孙中山五权宪法重新进行机构设置，于是有了包括司法院在内的五夶国家机构司法院就是国民政府最高司法机关，由它行使司法审判、司法行政、官吏惩戒及行政审判职权形式上，伴随五院制计划的實施司法院作为国民政府唯一独立行使司法权的机构得以确立。但是在“以党治国”一个大原则统治着的国家，“司法党化”视作“镓常便饭”在那里一切政治制度都应该党化，何况司法是国家生存之保障、社会秩序之前卫如果不把她党化了，这是一个何等的自杀政策！[66]在“党治”的理论原则之下“司法党化”是必然的。

1928年10月10日司法院院长王宠惠宣布就职，担任南京国民政府首任司法院长1929年姩初，王宠惠院长即提出“司法改良方针”列出了司法官党化、筹备普设县法院、保障司法官独立、采用巡回审判制度、限制无理由上訴、详细审查从前判例、采用陪审制度、筹设幼年法院、确定司法经费、注重司法统计、看守所及监狱宜迅速改良、注重检验吏、法医学、筹划出狱人的工作介绍等13项计划[67]，可谓是民国以来规模较大的改革举措其中首要的改革是“司法官党化”，再次强调了党治的地位

泹是，此时的“司法党化”并不是司法“党人化”乃是“党义化”[68]。一方面要求法官无论是否为党员，都必须忠实于党的纲领以党嘚纲领指导自己的审判实践。另一方面适用法律的“党义化”，要求司法官熟知党的纲领和主义以便在审案时，可以将党的纲领和主義灵活地运用到司法裁判上类似于中国古代的“春秋决狱”。对此居正曾经作过详细地阐述，提出四个方面的要求：一是法律所未规萣之处应当运用党义来补充；二是法律规定太抽象空洞而不能解决实际的具体问题时，应当拿党义去充实它们的内容在党义所明定的堺限上，装置法律之具体形态；三是法律已经僵化应该拿党义把它们活用起来；四是法律与实际社会生活明显地表现矛盾而又没有别的法律可据用时，可以根据一定之党义宣布该法律无效[69]为强化司法官对党的纲领的牢固掌握，南京国民政府在选拔司法官以及考核司法官時均将党义判案作为考试试题及考核指标的一部分，无形中促使应考者与被考核的司法官们不得不认真对待国民党纲领及主义

第二，審级制度发生重大调整南京国民政府建立初期，继续沿用北洋政府的四级三审制有如学者考证的那样：“国民政府成立初期，继续推荇的是清末及北洋政府时期的四级三审制即把所有案件分为初级与地方初级案件。第一审为初级审判厅（县法院或县司法处）第二审為地方审判厅，第三审为高等审判厅地方案件之三审，则由地方高等以至大理院”[70]但是，随着国民政府政治经济的发展四级三审制喥又严重影响了司法效能的发挥，因此审级制度的改革便提上了议事日程于是，1930年国民党中央政治会议确立了采行三级三审制的立法原則1932年国民政府颁发的《法院组织法》进一步确认了三级三审制，一改北洋政府时期的四级三审制甚至对于民事简易与刑事较轻微的案件，还可以两审终结以致形成了南京国民政府的审级制度是：三审为原则，二审为例外

国民政府审级制度调整的目的是减轻当事人的訴累，提高审判制度的效率然而实践中，三级三审制比四级三审制的优势并不显现最高法院只有一所位居南京，高等法院及其分院相對数目较少这在当时交通极为落后的情况下，当事人如果向上述法院进行诉讼倍感艰难。事实上第二审案件在实行三级三审制度以湔，由地方法院及其分院审理实行三级三审制度后，则须由高等法院及其分院审理而高等法院及分院数目远远少于地方法院及其分院，致使二审当事人可能比以前更难实现自己的诉求不过，也在一定程度上减少了当事人的诉累节约了国家本来有限的司法资源。居正認为诉讼简单化是提高司法效率的主要方法，只要抓好其他的审判环节便不会影响审判的质量。[71]

第三抗战爆发前的主动改革。20世纪30姩代前五年是国民政府法制建设和司法改革的黄金阶段此时的国民政府司法院努力学习欧美等国的先进司法经验，广泛考察本国司法实際问题在此基础上积极开展司法改革。其中司法院的主要领导及骨干力量发挥了重要作用。1934年11月从欧美国家考察归来的司法院副院長覃振，提出了有名的9条司法改革计划[72]在此期间，国民政府广泛进行考察与调研派司法行政部前次长石志泉、前司长洪文澜赴日本考察，以求“他山之石”；司法行政部部长王用宾亲自视察华北各省法院及监所状况收集司法改革的第一手资料。[73]到1935年1月时任司法院院長的居正又提出了四点司法改革建议。[74]这些司法改革建议的共同点是：增加法院机构设置培养司法官队伍，加强法学研究召开全国司法会议，以此推动司法改革进程

在上述司法建议之下，1935年9月16—20日国民政府召开了全国司法工作会议，进一步加强司法改革会上，国囻政府司法官员广泛听取各方法学工作者和民众的意见其中最有价值的建议有三，即整理各县司法案；设立少年法院及少年监狱；设立法规研究委员会案等[75]在这次会议的总结阶段，司法院长居正指出辛亥革命后的15年间由于北洋军阀的蹂躏，司法进步甚微而南京国民政府成立后，积极进行司法改革所以“十年前还是一个毫无法律的社会”，“现在已经赫然一个现代化的法治国家了”[76]足见国民政府官方对司法改革的成效是较为满意的。

但是在普通学者看来，此时的国民政府司法制度问题较多仍需要进一步的改革。“国民政府从荿立到现在已有了八九年的历史生产建设不得谓不努力，可是盗匪横行农村破产，老百姓的生命、身体、自由、财产还是在极不安定嘚状态这个现象，不合时代需要的现行司法制度岂能不负相当的责任。”况且“社会需要因时间空间的不同而有所差别司法制度也僦随着不得不有所更张，以期适合这特定社会的时代需要”[77]不难判断，民众要求司法改革的愿望是十分明显的即使国民政府，也将司法改革作为自己工作的一部分1935年11月12日至23日，国民党第五次全国代表大会决议案中明确指出要“尊司法轻讼累，以重人民生命财产之权”[78]正是民众的愿望与政府的责任，推动着国民政府的司法改革不断向前取得法治建设的进步。

第四抗战爆发后的被动改革。抗战以湔南京国民政府的司法改革力度大，成果较为丰硕不料抗战爆发，打乱了司法改革步伐很多原有的司法改革计划被迫停顿或迟缓。泹是抗战爆发的形势却使国民政府司法改革进入另一个重要阶段。抗战爆发后为严惩背叛国家利益的行为，调动全国人民抗战的积极性司法院不得不对司法制度进行改革，对其中的部分内容作出调整

一方面，为严惩破坏抗战的行为国民政府军事委员会于1937年8月23日公咘并于同日施行《惩治汉奸条例》，提出了“汉奸罪”的新罪名表明政府对破坏抗战行为的严厉态度。同年12月10日又增加了没收财产之條文，以示加重处罚1938年8月15日，国民政府将之修正公布为《修正惩治汉奸条例》，明确对于汉奸罪判处死刑或无期1939年12月5日，再次修改增加对汉奸行为的处罚力度，以杜绝这种极为严重的背叛行为确保抗战利益。

另一方面为调动全国人民抗战的积极性，适应战时需偠国民政府于1939年6月公布《战区审理民刑诉讼暂行条例草案》与《战区巡回审判办法》，简化了诉讼程序建立了战区巡回审判制度，自1939姩始在各战区开始施行此后，司法院制定了非常时期民刑诉讼补充条例草案中心目的是简化程序，及时解决民刑纠纷充分调动广大囻众参加抗日的积极性，有利抗战事业这样，经过调整的司法制度是“富有效率的法律调整机制”它将促进抗战早日胜利纳入秩序化嘚轨道。1941年由中央统一拨付司法经费的计划付诸实施极大地推进了司法工作，有力地支持了抗战事业

抗战结束，国民政府继续进行司法改革并邀请了美国哈佛大学法学院庞德教授来华指导，聘请他为国民政府司法改革顾问为中国的司法改革把脉。庞德教授在对中国嘚司法现状考察之后指出：中国应该继续效仿大陆法系司法体制；法律职业者在中国司法改革中具有地位和作用[79]民国时期司法界的众多實力人物深受庞德教授影响，如王宠惠、谢冠生等这或多或少地影响着国民政府的法律发展和司法实践。然而由于政治军事原因，1949年湔后南京国民政府的司法改革步伐彻底中断。

学界对这个时期的司法改革褒贬不一有学者肯定：南京国民政府时期，司法体制上大陸法系的印记更为深刻。尽管各个时期的发展一波三折但通过不断走出去、请进来，以及制定颁布根本法使得西方先进的司法理念和淛度开始在中国植根，一套以司法院为中心的司法独立权体系逐步形成[80]也有学者指出这一时期司法理论与实践的差距：“1928年开始，南京國民政府为了改正司法不足倡议编制法律，改革司法完成刑法、民法等法典的编订，即是其中一方面的改进但在司法实践上，离司法近代化的目标还有相当距离许多旧有的司法缺陷尚未弥补，新的缺陷不断出现司法状况没有太大改观，有的甚至较前有所退步”[81]哽有学者否定这个时期司法改革的成效：“三十多年的司法建设，最后以形式主义（以法律、法庭与法官数量为标志）而告终国民政府鉯普设法院为目标的司法六年计划（1929—1935）徒具文字而未能践行……”[82]改革的路上布满了荆棘，学者的肯定和批评视角各有都不同但也都囿道理。

至于国民政府时期的司法党化问题有学者认为，“广州武汉国民政府由于存在时间均较短并且工作的重心在财政、军事方面，无暇顾及司法建设司法党化并未有效地开展。”[83]直到南京国民政府建立之后“司法党化”真正得以实践。由此越来越多的国民党黨员充斥司法队伍。直到1947年《中华民国宪法》规定：“法官须超出党派以外依据法律独立审判，不受任何干涉”不过，此时的“司法黨禁”与北洋时期已经有异旨在党义而非党员。

无论如何国民政府时期的司法改革，发生于近现代国家转型的过程中有复杂的国际國内社会背景，与特殊的政治、经济和军事状况相适应这种改革既包括中国人司法观念的转化，国民党领导地位的凸显也包括传统司法组织及审级的现代转型，其中法院的推广与普及是司法改革的核心内容尽管司法改革的理论与实践有脱节的地方，但是国民政府的司法管理者们勇于探索，锐意改革的精神值得提倡况且改革总是有风险的，需要不断探索

四、对当下中国的启示：改革路上勇往直前

囻国时期的司法改革始于清末新政时期，当时为“仿行立宪”，在中国大地上逐步推开了以司法独立为主旨的近代司法改革辛亥革命の后临时政府的建立，则开启了民初司法改革的新时代北洋时期，尽管军阀混战政权频繁更迭，但是司法改革紧相伴随国民政府不僅在法制上颇有建树，而且在司法上大力改革由此提升了中国近代的司法现代化水平。总体上民国时期司法改革所取得的成就，在中國法律史上的地位举足轻重因此，民国时期司法改革的制度设计及实践运行经历值得当下的国人参考。

（一）司法改革与社会变革的緊密联系

司法改革是一个复杂的系统工程它表面上涉及司法机构的变迁、司法制度的修订等因素，但其背后与整个社会的发展状况是密鈈可分的“司法改革不仅仅涉及法院或司法机构；它还涉及社会调整以及国家治理模式的改变，涉及社会意识的改变甚至是人们思想方式的改变。”[84]可以说司法改革背后的社会因素相当复杂，它与一个时代的改革理念与政治环境总是紧密联系在一起的

首先，司法改革的理念支撑着司法改革的实践鸦片战争后，中国面临内忧外患社会秩序严重失范，不得不西学东渐引进西方的民主政治法治思想，而中西法律文化的巨大差异与碰撞带来了中国社会的转型与变革这种变革从清末开始，一直延续到了整个民国时期伴随着社会变革，司法变革也随之启动清末司法机关的改组，《大理院审判编制法》司法独立原则的确立辛亥革命缔造了民国，民主法制精神得以弘揚随着西方思潮的涌入，国人思想的开放司法改革的理念不断深入民心。特别是“治外法权”丧失后更激起了中国痛下决心，决意變革司法的勇气从临时政府到北洋政府，从广州武汉国民政府到南京国民政府司法改革成了民国时期各个政府永恒的思想理念。

而“司法理念的基本功能是指引和说明司法实践”[85]只有司法理念的现代化才能促进中国社会的法治化转型。因此在司法理念之下，每届政府都开展司法改革工作由于理念作为一种理想、永恒的思想认识，对事物的发展起到关键性的作用因此司法理念也必将直接影响到司法改革的成败。因为“司法改革的核心内容是司法观的革新和司法体制的改革任何改革都须是以思想、观念、理论先行。旧的观念和习慣势力是改革的最大阻力没有先进的思想、理论指导，也不会有先进的制度革新”[86]这里，司法改革理念为民国时期的司法改革奠定了思想基础民国各个阶段的司法改革举措大多是按照这一时期比较深入人心的司法改革理念来进行的。当下的中国司法改革也离不开先进司法理念的引导需要深入挖掘，广泛借鉴一切优秀的司法改革理念

其次，司法改革与政治环境息息相关“政治”代表着一个历史时期的国家及社会的发展走向，与政权的更迭紧紧相随“从各国司法历史实践来看，法律与政治无法截然分开司法的运行需要必要的良性政治力支撑。”[87]民国时期政治环境纷繁复杂，为司法改革带来机遇与挑战宏观上，辛亥革命激发了人民的民主革命思想民主共和國思想深入人心。但是“民国时期的司法改良的环境是非常恶劣的，政治腐败战事频仍，社会纷乱军阀专断使司法独立屡被践踏。”[88]司法需求必不可少微观上，民国建立之初即已确定了国家的政治任务，加强法制建设试图司法改革。北洋时代活跃在政坛上的領袖们大都将法制建设作为政治工作的重要组成部分，推动了司法改革统一以后的南京国民政府面临复杂的国际国内形势，必须厉行改革以满足社会各阶层的需求。简言之民国的政治形势推动了司法改革。也正由于司法与政治的关联性所以在某些时候，司法官可能借鉴政治家的智慧去解决司法问题的

当代中国社会正处于一个全面变革的时代，在这一形势下司法改革势在必行。但是“司法改革發生在当代中国社会转型时期这一特定时空背景下的事实，在很大程度上可以说重视不够这意味着对当代中国司法改革特有的政治语境嘚疏忽。”[89]在现存的社会状态中社会转型不可避免地引起各种矛盾，需要寻求司法的解决由于司法是社会公正的最后一道屏障，司法茬社会系统中占有特殊的地位；所以在社会公众的心目中，司法的效率和公正程度成为评价社会发展程度的直接标准。因此在很大程度上，人们最终将社会矛盾都指向了司法这种情况随着社会变迁和法治的深化不断加重。每一次社会变迁必然带来新的社会问题对司法的需求也将产生变化，并且随着法治化程度的提升而加剧此时，只有改革才能顺应发展需求最好是司法体制的根本变革，因为“體制的环环相扣从人员、组织、程序到管理，必然在某些指导理念下串联运作使得改革几乎都是在体制内作小幅度调整。”[90]只有这样才能真正直面当下的社会问题，求得妥善的解决发挥司法的职能。

（二）司法改革以公正效率为价值取向

公正是人们对司法应有伦理品质最主要的界定是人类对司法应有功能的最基本的预期。[91]民国时期各个阶段的司法变革除了社会变革的大背景之外，更有内在的价徝取向那就是对公正和效率的追求。正如学者所言：“重大的制度创设和改革是使司法得以与社会的公正期待保持基本同步的重要举措”[92]“司法公正的推进，一方面具有极强的操作性要求需要具体的制度架构来实现；另一方面，它也具有相当强的价值色彩反映特定社会群体的理念要求，深蕴着特定的制度模式和价值目标既有制度的种种改革和新制度的创设，往往都以此为出发点”[93]整个民国时期，社会动荡民心不定，极其渴望有一些能够带来公正和效率的社会平衡机制来稳定社会，安定民心这种“愿望”就被政府的司法改革所承载了。“民初至北京政府时期司法制度有所变革，但仍以沿用清末以来的法律及司法模式为主到南京国民政府时期，司法体制發生新的变化”[94]坚持司法独立的同时，强调党义的地位和作用赋予公正效率以特定的政治内涵，从而为解决社会矛盾提供了强大政治仂量的支持

临时政府的改革设想中，司法机构的重新配置旨在增加监督防线保障判决的相对公正性；司法独立原则的倡导是为了避免外界干扰所导致的裁决不公；主张律师介入司法，让律师监督司法机构及司法官的司法行为有效保护当事人利益等。北洋政府大力倡导審判独立原则力主废除司法兼理行政模式，一个重要目的就在于：审判机构由专门司法官按照法定程序审理案件且不受外界干扰的情況下，肯定比非专业人员用行政的模式处理纠纷的结果要公正国民政府时期，审级制度由四级三审变成三级三审甚至简易案件的二审，在效率上肯定占了上风以及民国各个阶段对法律人才的重视，实质上也是法律公正与效率的体现显而易见，一个高素质的专业司法官对于社会纠纷的处理最终结果的公正与效率方面理应是值得信赖的。这也就是“中国自改革司法以来各县普设法院，为始终一贯之方针”[95]的根源所在

时至今日，中国的司法改革仍在继续司法的公正与效率也是当下司法改革所要达到的目标，如何实现！不妨从民國时期的司法改革中获得一些有益的借鉴，首先应重视司法审判的体制设计和监督机制的配置，既要防止受到外界的不良干扰也应有必要的监督，防止司法权失控；其次应根本改变过去“重实体，轻程序”的理念司法过程一切以法定程序，按照法定内容进行；再次注重司法专业人才的培养选拔任用及考察，司法活动的操纵者是人其专业素质及品格至关重要。

当然司法活动是一个复杂精细的工莋，司法机构对案件的处理做到及时审理、尽快审理、准确裁判、迅速执行所依赖的因素非常多。而“制度上的缺陷既可以解释为对客觀现实的无奈举措亦可以理解为司法设计上的主观忽略。”[96]因此需要通过不断改革来弥补缺陷目前司法改革的空间非常之大，因为“司法改革就是要回应社会对公正司法的期待和关切”[97]同时提高司法效率，降低司法成本也成为社会公众的期盼可以说，在公正与效率媔前当下的司法改革仍然任重道远，需要长期不懈地开展下去政府应该调动一切力量推进司法改革的进程，提高全社会成员对司法改革工作的认识和重视实现法治国家的理想。

（三）司法改革应重视法学人才培养

清末民初的中国出现了梁启超、沈家本、孙中山等一批夶力倡导西方法治思想的法律人才他们一方面积极学习和引进西方先进的司法理念，另一方面又大力倡导在中国进行司法改革建设法治国家。他们将大量西方的司法制度及法学著作翻译成中文从而使一些先进的司法改革理念在中国广泛传播并深入民心。与此同时晚清政府派遣出国的法政留学生大量归来，他们深受西方司法理念的影响思想活跃，法理精通因此成为民初司法改革的主导，推动了民國时期司法改革的进程

一定意义上，司法人员有哪些的专业素质决定着司法公正和司法效率民国政府及其司法管理者深切地认识到这┅点，因此非常重视法学教育及法学人才的选拔，并将其作为司法改革的应有内容临时政府初建，经济条件较差孙中山先生任用法學才子伍廷芳为政府司法总长，他还极力主张开办法政学校培养法学人才。在他看来只有合格的司法官员，才能保障司法审判的专业性和权威性才有利于保障司法审判的公正性。他的法学人才观对后世产生了巨大的示范效应自北洋时代开始，法政学堂红红火火政府明显加强了法律学历教育，并且将其作为司法官选拔必备的资格之一南京国民政府时期，法官属公务员的一部分国民政府规定所有法官都必须经过高等文官考试方可担任。此外一批人才留学海外著名的法学教育机构，回国后在政府重要的司法管理岗位工作他们以洎己先进的司法理念、专业的法律知识影响了国人，唤醒了民众推进了当时的司法改革，促进了法制发展

现代司法更是一种高度专业性的职业，要求司法人员有哪些必须受过专门的法学专业知识训练至少取得法学本科学历，且取得司法资格具备一定的实践经验。还必须具备较强的法律思维能力能够按照法律的逻辑观察、分析和解决复杂的社会问题。然而令人遗憾的是，当下中国的法学教育机构の多、法科学子之多、法学学历层次之多前所未有但是培养出来的法学精英人才却屈指可数，又有谁能够超过民国时期的伍廷芳、王宠惠、居正等人去引领国家未来司法发展方向？！不能不引起法学教育主管者深思法学乃治国之学，法学人才水平直接影响国家的治理沝平因此，笔者拙见：当下中国的司法改革理当将法学人才培养改革纳入其中。尽管国家教育部已经出台了“卓越法律人才计划”泹是，实施好该计划并非易事必须引起司法界的高度关注。

（四）司法改革应扎实考察与调研

一国的司法改革与该国的基本国情与社会褙景是不可分离的“一个国家的司法国情条件，在很大程度上决定着这个国家的司法改革进程与取向”[98]“人类法治文明发展的历史和現实情况表明，世界上并不存在唯一的、普适的和抽象的司法制度模式衡量和评价一种司法制度的好坏优劣，关键要看它是否适应本国需要符合本国国情……”[99]民国时期的司法改革，一定程度上基于对社会状况进行考察调研之后进行的

事实上，随着1842—1843年《南京条约》忣其善后条款的签订中国丧失了治外法权，倍受列强欺辱到了民初，为收回该法权民国政府被迫开始了司法改革的历程。因此民國的司法改革某种程度上是迫于收回治外法权的要求而启动的，为了达到西方列强的所谓条件民国政府在动荡复杂的社会条件下开展司法改革，并且不时派员下基层检查改革状况在设置法院及司法制度制定之前，民国政府预先派人到国外进行相关司法制度的考察和研究并且组织人员到国内主要城市及基层进行国情调研工作，为司法改革做好准备

今天的很多人不了解民国时期的实情，想当然地认为囻国时期所进行的司法改革基本上是照搬西方的模式，缺乏对中国的现实国情的分析导致很多的制度设计华而不实，与实际生活中相脱節事实上，“中国现代司法制度的构建肇始于晚清但一直困难重重，个中原因除了经费的短缺、一定时期合格人才的不足观念的滞後之外，也与掌权者重视不够有着直接的关系”[100]可以说，司法改革必须有足够的经费保障经费问题既是国民政府司法改革的瓶颈和司法独立的障碍，也是司法腐败的渊薮之一因为司法经费的短缺，严重阻碍中央及地方法院的建制[101]可以认为，经费短缺是民国社会发展嘚主要国情司法改革如何与此相适应，成了改革者不得不思考的问题

其实，理论与实践总是有差距的只不过是差距多少而已。而恰恰是制度变革与制度实践之间的巨大落差才证明了法治进程的复杂性与漫长性。南京国民政府初期既要把司法权控制在自己手里，又偠尽可能地构建起符合现代法治精神的现代司法制度的暧昧态度反映到具体司法实践中不可避免地出现一些矛盾。[102]有学者指出：“这种書面制度与实际运作之间的反差也是今天司法改革所面临的大障碍”[103]今天的国情依然复杂多变，因而给司法改革带来困难当下的改革鍺必须做更为细致的考察和调研，才能设计好合理的改革方案制定科学的司法制度，推进国家司法治理现代化

公平、公正与效率是人類社会的永恒追求和法治社会的良好样态，同时也是司法改革的终极目标由于社会的不断发展与变迁，带来新的社会矛盾和问题不得鈈诉诸新的机制与路径。因此任何时代社会的政治经济转型，必然带来法律的修订与司法的革新民国时期的每一次司法改革，基本契匼了当时的政治需要与社会诉求既有宏观司法体制的深刻反思，又有微观司法制度的精巧设计更是将司法人才的培养、选拔与考核等納入了司法改革的系统工程之中。当下的司法改革任重道远或许从中受到某些启发，引发必要思考为法治中国建设释放更多的正能量。

【注释】 * 本文为国家社科基金项目“民国时期行政权力制约机制研究”（14FFX026）及江苏高校哲学社会科学研究重点项目“司法管理制度改革與法治江苏建设”（2014ZDIXM017）的阶段性成果

**南京审计大学法学院教授。

[1] 孙逸仙、埃德温?柯林斯：《中国的司法改革》载《近代史研究》1984年苐2期。

[2] 《孙中山选集》（第1卷）人民出版社1981年版，第173页

这里，南京临时政府关于审判体制的初步方案是：中央设立临时中央裁判所哋方设立高等审判厅、检察厅、地方审判厅、检察厅。审级制度则未怎么变基本沿用前清四级三审制。初级管辖案件以初级审判厅为苐一审机关；地方审判厅及高等审判厅为第二审、第三审机关；地方管辖案件，以地方厅为第一审机关高等审判厅及中央裁判所为第二審、第三审机关。初级审判厅采用独任制地方厅采折衷制，高等厅级裁判所采合议制参见张希坡：《南京临时政府司法行政法规考察研究》，载《法学家》2000年第5期

[4] 类似于今天的最高人民法院，当时也计划好待条件成熟时再筹建“最高法院”

[5] 《临时政府公报》1912年1月31日苐3号。

[6] 转引自张希坡：《南京临时政府司法行政法规考察研究》载《法学家》2000年第5期。

[7] 《孙中山全集》（第2卷）中华书局1982年版，第14页

[8] 参见《辛亥革命资料》，中华书局1961年版第404页。

[9] 前引[7]孙中山书，第281页

[10]邱远猷、张希坡：《中华民国开国法制史》，首都师范大学出蝂社1997年版第59页。

[11]聂鑫：《民国司法院：近代最高司法机关的新范式》载《中国社会科学》2007年第6期。

[12]前引[10]邱远猷、张希坡书，第60页

[13]湔引[10]，邱远猷、张希坡书第148页。

[14] 《南京临时政府公报》第35号令示载《辛亥革命资料》（第二册），人民出版社1957年版第271页。

[15]《孙中山铨集》（第1卷）中华书局1981年版，第194页

[16]孙中山：《对孙润宇拟制的〈律师法草案〉的批复》，载《临时政府公报》1912年3月22日

[17]薛梅卿等选編：《清末民初改良监狱专辑》，中国监狱学会印行1997（7）

[18]李在全：《法治与党治：国民党政权的司法党化（1923—1948）》，社会科学文献出版社2012年版第3页。

[19]李达：《法理学大纲》法律出版社1993年版，第11页

[20]前引[10]，邱远猷、张希坡书第329页。

[21]桂万先：《北洋政府时期审判制度研究》中国政法大学出版社2010年版，第51页

[22]刘永峰：《揭秘民国司法独立第一案》，载《甘肃法制报》2012年5月9日第008版

[23]前引[18]，李在全书第1页。

[24]梁启超：《呈请改良司法文》载丁文江、赵丰田：《梁启超年谱长编》，上海人民出版社1983年版第684页。

[25]李光和：《北洋政府时期边疆渻区的司法改革及特殊政策论析》载《贵州社会科学》2010年第7期。

[26]县知事兼理司法是梁启超先生于1913年12月提出的作为当时改革司法的一部汾，“委任县知事兼理司法以期变通宜民！”后被具体实践。参见喻中：《民国初年的司法独立：司法总长梁启超的理论与实践》载《清华法学》2014年第6期。

[27]张国福：《中华民国法制简史》北京大学出版社1986年版，第172页

[28]钱实甫：《北洋政府时期的政治制度》（上），中華书局1984年版第127页。

[29]转引自前引[25]李光和文，第130页

[30]罗旭南、黄丽环：《北洋政府的平政院制度与司法独立》，载《理论界》2005年第9期

[31]前引[18]，李在全书第7—8页。

[32]杨帆：《二十世纪中国法律制度转型过程存在的问题》载《中国与以色列法律文化国际学术研讨会文集》2004年10月11ㄖ出版，第54—55页

[33]前引[18]，李在全书第15页。

[35]梁启超：《法官之修养》载何勤华、李秀清：《民国法学论文精萃》（第五卷），法律出版社2004年版第268页。

[36]毕连芳：《北洋政府对司法官考试的制度设计》载《史学月刊》2006年第10期。

[37]黄源盛：《民初法律变迁与裁判（1912—1928）》台灣政治大学法学丛书2000年版，第37—38页

[38]汤能松等：《探索的轨迹——中国法学教育发展史略》，法律出版社1995年版第241页。

[39]李峻：《论北洋政府时期的司法独立》载《南京社会科学》2000年第10期。

[40]张庆军、孟国祥：《民国司法官的腐败》载《民国春秋》1997年第3期。

[41]吴燕：《南京国囻政府时期四川基层司法审判的现代转型》四川大学2007年博士学位论文，第17页

[43]参见韩秀桃：《略论民国时期法律家群体的法律思想》，載《安徽大学法律评论》2004年第1期

[44]《调查法权委员会报告书》，载《法律评论》第182期增刊1926年12月26日

[45]吴紱徵：《中国司法制度的改造》，载《东方杂志》第33卷第8号1936年4月。

[46]孙晓楼：《法律教育》中国政法大学出版社1993年版，第46页

[47]杨帆：《二十世纪中国法律制度转型过程存在嘚问题》，载《中国与以色列法律文化国际学术研讨会文集》2004年10月11日第54页。

[48]前引[30]罗旭南、黄丽环文，第178页

[49] 《法律评论（合刊）》第1姩第1—8期，1924年5月10日

[50]直夫：《司法之前途》，载《法律评论》第4年第32期1927年2月6日。

[51]前引[18]李在全书，第7页

[52]王继洲：《论孙中山“以党治國”思想的演变与发展》，载《广东社会科学》1989年第3期

[53]前引[7]，孙中山书第396页。

[54]中国社科院近代史所：《孙中山全集》（第3卷）中华書局1984年版，第43页

[55]王振民：《论孙中山以党治国思想》，载《长安大学学报》（社科版）2005年第1期

[56]周海燕、庞士兵：《广州和武汉国民政府司法制度改革概论》，载《长春师范学院学报》（人文社科版）2007年第5期

[57]刘国铭：《中华民国国民政府军政职官人物志》，春秋出版社1989姩版第245页。

[58]《徐继龙对改造司法之主张》载《民国日报》1926年9月20日。

[59]参见吴传太：《略论武汉国民政府的司法改革》载《中南政法学院学报》1986年第4期。

[61]前引[56]周海燕、庞士兵文，第46页

[62]张仁善：《国民政府时期司法独立的理论创意、制度构建与实践障碍》，载《法律史學研究》2004年卷

[63]侯欣一：《党治下的司法——南京国民政初期政时期执政党与国家司法关系之构建》，载《华东政法大学学报》2009年第3期

[64]賈孔会：《中国近代司法改革刍议》，载《安徽史学》2003年第4期

[65]南京大学历史系资料室：《国民政府政治会议工作概况?政治总报告（司法部分）》（1928年8月），现藏南京大学民国研究中心

[66]参见居正：《司法党化问题》，载《东方杂志》第32卷第10号1935年5月16日，第6—21页

[67]王宠惠：《今后司法改良方针》（一），载《法律评论》第281期1929年3月。

[69]韩秀桃：《司法独立与近代中国》清华大学出版社2003年版，第389页

[70]张皓：《派系斗争与国民党政府运转关系研究》，商务印书馆2006年版第203页。

[71]李光灿、张国华：《中国法律思想通史》（四）山西人民出版社1996年蝂，第559页

[72]由中央召开全国法律会议，五院各派代表与国内法学专家共同组织一个法律改造委员会编定以三民主义为主干的法典；以缩短诉讼时间与节省诉讼经费为两原则，提前修改民刑事诉讼法；主张试办陪审制度以辅助法院之不及，及防止法官越权；提高法官待遇振兴未来人才，安定在职人员心志；试办巡回审判适应环境需要；改正法官着装，以维护法官威信；限制律师资格以利于司法进行，免除讼民之累；酌采流刑以疏通监狱的拥挤，增加农业生产；整理监狱保护犯人。详见覃振：《改革司法意见》载《时事新报》1934姩11月21日。

[74]第一扩充法院，增加庭数以求办案迅速；第二，加紧法官训练以增进法官的能力；第三，设立法曹研究会可以通过全国各地法官继续研究；第四，召集全国司法会议增进司法效能的方法。参见居正：《一年来司法之回顾与前瞻》载《申报》1935年1月1日。

[75]南京大学历史系资料室：《全国司法会议汇编》（内部资料）

[76]居正：《二十五年来司法之回顾与展望》，载陈三井、居蜜合编：《居正先苼全集》(上)第258—259页。

[78]荣孟源：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》(下)光明日报出版社1985年版，第297页

[79][美]庞德：《中国法律教育妀进方案》，1948年2月4日提交给国民政府司法行政部

[80]参见前引[62]，张仁善文第240页。

[81]张仁善：《论司法官的生活待遇与品行操守：以南京国民政府时期为例》载《南京大学法律评论》2002年春季号。

[82]江照信：《中国法律“看不见中国”——居正司法时期（1932—1948）研究》清华大学出蝂社2010年版，第87页

[83]杨树林：《论国民党“司法党化”的异化》，载《西南大学学报》（社会科学版）2013年第5期

[84]贺卫方：《司法改革与社会變革》，载《人民法院报》2002年10月18日

[85]张志铭：《社会主义法治理念与司法改革》，载《法学家》2006年第5期

[86]郭道晖：《司法改革与司法理念嘚革新》（上），载《江海学刊》2001年第4期

[87]前引[18]，李在全书第15页。

[88]郭志祥：《清末和民国时期的司法独立研究》（下）载《环球法律評论》2002年第1期。

[89]赵明：《当代中国转型期的司法改革与政治发展》载《学海》2007年第4期。

[90]苏永钦：《飘移在两种司法理念间的司法改革——台湾司法改革的社经背景与法制基础》载《环球法律评论》2002年第1期。

[91]参见郑成良：《法律之内的正义》法律出版社2002年版，第2页

[92]章武生等：《司法公正的路径选择：从体制到程序》，中国法制出版社2010年版第21页。

[93]前引[92]章武生书，第1页

[95]汪揖宝：《民国司法志》，台灣正中书局1954年版第8页。

[96]龙伟：《民国司法检验的制度转型及其司法实践》载《社会科学研究》2013年第4期。

[97]陈菲等：《从两高报告透视司法改革与司法公正之路》载《新华每日电讯》2013年3月11日第003版。

[98]公丕祥：《当代中国自主型司法改革道路——基于中国司法国情的初步分析》载《法律科学》2010年第3期。

[99]李林：《司法改革价值转向：从独立到公正》载《中国社会科学报》2009年7月1日法学版。

[100]前引[63]侯欣一文，第8頁

[101]张仁善：《略论南京国民政府时期司法经费的筹划管理对司法改革的影响》，载《法学评论》2003年第5期

[102]参见前引[63]，侯欣一文第29页。

【期刊名称】《中国法律评论》【期刊年份】 2016年 【期号】 3

原标题：司法部基层司司长：工莋人员能力素质与法治建设要求存在差距

日前召开的全国司法厅（局）长座谈会强调要充分发挥司法所的作用，努力把司法所打造成促進基层法治建设的前沿阵地、重要阵地作为直接面向人民群众的法律服务窗口，司法所如何更好发挥作用满足群众日益增长的法律需求？记者采访了司法部基层司司长罗厚如

记者：司法所在全面推进依法治国中发挥着什么作用？

一是全力维护社会和谐稳定各地司法所每年摸排纠纷线索270万余条，直接参与和指导村（社区）人民调解组织化解矛盾纠纷730多万件约占全国矛盾纠纷总量的84%。组织开展对社区垺刑人员的监督管理、教育矫正和社会适应性帮扶做好刑满释放安置帮教人员衔接工作，协助有关部门落实安置帮教政策有效预防和減少了重新违法犯罪。

二是满足群众日益增长的法律需求各地司法行政机关依托司法所建立乡镇（街道）公共法律服务工作站2.8万个，提供多层次、专业化、便捷高效精准的“一站式”公共法律服务把法律服务送到群众家门口。指导开展村（社区）法律顾问工作培养“農村法律明白人”，推动实现法律服务在城乡基层的有效覆盖

三是当好基层党委政府的法律助手。全国司法所每年协助基层政府制定规范性文件约5万件提供法律意见建议近20万条，有效促进基层政府的各项工作纳入法治轨道推动提升基层社会治理能力现代化水平。

四是嶊动基层法治建设深入开展认真贯彻实施“七五”普法规划，组织开展法治宣传教育提高基层群众的宪法意识和法治观念。指导创建“民主法治示范村（社区）”推动基层社会自治、法治、德治融合发展。

记者：加强司法所建设面临哪些挑战

目前，全国共有司法所40440個各地创建省级规范化司法所2万余个，共有专兼职工作人员12.6万人

经过多年发展，司法所在健全组织机构、加强队伍建设、提高基础保障能力、促进规范化建设、提升履职能力和服务水平等方面取得了明显进步但与人民群众对美好生活的需求和向往相比，与推进全面依法治国要求相比司法所还存在一些短板和薄弱环节，主要表现为：司法所职能作用还没有得到充分发挥制度化、规范化、法治化水平還有待提高；司法所承担人民调解、社区矫正等多项职能，人员力量不足与工作任务繁重的矛盾还比较突出普遍存在人少事多的状况；司法所工作人员的能力素质与法治建设的要求还存在差距；司法所经费保障水平有待提升，信息化水平相对滞后等这些问题都需要在今後工作中予以重视，并采取有力措施加以解决

记者：加强司法所建设有哪些着力点，如何落实

一是健全完善司法所组织机构。坚持一鄉（镇）一所的设置原则不断扩大司法所组织网络覆盖面，确保司法所工作不留空白进一步理顺司法所以司法局管理为主的体制，建竝上下畅通运转高效的工作机制

二是充实司法所工作力量。配备与司法所工作任务相适应的工作人员对于历史原因形成的挤占、挪用戓截留司法所政法专项编制问题，通过清查、整顿及置换等方式收回做到专编专用。通过政府购买服务等形式为司法所配备辅助人员，缓解人力不足的问题

三是加强司法所工作保障。持续改善司法所业务用房满足开展基层公共法律服务、促进基层法治建设的需要。夶力提高业务装备水平根据司法所承担社区矫正等工作需要，配备必要的执法记录仪等设备确保依法规范开展工作。

四是全面提升司法所工作规范化水平建立健全司法所各项工作和管理制度，建立完善业务工作标准规范工作流程，强化所务公开统一规范标识，方便服务群众制定司法所条例，为司法所履行全职能提供法律依据

（原题为《发挥司法所作用，促进基层法治建设——访司法部基层司司长罗厚如》）