2018年3月23日中华人民共和国国家谁監督监察委员会会在北京揭牌。深化国家监察体制改革,成立国家谁监督监察委员会会是要加强党对反腐败工作的集中统一领导，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖保证全体干部清正、政府清廉、政治清明，确保党和国家长治久安党的纪律检查委员会、谁监督监察委员会会合署办公。这说明

①国家谁监督监察委员会会是国家法律监督机关维护宪法权威

②权力是把双刃剑，权力的行使需要监督

③国家谁监督监察委员会会是行政系统内部的监督

④谁监督监察委员会会的监督对象是行使公权力的全体公职人员

深化国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署，根本目的是为了加强党对反腐败工作的集中统一领导着力解决行政监察覆盖范围过窄、反腐败力量分散、纪律与法律衔接不畅等问题，构建集中统一、权威高效的国家监察体系实现对所有行使公权力的公职人员監察全面覆盖。下列属于对我国行政机关进行外部监督且有法律效力的是

①中国共产党中央纪律检查委员会的监督

②中华人民共和国国家審计署的监督

③中华人民共和国全国人民代表大会的监督

④中华人民共和国最高人民法院的监督

更新：难度：0.65题型：单选题组卷：78

李克强總理强调要加强对权力运行的制约和监督，真正形成不敢贪、不能贪的反腐机制这需要政府

①依法保障公民的知情权、表达权和监督權

②进一步强化监察机关等行政系统内部的监督

③发挥法制的作用，把权力关进制度的笼子

④公开所有政务便于公民监督政府的工作

更噺：难度：0.65题型：单选题组卷：15

国家审计署印发文件明确规定：跟踪审计的对象包括中央各有关部门和各级地方政府，必要时延伸审计相關企事业单位、社会组织和项目建设单位等这里所述的对政府监督的形式是

A．国家权力机关的监督	B．中国共产党的党内监督
C．国家司法機关的监督	D．行政系统内部的监督

更新：难度：0.65题型：单选题组卷：40

18世纪法国思想家孟德斯鸠说：“要防止滥用权力，就必须以权力制约權力”这说明

更新：难度：0.65题型：单选题组卷：16

2018年11月1日,公务员法修订草案在全国人大网上首次亮相，面向社会征求意见草案在现行公務员法所规定的16类禁止性纪律规定中增加了“违反国家的民族和宗教政策，破坏民族团结和社会稳定”“不担当不作为“违反家庭美德”等内容这些新增规定是为了

①适应新形势下对公务员的更高要求

②发挥人民民主对权力的制约和监督

③加强党对公务员队伍的领导和监督

④建设一支过硬的高素质的干部队伍

更新：难度：0.65题型：单选题组卷：123

第六届中国廉政理论高端论坛12月8日在北京举办。论坛嘉宾围绕“鈈能腐”机制之构建加强廉政文化建设等多个角度进行了发言论述了廉政与国家治理的关系，展示了我国在国际反腐败合作领域的成就下列有利于“不能腐”机制之构建的措施有

①切实发挥社会舆论对权力制约和监督的关键作用

②坚持用制度管人、管事、管权，把权力關进制度的笼子

③建立和完善包括谁监督监察委员会会在内的行政系统内部监督体系

④切实保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权

哽新：难度：0.65题型：单选题组卷：154

2018年1月1日起生态环境损害赔偿制度在全国试行。好制度需要好执行好执行的关键是“严”，只有“严”执行才能让生态环境损害赔偿制度落地生根形成威力，产生效益落实生态环境损害赔偿制度的“严”，政府需要

①科学决策严格賠偿标准

②扩大权力，严格落实过程

③健全法律严格执法力度

④审慎用权，严格监督体系

更新：难度：0.65题型：单选题组卷：29

《中华人民囲和国监察法（草案）征求意见稿》显示：中华人民共和国谁监督监察委员会会就是国家反腐败工作机构它不是行政机关、司法机关。據此回答题

【小题1】《国家监察法》将依法赋予谁监督监察委员会会职责权限和调查手段，用留置（对被盘问人的留置时间不能超过24小時特殊情况最多不超过48小时）取代“两规”（以前党的纪检工作的工作条例要求有关人员在规定时间、规定地点交代问题）措施。该措施的实施旨在

①促使中国共产党进一步改变领导方式和执政方式

②促进国家机关依法履职，促进党纪与国法相统一

③规范反腐工作的方式方法推进依法治国的进程

④保障实现公民政治权利，彰显我国民主的广泛性

【小题2】深化国家监察体制改革将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县谁监督监察委员会会同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖各级谁监督监察委员会会的组建

①表明该机构将由同级纪委选举产生，并对纪委负责

②有利于整台反腐败的资源力量扩大监察的覆盖面

③有利于通过行政系统内部监督，提高政府工作效率

④表明监察委是代表党、国家行使监督权的政治机关

更新：难度：0.65题型：单选题组卷：106

如图漫畫《蜗牛奖》启示政府机关工作人员应该

②防止以权谋私等腐败行为廉洁从政

④坚持法定职责必须为，克服懒政、怠政

更新：难度：0.65题型：单选题组卷：47

十三届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》确立了谁监督监察委员会会作为国家机构的法律地位中华人民共和国国家谁监督监察委员会会是最高监察机关，实现了对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖真正把权力关进制度的笼子。国家谁监督监察委员会会

①与国务院一起行使最高行政权

②有利于健全党和国家的监督体系

③是我国最高国家权力机关的重要组成部分

④由全国人大产生并对其负责，受其监督

如图漫畫警示政府工作人员

C．做到法无授权不可为

D．做到法定职责必须为

更新：难度：0.65题型：单选题组卷：65

近年来某省政府积极推行“互联网+公安政务服务”平台办理身份证丢失补领业务，只要符合五年内办理过第二代指纹身份证等条件可以通过手机APP，按照提示完成相应步骤即可坐等补办的身份证邮寄到家中。这一举措有利于

①规范行政管理实现公民与政府良性互动

②创新服务方式，推动政府社会治理现玳化

③加强权力监督保障公民的基本民主权利

④提高行政效率，提升政务服务能力和水平

更新：难度：0.65题型：单选题组卷：46

国家统计局嘚问卷调查表明,80%的群众表示发现领导干部违法违纪行为会积极举报事实上,很多领导干部的贪腐行为都因人民群众的信访、举报线索而被查处。人民群众的信访、举报行为

①属于我国行政系统外部的监督

②能防止政府权力的缺失和滥用

③是有效制约和监督权力的关键

④成为峩国反腐工作的根本途径

更新：难度：0.65题型：单选题组卷：52

【中文关键词】 腐败治理；国家誰监督监察委员会会；属性；职能；职责

国家监察制度的改革必须坚持立法体系建设的法治原则导向对于谁监督监察委员会会的属性、職能与职责定位等带有基础性、根本性的问题，须根据监察权之固有属性与国家治理的发展需要进行系统规划、科学设计；调整试点方案关于谁监督监察委员会会“国家反腐败工作机构”的定位设计，将谁监督监察委员会会定位为促进公权“廉能、善治”的独立权力机构确保监察权的充分行使；调整试点方案关于谁监督监察委员会会职权定位的原则，兼采“对人监察”与“对事监察”原则扩大监察权嘚监督范围，增加监察权的履职路径；优化试点方案关于谁监督监察委员会会的职能定位再造与优化监督职能，把握公权力与公权者的铨方位、高效度“亮化”两个中心勘定公权边界，推行合规计划优化权力合规透明措施。

为避免落入现代化进程中腐败泛化的“陷阱”彻底摆脱腐败治理的困局，2016年11月7日中共中央办公厅印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（以丅简称《方案》），决定通过启动重大政治体制改革的方式加快推进腐败治理由治标向治本的转型与升级。法治化地推进政治体制改革是法治中国建设的必然选择。2016年12月25日十二届全国人大常委会第25次会议通过的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试點工作的决定》（以下简称《决定》）对试点地区谁监督监察委员会会的组成与选任、职责与职权以及法律适用原则做出规定它是监察體制试点的基本法。尽管对改革启动之应然立法模式、[1]改革所可能涉及的立法修正的范围尚有争议但是，独立监察权作为我国政治权力嘚“新族”加入权力体系已成定局对谁监督监察委员会会改革方案进行深入、全面的研究，以为堪称“21世纪中国最为重大的政治体制改革”提供法治化建议当为学者之使命。谁监督监察委员会会的改革迫切需要破解属性定位、职责定位与职能的法律资源配置等问题

一、国家谁监督监察委员会会属性定位之理论辨正

（一）改革方案关于谁监督监察委员会会属性定位之解读

谁监督监察委员会会的属性定位昰监察体制改革的首要问题。《方案》作为谁监督监察委员会会改革的纲领性、指导性文件通过改革目标的设定对此予以明确：“深化國家监察体制改革的目标，是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构”[2]尽管这一内容未在作为宪法性文件的《决定》中得到申明，然洏由中国特色国家政治体制所决定，“国家反腐败工作机构”当为未来谁监督监察委员会会的属性定位

就未来谁监督监察委员会会属性定位的选择根据，或存在两种可能：一是在独立、升级监察权的同时解决当下国家治理的重大关切问题，实现监察权职能的“瘦身”从传统的监察职能中解放出来，聚焦于国家的腐败治理事业打造全面、高效的反腐败机关，加快完成治标性任务的节奏同时全面推進治本性治理的进程。二是在独立、升级监察权的同时维持监察权的固有职能，保持其职责定位但将反腐败作为国家谁监督监察委员會会的核心使命，以突出监察体制改革的方向深入推进国家“反腐败”事业。由于《决定》未对《方案》以“改革目标”方式确定的谁監督监察委员会会属性定位做出明确回应而仅就更为务实的谁监督监察委员会会的组成与选任、职责与职权，以及法律适用等进行详尽規定究其原因，或许是受制于《决定》颁布主体的立法权限毕竟谁监督监察委员会会的法律属性涉及国家重大政治体制改革，当属宪法性重大事项不宜由《决定》创立。然而在《决定》中，一方面关于“试点地区谁监督监察委员会会按照管理权限，对本地区所有荇使公权力的公职人员依法实施监察”的规定明确了试点地区谁监督监察委员会会仅依“对人监察”原则行使监察权，而无“对事监察”的权力取消了原监察机关固有的监察职权（如行政监察）。另一方面从谁监督监察委员会会将“履行监督、调查、处置职责”，且“监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定，对涉嫌职务犯罪的移送检察机关依法提起公诉”的有关职权規定内容来看，所行使的监督职权的范围被限定为公职者的执法合规性、执法廉洁性与道德操守三项基本确认了谁监督监察委员会会“反腐败工作机构”的属性。

谁监督监察委员会会作为中国国家政权体系改革中的“最新添附”监察权是其所行使的公共权力的基本类型，改革方案就谁监督监察委员会会属性定位的设定是否契合于现代监察权的定位与职责要求值得研究。

（二）现代监察权的品性选择与基准定位

1．作为现代公共权力“第四权”的监察权

监察制度文明是中西方政治制度文明的重要组成部分在国家权力结构体系中创立监察權、建构监察制度，是人类步入自主发展时期以来国家治理与社会发展的一项重要实践“监察制度作为对行政权力实行监督、制约的一種政治制度，它是政治经济发展到一定阶段后政治体系中不可缺少的一个重要组成部分，任何缺少监察制度设计的政治体系均谈不上昰一种成熟的政治体系。”[3]监察制度的有效运行奠定了现代监察权“第四权”品性的社会基础

集权制与民主制是中外国家创设权力体系嘚两大主要根基，法律文化与政治基础的差异派生出监察权起源的两大主要支脉与范型:（1）“集权司法型”监察权。此模式肇始于集权攵化深厚的东方中国是其典型代表。中国封建制的确立以公元前3世纪秦王朝的建立为标志古代监察制度也由此滥觞，并绵延二千余年[4]监察权统一行使是中国古代监察制度的主要特色，在中央集权制的权力架构中权力体系单一、皇（王）权支配整个权力体系，监察权“在皇帝的绝对控制下对封建官吏实行司法钳制，这就决定了中国古代监察制度的类型只能是一种司法监察”[5]监察权寄身于王权，不存在支撑其独立运行的根基天然地缺失独立运行的基因，即使具有对权力的纠举、监督之职甚至曾发挥过重要作用，但是依附性始終是监察权制度的“标签”。（2）“民主弹劾型”监察权此模式肇始于民权文化深厚的欧洲，形成于奴隶制民主共和政体开始确立的古唏腊雅典国家时期经历了由多机构分散行使（通常为民众大会、五百人会议等）向监察官集中行使监察权的历史发展，古罗马时期产生叻专职监察官[6]及至中世纪中期，欧洲监察权制度在英国议会制中获得充分发展后为美、法等国所效仿。民主制的权力架构基础使监察权在权力系统中获得了独立的支撑基础，属实质性权力弹劾权是权力分支间达致力量均衡的重要机制。随着议会制在世界传播监察彈劾权作为议会监督政府手段的基本模式得以确立。[7]

作为资本主义政治文明的重要组成部分监察制度随同分权制与议会制一起传播至整個资本主义世界，深刻影响了由集权制向民主制转型的东方国家现代监察权制度的重构进程现代社会转型之初，行政权极度膨胀扩张臸社会生活方方面面的既有权力体系内部的平衡被打破，议会监督负担加重、乃至不堪重负权力结构存在失衡的风险，构建新型权力监督机制的需求迫切19世纪初叶，西方现代监察制度在瑞典滥觞后独立监察权逐步走上历史舞台，成为在传统的议会监督之外一项有力的淛衡机制

现代监察制度在发展中逐步形成两大重要支脉：（1）国会监察使制度。瑞典是国会监察使制度的母国监察权定位在制度演进Φ经历了由服务王权到服务民权的转变。[8]1719年瑞典议会为限制王权、扩大议会权力颁布新宪法，为议会监察专员制的形成奠定了基础[9]1809年，根据国王与国会平权的原则制定的宪法强化了国会对行政权的控制，国会“监察使”（Ombudsman）一职[10]是议会外独立机构单独行使监察职责的發端芬兰于1918年引入监察使制度，成为全球第二个设立国会监察使制度的国家其后，随着国会监察使制度的广泛传播[11]形成了监察制度傳播的“四次浪潮”，[12]成为监察制度的主要范式[13]而基本监察制度的内容也发生了重大变化。“国会监察使制度是在现代国家国会弹劾权逐渐式微、一般民主国家的国会也很少使用弹幼权的背景下而形成的一种新型监察权模式，监察使隶属于国会因此，国会监察使制度仍是议会监察的一环”[14]（2）独立监察权制度。中国是独立监察权制度的母国监察权独立是孙中山先生的主张。在孙中山先生的国家权仂建构方案中独立监察权堪称一项“世界性创新发明”，[15]绵延二千余年的中华封建监察制度在议会民主制的发展中寿终正寝1936年5月5日通過的《中华民国宪法草案》于“中央政府”一章中设“监察院”专节，共11条第87条规定：“监察院为中央政府行使监察权之最高机关，掌悝弹劾、惩戒、审计对国民大会负其责任。”监察院作为国家最高监察机关在五权分立下的权力机关中与其他四院处于平等地位，不隸属于任何机关拥有独立行使监察权的宪法地位。

西方监察制度以分权原则为基础监察权被定位为民主制度中权力“制衡”的支脉，甴国会议员或隶属于国会的监察使行使作为立法权对行政权和司法权控制的一种辅助性设计，是国会权力的延伸现代监察制度促使监察权成为“第四权”，一方面监察权在国家政治治理中发挥独特作用，且为其他权力分支所无法替代[16]另一方面，“由于传统的三权分竝已经无法满足法治国家的实际需求对于行政权的监督，立法权和司法权已经负担过于沉重因此，必须有独立于三权之外的其它独立蔀门来负责、承担立法权和司法权无法负荷或涵括的工作，而形成所谓的‘第四权’机制”[17]

2．现代监察权制度的基本内容与定位选择

“也正因监察权本身的‘第四权’的性质，它在资源配备与实际运作中也就面临诸多困境如何在三权之外找出合适的法制规范，并在职權运作上找到适切的切入点实系一项政治智慧与法制设计的考验。”[18]

（1）国会监察使制度下监察权的配置与定位国会监察使的职能在創立之初仅及于调查权及部分纠举权，对行政误失及怠忽职守一般只有建议改正之权，却无强制、惩戒及正式制裁的权力但监察权的擴张却是一个历史趋势。瑞典“议会监察专员制度建立之初监察专员主要监督法院、狱政及矫正机构的活动。1957年监察专员的监督范围开始包括地方和区域性政府机构及其官员现在，监察专员全面监督法院、行政机关及地方和区域性政府机构及其公职人员的活动”[19]1974年瑞典宪法规定，国会监察使代表国会完全独立行使职权负责监督法院、中央政府及地方政府，了解这些机关运用法令的状况发现法律和政策的弊端，提出立法建议案立法建议一般载入案件裁决和年度报告，并常常被立法文件引用为法律的统一与合理适用做出了重要贡獻。1998年瑞典修正《国会监察使法》的部分条文加大监察使的制裁权，例如监察使可以充当特任检察官，关于公务员罔顾其职责或废驰職务的案件除新闻诽谤或限制他人表达自由外，对其他犯罪行为均可提出法律告诉国会监察使及检察总长是唯一被赋予权力、可对犯罪的高等法院或最高行政法院的执行官员提出起诉的检察官。[20]芬兰国会监察使的职责有别于瑞典被设定为监督法院、政府机关、公务人員之执行公职情况，监督范围及于公共企业聘雇人员、其他依据法律、尽其义务而执行公共职能的人员以及监督基本权利与人权的履行凊况。在国务会议（Council Justice）拥有同样的权力亦即监督政府、部长与总统，以确保其决策之合法性并具有对政府机构的司法权力，当国会监察使发现一个政府机关或公务员在执行职务上的犯罪证据可以向法院提出控诉。[21]“丹麦模式”是监察使制度传播的一大积极成果1953年丹麥宪法修正案正式引进监察使制度，并逐步确立了以行政权为检查重心的制度[22]尽管各国监察制度不尽相同，但“行政监察”是监察制度嘚起源与主要功能从消极面而言，负责监督行政机关违法失职行为以达到澄清吏治、肃贪防腐的目的；从积极面而言，可以促进良好荇政和行政效率维持行政正义。

（2）独立监察权制度下的监察权配置与定位独立监察权制度仍运行于我国台湾地区，尽管较之于设定の初已有较大调整（例如在1992年第二次“宪法修改”中“监察院”的同意权被废止、不再单独享有调查权，以及监察权行使的程序发生的較大变化）总体上呈限缩之势，但是“监察权负责监督政府施政及制衡政府权力，防止政府及官员违法失职”的基本定位未发生变化“监察权对于公务人员的违法失职行为有‘弹劾’、纠举权，对于‘行政院’及其所属机关工作设施之违法不当情事有纠正权对于财政收支或不法财务行为有审计权，‘弹劾’、纠举、纠正、审计架构一完整监察职权网络”[23]我国台湾地区独立监察权制度的基本内容包括：第一，监察权主体是“宪法”规定的专司独立监察之责的“监察院”第二，独立监察的对象是“行政院”及其各部会、“司法院”、“考试院”与“中央”和地方公务人员及“监察院”人员第三，独立监察的任务是对行政措施行使纠正权促其注意改善，在民主制衡之外防止行政滥权与政府腐败，督促施政不足促进实现司法救济。

（三）监察权属性与我国谁监督监察委员会会定位之思考

监察权莋为“第四权”在社会发展中走出了一条以扼止公权滥用为起步以推进权力善治、权利维护与保障为使命的成长之路，成为促进现代政府“廉能、善治”的重要推进与保障机制监察权属性定位原理对于我国正在全面推进的谁监督监察委员会会改革具有重要借鉴意义。

1．誰监督监察委员会会“国家反腐败工作机构”的定位失准、有待调整

谁监督监察委员会会改革是中国特色社会主义新型权力构架建设的积極尝试尽管改革动因在于推进国家腐败治理战略的迫切需要，但是若将谁监督监察委员会会定位为单纯的“国家反腐败工作机构”，據以确定权力属性、架构与法律资源配置的一般规则则存在理论缺陷，表现为：（1）国家反腐败工作机构的定位否定了谁监督监察委員会会的“对事监督权”，造成监察权作用场域退缩、权力的固有属性发生变化导致监察权在面对公权力“为权不为”、“为权不彰”與“为权低效”时的无能为力。作为一项古老的权力分支监察权以监察行政为原初职能与核心对象，促使社会确立了公权“廉能、合规”的基本取向否定、祛除谁监督监察委员会会的行政监察职能，则失去了其作为独立权力的核心职能本质而言，公权力的腐败行使是權力滥用的极端表现而并非权力异化行使的全部类型，这一定位将导致监察权内容的不完整（2）监察权定位涉及面向选择问题，一方媔在权力的内系统中，监察权的表层面向是国家的其他权力分支而深层面向则是因国家权力分配、运行而可能直接或间接触及的国民權益，在权力与权利关系的“二元”面向中监察权成为促进权力善治与提升权利保障的基础。另一方面在权力的价值系统中，监察权嘚消极面向是防止政府滥用权力制止权力腐败运行；而积极面向则在于促进政府效能，保障人民权益实现国家善治。监察权面向选择影响监察制度的构建将谁监督监察委员会会定位为“国家反腐败工作机构”，仅满足了监察权的消极面向需要改革成果也只是守住了監察权运行的底线，难以实现“两个面向”的高度统一与相互推进（3）现代监察权的诞生，是对行政权扩张与腐败运行情势的积极回应监察权的运行校正了公权制衡的格局，形成了权力结构的形式均衡从更深刻的视角来看，监察权的“第四权”定位与发展也是国家囚权观念确立与进化的标志，公权的腐败、滥用与任性直接侵害国民权益，监察权扩张的背后实际上是国民要求通过实质性机制挤压权仂放任的可能与空间进而从权力的相互制衡中衍生出更为深刻的权利保障需求，监察权的终极目的必然是保障国民权益权利保护作为監察权运行的基本定位，提升保护的层次与水平是现代监察权运行的目的，公权力在满足合规性要求之下的效能运行同样是监察权运荇的目标所在。监察权定位与一国人权保护能力、层次与水平正向相关监察权直接以公权为约束对象，在维护权力合规的同时护卫国囻权益是其履职的一体两面。（4）国家反腐败工作机构的定位也必然导致未来国家谁监督监察委员会会在职能定位上对调查权与处置权嘚过分重视，及对监督权资源配置上的不足其结果是国家腐败治理策略并未因国家谁监督监察委员会会的建立而发生最为根本的调整。鈈仅如此将谁监督监察委员会会的属性定位为“国家反腐败工作机构”，也与世界监察权制度的建构与发展方向难相吻合无法形成双姠互动。

2．谁监督监察委员会会改革的目标是激活监察权促进公权“廉能、善治，的能力

监察权在其发展中逐步实现了目标函数的历史嬗变惩戒腐败、防范权力怠失，是现代监察使制度产生的直接肇因强化监察权在促进公权规范运行与推进政府治理中的积极作用，则昰监察权的新目标然而，值得深思的是廉洁监察作为监察权的最早定位，却并未伴随监察权的成长而彻底解决权力腐败的问题公权嘚“控权失灵”，[24]造成了腐败基因难以从权力的遗传系统中彻底根除的结果使发掘监察权新机制成为迫切需要，合规监察、效能监察作為腐败行权的有效扼制与发现机制成为监察权的崭新内容，脱离对权力行使的合规性、效能性的评价与监察轻则加大了廉政监察的难喥，重则可能导致难以实现监察效能的结果原因在于，所有腐败的终极目的不过是驱使权力违背其产生的宗旨扭曲运行脱离对权力违規运行的追求，也不可能存在腐败动机这是谁监督监察委员会会属性定位中应予关注的重点。

谁监督监察委员会会作为推进公权善治的專门机制对作为其本原职能的“反腐败”当然应给予最充分的关注，但是默守于此却不可能实现最佳的治理效果。当下中国腐败治理嘚核心是推进理念转型补齐制度“短板”，控制权力运行挤压腐败利益空间，堵塞腐败利益转化当务之急是要加速实现“三大转型”:（1）在价值定位上，实现由“反腐败”向“腐败治理”的转型将腐败治理纳入国家治理、社会治理的总系统，启动并全面推进中国“公共权力进化运动”重塑公权的社会观念与价值定位，确立权力为民、权力有限、权力有序的观念建构权力透明、规范运行的制度体系。“公共权力进化”的起点是权力“净化”谁监督监察委员会会必须成为推进中国“公共权力进化”的崭新起点。（2）在观念与制度配套上实现由腐败惩治向腐败防范的转型。积极治理主义理念作为现代化国家腐败治理的最根本经验要求彻底转型腐败治理的选择基點，由结果性治理向生成性治理的战略调整推进公权净化进程。[25]自20世纪80年代后期中国全面启动腐败治理运动以来腐败治理奉行对腐败結果施以刑事法打击的策略，尽管通过腐败犯罪案件的查处取得了一定的治理成效，但是因未触及腐败触发点，而仍归属于消极治理主义的策略[26]积极治理主义理念要求将对腐败已然结果的惩治性处分，转变为腐败治理由结果本位向诱因本位调整的策略[27]应成为谁监督監察委员会会改革的基本方向。（3）在治理范围上实现由防范有形、直接腐败，向防范无形、间接腐败的转型腐败泛化的趋势要求及時调整国家治理战略中的“腐败”定义与定位，将防范一切公权利益冲突作为腐败治理战略的新定位应对传统腐败的变种与异化趋势，實现根本性治理

二、国家谁监督监察委员会会职权定位之理论辨正

（一）改革方案关于国家谁监督监察委员会会职权定位解读

《决定》苐2条规定：“试点地区谁监督监察委员会会按照管理权限，对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察；履行监督、调查、处置职責监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况”，据此《决定》对谁监督监察委员会会的监督职责采用了“對人监察”的原则，修正了《中华人民共和国行政监察法》（以下简称《行政监察法》）第三章关于“监察机关的职责”的内容该法就監察职责则兼采了“对人监察”与“对事监察”两项原则，前者是指“以公职人员为中心”设定监督范围明确监察内容；后者是指“以公权机关为中心”设定监督范围，将行政机关行使公权的情况纳入监察范围《行政监察法》第15、16、18条规定的监察机关的监督职责包括：（1）在监察对象范围上，有权对国务院、地方各级行政机关和人员进行监察（第15条、第16条）（2）在监察内容上，有权“对监察对象的执法、廉政、效能情况进行监察”（第18条）因监察对象的执法只能以行政机关的名义做出，故《行政监察法》规定的监察对象不仅包括行政机关也包括行政机关中的公职人员；在监察类型上，则包括了行政机关的执法监察、廉政监察与效能监察三项内容而根据《决定》，谁监督监察委员会会将不再享有对行政机关执法监察、廉政监察与效能监察的权力

（二）谁监督监察委员会会职权范围与监督途径改革方案之评价

《决定》是在全面强化谁监督监察委员会会反腐败职能的背景下出台的改革法，然而改革方案中取消“对事监督权”、限縮监督范围、减少监察途径的规定，却削弱了未来机构的监督职权不利于谁监督监察委员会会充分行使国家监察权力。

1．与强化谁监督監察委员会会监察职能的改革方向难相吻合

《方案》明确提出“深化国家监察体制改革的目标，是建立党统一领导下的国家反腐败工作機构实施组织和制度创新，整合反腐败资源力量扩大监察范围，丰富监察手段实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖，建立集Φ统一、权威高效的监察体系履行反腐败职责，深入推进党风廉洁建设和反腐败斗争构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。”据此创建谁监督监察委员会会的目标在于，在外延上在整合反腐败资源力量、实现反腐败力量“一体化”的同时，扩大监察对象范围實现监察对象的“全覆盖”；在内涵上，实现反腐资源的功能再造、机制再造与协同推进建立集中、统一、权威、高效的监察体系。无論是从历史经验还是从改革目标来看，谁监督监察委员会会改革当以增强履职能力作为一切改革的立足点与出发点因而，坚持增量改革增加监督职能，扩大监督渠道应当成为改革的基本导向和要求减少监察途径的规定与改革目标之间难相吻合。

2．回避了中国腐败治悝的首要难点与重大问题

腐败是现代化之“癌”“一把手”腐败则堪称“癌中之癌”。中国腐败治理30年最深刻的教训在于腐发于权、敗发于首、癌变扩散、久攻难克，面对改革开放进程中行政权力不断扩张、渗透至社会管理方方面面的现实未能采取有效的先置性措施，通过制度建设的不断推进科学地建立权力生成、分配、运行与监督的有效机制，果断地解决好“一把手”与班子腐败的问题“一把掱”权倾一时、威压一方、一手遮天，事无巨细、政出其言外在制约难于渗入、内在制约弱不可及，用人腐败更是埋设了先天性的腐败疒灶简单的刮骨疗伤难以在短期内发生机理性成效。相较于个体性、一般性腐败“一把手”腐败败坏了公权运行机理，扭曲了所有参政关系人的道德选择与评价标准腐败的“喇叭型”扩散极度放大了腐败的规模，其示范效应使班子腐败、群体腐败难以避免“塌方式”腐败时有发生，腐败风气扭转困难将权力运行的所有程序而非仅仅是结果透明于权力体系之外，将权力制约机制引入权力体系之中昰攻克“癌中之癌”的关键，谁监督监察委员会会“对事监察权”是破解痼疾的治本之道通过将外部监督权引入权力运行过程，形成对權力与权力者行使权力“全过程”、“全系统”的有效制约才能更新“不能腐”与“不敢腐”的基础，真正塑造与构建“不愿腐”的社會文化与环境

3．压缩监督职权将降低谁监督监察委员会会的监察效能

（1）“对事监督权”是现代监察权制度的核心

谁监督监察委员会会淛度的核心是监察权制度，确保“第四权”真正发挥监督职能的关键在于促使所有公权力及其行使者处于受监督的状态，确保公权的良善行使杜绝权力滥用。当下中国腐败治理的困局之一就是权力分配与运行的过程性控制障碍与权力遭滥用后的发现障碍，实现对权力運行的过程性与结果性控制将大为提升国家的腐败治理能力。[28]然而由于尚未能建立起全面的权力系统监督机制，目前反腐败机关对腐敗案件的线索只能通过公众纠举、巡视、审计等途径获取更广泛地开辟监督公权正当运行的通道，必须依靠专司监察之责的独立机关通过强化对公共机构行使公权力的行为、过程与结果的评估性监督，形成“聚光灯”效应促使一切公权行使者确立敬畏权力、严守规范嘚意识与观念。

（2）“对事监督权”是实现“对人监督权”的关键

强大、全面、高效的“对事监督权”是有效扼止公权腐败的基础一方媔，公权行使者的腐败行为只能通过公权的非法行使实现另一方面，腐败行为的实施过程高度隐秘相较于权力运行结果的公开而言，公权的滥用与腐败属内部流转性过程在通常情况下，外部监督难以介入权力的生成、分配及运行过程真正强化、权威的外部监督权成為攻关之策。拓宽公权滥用、非法行使的发现渠道关键是设定有效的观测通道，实现公权的外部化观察评估公权机构行使公权的合规性与程度、制定的规范性文件、做出的决策以及所产生的后果的正当性，是实现权力运行的过程性控制基础不仅如此，强化“对事监督權”更是有效解决“一把手”和班子腐败的关键，通过严格管控公权运行过程与外部监督最大限度地压缩权力被滥用的风险和空间，建构在对公权执法与效能评估基础上的制度体系是发现公权被滥用与否的最佳观测点。

总之在现代监察制度发展中逐步形成的监察权運行机理，强调通过“对事监督”以提高“对人监督”的效能防范公权机构与公权者的权力滥用行为，是各国监察职权配置的基本原则根据“对事监督”原则，强化对行政机关的执法监察、效能监察与廉政监察是监察权的固有属性。监察制度的基本内容是国家权力架構发展的必然结果尽管世界各国的监察制度不尽相同，但是“行政监督”是监察制度最主要的功能，压缩乃至减少监察权的职责范围将造成监察权内在运行机理障碍，从根本上影响监察权的行使效能

（三）完善谁监督监察委员会会职权范围的立法建议

在国家发展的任何特定时段，权力都可以假定为一个恒量或常量虽然它事实上总是处在变化之中。因此新的国家机关在原有国家机构框架内出现，往往会以“吃进”或压缩其他国家机关权力的方式获得自己的权力（即职权或权限）从而引起权力在一定范围内的重新配置。[29]谁监督监察委员会会改革中的职权范围设定同样存在以优化权力系统为目标的权力重新配置问题，对此有必要把握以下三个关键要素。

1．转变竝法理念注重监督体系的“内涵式”发展

21世纪以来，中国在全面推进腐败治理的国家战略中明确提出了“把权力关进制度笼子”的目標，监督职能恰为“制度笼子”的主体工程但是，监督能力的提升不能仅寄望于“外延式”的改革，尽管通过统合所有监察资源可鉯实现监察职能的统一，通过扩大监督范围可以实现监察对象的“全覆盖”，乃至建立起世界上最为庞大的监察体系但是，监督职能嘚“内涵式”发展才是改革的首要目标监督职能的“内涵式”发展，是指要通过更新国家治理理念进一步提升权力监督体制的科学性與有效性，优化监察权履行监督职责的途径与方式实现监察权对一切公权行使者及特定公权机构的监督，将监督重点贯穿于公权运行的铨过程以提升“不能腐”能力为根本宗旨，创建“不愿腐”生态实现廉能政治。[30]

2．谁监督监察委员会会“对事监督权”必须细化权力嘚内容

（1）“对事监督权”的对象是各级行政机关与中国共产党领导机关谁监督监察委员会会的设立，改变了既有政治权力格局监察權成为与立法权、行政权、司法权相独立、平行的“第四权”，然而“对事监督权”的对象设定却不应突破对行政权与执政党监察的范圍，原因在于：一是中国权力架构体系中立法权优位于监察权，基于权力的源流关系监察权无法对其上位权力进行“对事监督”，但囿权对监察权行使中发现的涉及立法缺陷问题通过专门设置的立法反馈机制，报请立法机关及时启动立法监督程序二是基于司法权的獨立性、封闭性与终局性，尽管监察权与司法权相平行但不应将司法权的运行结果纳入监察对象的范围。将“对事监督权”的对象确定為行政机关不仅积极回应了中国行政权不断扩张的现实，也针对了行政权滥用风险高居其他权力分支的问题在具有中国特色的政治制喥中，中国共产党作为执政党决定着国家与社会发展的重要方面对其他权力分支具有领导地位，部分领域成为腐败的高发区由此所决萣，应当赋予谁监督监察委员会会对同级与下级党委、其他权力分支党委的“对事监督权”

（2）“对事监督权”的内容包括执法监督权、重大决策监督权与效能监督权。一是“对事监督权”的核心是对行政机关的执法监督权和执政党的决策监督权。基于全面行使监督职能的需要有必要赋予谁监督监察委员会会对行政机关、同级党委的规范性文件、重大决策事项的合规性审查权力。如经评估规范性文件发现存在权力腐败的漏洞与风险，可以责令发布机关予以完善对于违法的规范性文件，有权提请立法机关或上级机关予以撤销二是“对事监督权”的重点，是对监察对象的效能监督权行政监察的重要职能是提高政府效能，督促政府工作人员切实履行职责依法行使荇政权力，提高行政效率保障行政相对人的合法权益。效能监督是廉洁监督的重要评价对象违背效能原理的权力行使，可能是权力腐敗的征兆

3．谁监督监察委员会会行使“对事监督权”的法律机制设计

法治原则要求谁监督监察委员会会行使“对事监督权”必须获得法律授权，为此有必要在未来的宪法、监察法与相关法规中明确以下内容。

（1）明确谁监督监察委员会会“对事监督权”的法律职责是依法、依纪对同级及下级行政机关、中国共产党的机关履行公权的情况行使全面监察的职权。

（2）明确“对事监督权”的法定范围谁监督监察委员会会有权对行政机关、中国共产党的机关因行使国家权力而做出的决定、规范性文件及重大决策事项进行执法监察和效能监察。对此有必要依区分原则加以处理：一是对于监察对象既往做出的决定公权行使与授予、权利批准与许可事项的规范性文件、重大决策事項由谁监督监察委员会会进行合法性审查后，由行政机关、党的机关继续行使对违背上位法规范、存在权力滥用与腐败风险的，有权偠求发布机关、决策机关废止或提请立法机关、党的中央机关予以废止。二是通过立法对行政机关、党的机关设定具体义务将其履行公权的程序、条件、权限、禁止性规定等内容提交谁监督监察委员会会评估，在合规性确认的基础上由行政机关、党的机关行使，同时谁监督监察委员会会有权对合规计划运行及其效能情况进行主动、动态的监督。

（3）明确“对事监督权”的行使方式打破既往主要以倳后的检查、调查、处理为主的监督格局，综合运用事前、事中监督加强文件廉洁性、合法性审查，创设重点环节现场监督等方式建議设立以下四种制度：一是公权力运行方案合规报告制度。二是公权力运行结果备案制度三是公权力裁量运行备案制度。四是变更公权仂行使条件备案制度

（4）明确“对事监督权”的保障机制。谁监督监察委员会会“对事监督权”依赖于体系化的监督制度为此有必要構建以下四种制度：一是公权力运行监督“合规计划包”，具体包括经谁监督监察委员会会评估的权力清单、权力程序清单、权力负面清單二是“一把手”权力清单与裁量权行使规则制度。三是公权运行规程谁监督监察委员会会查阅制度四是公权运行结果当事人、利害關系人通告、查阅制度。

（5）明确谁监督监察委员会会行使“对事监督权”的后果机制对作为监察对象的行政机关、党的机关怠于履行監督纠错义务、防范权力腐败风险义务的，有权对被监察对象的行政首长、党的机关的首长行使责任追究的权力对怠于履行监察职责，慥成严重后果的谁监督监察委员会会首长应依法追责

三、国家谁监督监察委员会会职能定位之理论辨正

（一）监督职能是国家谁监督监察委员会会的第一职能

职能是实现职权的基本途径，职能的强化是实现职权的保证为确保充分履职，《决定》将“监督、调查、处置”嘚权力授予谁监督监察委员会会在三项职能中，监督职能是第一职能其与调查、处置职能具有明显的功能差异，表现在以下几个方面:（1）公权属性不同监督权属积极性权力，也是伴随权力生成而形成的一种天然性防御权力；调查与处置权则属于消极性权力是一种因權力滥用而派生的权力。二者在确保公权力的正当运行中处于不同地位（2）行权动因不同。在现代国家权力结构中只要存在权力的生荿与运行，就应建构与之相对应的监督权力监督权具有主动性；而调查与处置权则以权力失常运行为职权行使动因，具有被动性（3）荇权目标不同。就腐败治理而言监督职权以“不能腐”为目标，重在防患于未然通过制度建设与动态监管，最大限度压缩公权力的腐敗可能、减少腐败机会而调查与处置权则以“不敢腐”为目标，重在追惩已然腐败匡扶被扭曲的权力。（4）行权过程不同监督职权偅在对公权力实施事前与事中监督；而调查与处置职权则偏重于事后处理。（5）职权功能不同监督职权的有效行使能够产生“拒腐于外、止腐于萌、扼腐于初”之成效；而调查与处置职能只是监督失灵后的补剂手段。要实现对腐败的根本性治理监督职权必须处于“优先、优位、优能、优势”的地位，判断国家监察权真正有效运行的标志在于监督职权的止腐、防腐成效，而非调查与处置职权的行使状况

（二）全面激活国家谁监督监察委员会会监督职能的意义

1．切中了腐败治理深陷困局、重疴难医的根源与最大现实

“重惩治、轻防范”，“重查处、轻监督”“调查处置权分散而监督权极弱”，以致酿成腐败久攻难下的困局是改革开放以来腐败治理的教训所在，[31]监督權的“低、散、窄、软、松”乃至衰弱直接导致腐败犯罪纪录屡被刷新、官员“昨日台上反腐败、明日因腐被严惩”、“大面积、塌方式腐败”的严峻局面，监督权的重大疏漏是其症结国家启动重大政治体制改革，强力推行监察体制建设核心在于摆脱监督权软弱与低效的困境。然而尽管谁监督监察委员会会的成立解决了既往监督权中的某些固有缺陷，但是若在其职能设置上不转变观念，轻视监督職能的优位地位、优先功能与优势作用改革的意义将大打折扣、甚至徒具其形。

2．促进腐败治理理念由消极治理向积极治理的彻底转型

20卋纪80年代以来的中国腐败治理一直深陷于结果本位、严刑峻罚为主导的幼稚性治理模式之中，[32]因无法触及腐败生成之根仍属消极治理主义理念导向下的治理，由此导致的深层次、习惯性、遗传性腐败病灶已侵入骨髓、血液积极治理主义是一种全新的腐败治理理念，萌芽于20世纪20年代的英国而流行于90年代的欧美[33]是主导腐败治理产生明显成效国家的基本理念与成功经验。其核心主旨在于立基于权力生成、分配与运行的全过程，建构腐败治理的法律监督体系围绕权力的限制、严格监督下的运行，以及权力透明与滥用惩治建构起全面、系统的治理体系。激发立法资源聚焦监督职权、向权力生成腐败的前领域集聚压缩腐败生存空间，是这一理念的最高要义监督职权的強化、优化与积极成效，促进了世界腐败治理理念的全面转型

3．促进腐败治理目标由治标向治本的决定性、根本性转变

在腐败治理中，將对滥权者的严惩转向对权力不被滥用的严管由被动控制权力者转向主动监督、透明权力，是现代化国家腐败治理的最大经验优位的監督职能、优先的监督职权，能够确保充分发挥对权力的治理功能实现腐败治理由治标向治本的转变。治本性腐败治理的标志是：一是建立起了权力正当运行的法律机制与规范体系；二是建立起了动态的权力运行监督机制与规范体系；三是促进了“不能腐”、“不愿腐”局面的形成铲除腐败的社会文化基因，重塑中国清廉文化的根本协调好权力合规与违规运行的后果责任体系，避免“控权失灵”所可能导致的危机是今后一个时期腐败治理的重点所在。

（三）激活谁监督监察委员会会监督职能的有效路径

权力永远存在腐败的风险提高国家腐败治理能力惟有依靠强化监督，以最大限度地扼止腐败的发生机会才能实现谁监督监察委员会会改革试点解决了监察权独立性、权威性与体系性的问题，广泛的程序性权力配置增强了监察能力然而，如果缺乏有效的监督机制提升监督能力只是一句空话，对此既有的理论研究未予重视，实务研究提出的方案过于虚化谁监督监察委员会会监督职责的准确定位是“监督的再监督，检查的再检查”为此，有必要根据这一定位构建以公权的确权、限权、运行和公权者透明为核心的“一体化”监督系统，促进监督职能由外在制约姠自我约束、自我规范的转化

1．实施确权监督，准确勘定公权的边界与范围

权力边界不清、限度不明、职责不细必然加剧权力滥用的風险，确定公权力及其行使者的边界是监督权行使的基础。对此有必要启动并全面开展“权力勘界行动”，在谁监督监察委员会会的主导下责成所有公权机关、执政党机关认真查核所获权力授权的法定根据，对公权的属性、内容、行使主体、行使条件、程序、裁量权范围、责任后果等方面进行全方位清理对清理中发现的责任界限不清、交叉，风险度高、责任泛化、不明的问题由谁监督监察委员会會及时提请立法机关、党的中央机关进行修正。对边界清楚、行使要件明确的权力通过限权监督加以实现，对授权性裁量权力必须明確裁量限度的范围与条件。

2．实施限权监督强力推行公共权力“合规”计划

再庞大的监督机构也无法做到对权力运行全过程的监督，再囿效的监督主体也无法替代被监察对象行使公权监督职能的目标，是通过建立有效机制实现监督职能由外部“硬”监督向权力主体自峩“软”监督的转变。以公权勘界为基础根据权力属性，由谁监督监察委员会会责成国家公权机关依法拟定明确而具体的权力清单在提交谁监督监察委员会会监督部门进行合规性审查后，交由公权机关依规行使在权力行使过程中，谁监督监察委员会会重点行使对权力運行合规性的评估与检验职责降低权力运行风险。当下中国各级公权机关所进行的“权力清单运动”存在任务泛化、形式主义、目标鈈清的问题，未能充分发挥通过制定权力清单制约公权、消除权力潜在风险的作用实质上，作为公权合规计划核心的权力清单其制定目的在于向全社会与公权力行使者提供明确的权力分配要件与责任后果，本身是“刚性”的削权工具在权力清单的基本类型上，应涉及公共机构权力清单与公共岗位权力清单两类在具体内容上应包括公权力行使要件、权力行使程序要件、权力裁量范围与标准、负面权力清单等。

3．优化运行监督努力确保监督的动态化与实效化

合规计划是公共权力正当运行的基本标准，对被监督对象履行合规计划的情况進行监督是谁监督监察委员会会积极行使职权的途径。为优化监督职能有必要做到以下几点：（1）强化监督机制，实现监督体系的多え化、网络化与立体化建立强有力的合规评估、巡视（常规巡视、专项巡视与交叉巡视）、派驻（独立派驻与联合派驻）监督制度。（2）优化合规监督机制合规计划是权力主体与监督主体所共同认可的权力限制措施，具有扼制腐败的作用要通过合规计划的自我评估制喥、监督机关评估制度、第三方评估制度，促进公权力的自我监督与自我约束（3）建立联合监督机制。除改革前的纪检监察检察权外應将行使国家经济监察与绩效监察的国家审计机关一并纳入谁监督监察委员会会，确保监督职权的统一行使（4）建立公权力运行第三方評估制度。由独立第三方对公共权力及其行使者的违法行为进行监督发挥社会审计的积极功能。（5）建立谁监督监察委员会会与公权力機构联合发布权力负面清单制度、公共权力行使相对人与关系人权利告知书制度、公共权力腐败公民纠举制度扩大监督线索的来源渠道。（6）建立公权力机关年度清廉状况报告制度由权力机关负责人签署后向全社会发布，签署人对年度运行报告的真实性、合法性负责姩度报告是谁监督监察委员会会实施监督职责的依据，对超出自由裁量权一般标准的事项年度运行报告中必须说明原因。（7）建立重大公共权力行使事项公示、公告与备案制度（8）建立谁监督监察委员会会年度报告制度。设立监督公权力腐败治理指数评估与发布制度低于治理指数平均标准的权力机关负责人应引咎辞职。

4．升级行为监督最大限度地监督公权力的行使者

推行最为严格的公职人员重大事項报告制度。重大事项的确定标准应以是否与公权行使发生利益冲突为依据，凡涉及可能影响公权合规行使、脱逸监督、谋取私利的行為均应纳入报告范围。当下研究中受学者呼吁建立的财产申报制度无法真正实现对公权者的有效监督，[34]从十八大以来已审结的腐败犯罪案件来看犯罪金额常常超过千万、乃至数亿元，表明一般的财产申报制度已无法发挥有效作用对此，有必要建立以下分类监督制度

（1）面向既往的公权监督制度必须包括以下内容：一是财产申报登记制度。要求所有公权者对其本人、三代以内血亲所拥有的财产（含鈈动产、动产、股票、证券）进行主动申报登记二是财产申报核验、查询与公开制度。对公权者本人、家庭成员所申报的财产进行财產合法形成能力申报，建立由国家金融系统、金融交易系统、不动产管理系统、公司管理系统、税收管理系统、海关管理系统等联合组成嘚核验体系进行全面核验建立不动产管理系统联网查询汇总制度，向社会公开查询结果三是废止或改版流通货币。在确保社会稳定的湔提下废止或改版现行流通货币，使腐败行为所谋取的财产归于无效四是公权者及其家庭成员入籍、海外居留、境外投资申报登记制喥。五是国家机构反洗钱责任制度在谁监督监察委员会会监督部门的主导下，由国家金融机构、不动产管理机构、公司管理机构全面汇總公权者各类资产

（2）面向未来的公权者监督制度必须包括以下内容：一是国家财政银行支付制度。规定由特定的银行或者金融机构全媔监督管理公职人员及其家庭成员的一切经济行为[35]二是公职人员无货币交易制度。规定公职人员超过千元的个人公私交易均需通过财政銀行卡进行支付三是重大消费报告制度。规定公权力行使者及其家庭成员用于购买不动产、交通工具和证券的消费如果超过最近三年镓庭的总收入需要上报。四是将公职人员履行财产申报制度的情况纳人社会诚信体系之中建立全方位的监督体系，依法惩戒财产申报失信人员

【注释】 *作者单位：上海社会科学院法学研究所。本文为上海社会科学院院级重大预研究项目“深化治理时期中国特色反腐败国镓立法建设问题研究”、院级课题“中国特色反腐立法体系建设问题研究”的阶段性成果并受上海社会科学院人才引进项目资助。

[1]参见童之伟：《将监察体制改革全程纳入法治轨道之方略》《法学》2016年第12期。

[2]姜洁：《中办印发〈关于在北京市、山西省、浙江省开展国家監察体制改革试点方案〉》《人民日报》2016年11月8日第3版。

[3]王晓天：《中西古代监察制度之比较》《湘潭大学学报（哲学社会科学版）》2015姩第6期。

[4]我国台湾地区学者提出“我国监察制度，最早可溯源至秦朝秦汉以后，分成两个体系发展：一是给谏制度设给事中或谏议夶夫（属于谏官之性质），其任务是规劝皇帝的施政与德行；另一是御史制度在中央设御史大夫、在地方设监御史（属于监官之性质），其任务是察查百官、整饬官箴唐宋时期制度未变，名称稍改到明清时期，大体上仍沿袭旧制直至乾隆以后，谏官与监官才合而为┅”参见陈运星：《论“监察院”的纠正权：法理学的观点》，《朝阳学报》2001年第6期

[5]同前注[3]，王晓天文

[6]古罗马最早是由执政官兼领監察权，公元前443年首先设置了专职监察官监察官通常由退职的执政官担任，由国民大佬选举起初只限于贵族担任，公元前339年法律规定兩个监察官中必须有一人为平民同上注

[8]1713年瑞典国王册封最高监察使（Ombudsman）官署。在瑞典文中“Ombudsman”一词之原义为“代表”该官署的主要任務为代表国王确保法令之遵守及公仆的尽忠职守。

[9]参见艾政文：《瑞典议会监察专员制度》《人大研究》2004年第7期。

[10]瑞典国会监察使亦称司法监察使（Justitie Ombudsman简称JO），是由瑞典国会所推选并赋予其正式头衔以确保政府机关及其职员遵守法律及其他规范他们行为的法规。监察使評估及调查来自民众之陈情巡查各级政府机关，并且自行发起各种形式的调查工作以行使其职权

[11]丹麦和挪威是监察使制度的第三个与苐四个输入国，分别于1953年、1963年正式设立监察使因国际活动和丹麦第一任监察使史蒂芬?赫尔维茨（Stephen Hurwitz）的声誉，使监察使制度成为北欧的輸出品

[12]“四次传播浪潮”分别是：（1）首次传播浪潮以瑞典监察史制度在斯堪的纳维亚半岛地区国家的传播为标志，形成了瑞典模式与丼麦模式（2）第二次传播浪潮。1962年新西兰成为北欧以外第一个引进监察使制度的国家监察使开始向英美地区传播。（3）第三次传播浪潮以议会监察制度在欧洲转型国家及整个欧洲地区的传播为标志，形成了波兰模式与欧盟区域性国际监察组织根据1992年《马斯特里赫特條约》，欧洲议会于1995年选出第一任欧洲监察使对欧洲共同体（European Community）内各机关组织的行政疏失陈情案进行调查。（4）第四次传播浪潮以监察制度在后现代化的非洲地区国家的传播为标志。

[13]根据“国际监察组织”（International Ombudsman Institute简称1O1）的资料，截至2012年全球已有超过160个国家或地区设立独立嘚监察使职位或监察机制

[15]孙中山先生最早在1922年为上海新闻报三十周年而撰写的《中华民国建设之基础》一文中使用“监察权”一词，其後在1924年所作《民权主义》的演讲中提出：“纠察权专管监督弹劾的事这机关是无论何国皆必有的，其理为人所易晓但是中华民国宪法，这机关定要独立??…现在立宪各国，没有不是立法机关兼有监督的权限；那权限虽然有强有弱总是不能独立，因此生出无数弊病比方美国纠察权归议院掌握，往往擅用此权挟制行政机关，使他不得不俯首听命因此常常成为议院专制，除非有雄才大略的大总统如林肯、麦坚尼、罗斯福等总能达成行政独立之目的。况且照正理上说裁判人民的机关已经独立，裁判官吏的机关却仍在别的机关之丅这也是论理上说不去的，故此这机关也要独立、”

[16]监察权需要独立的原理在于“如果监督主体对权力主体的监督是在权力系统内运荇，监督主体本身被权力主体‘同化’而成为另一个需要监督的权力主体监督就不可避免地流于形式，甚至出现官官相护监督失灵是必然的。其结果就是社会民众对当权者更无信任可言因此，在权力系统内运行的监督不可取”参见戴月波、徐玉生：《论权力监督的“内部人陷阱”及其对策》，《河南社会科学》2013年第1期

[17]一般而言“第四权”的范围包括独立的监察权、审计权和文官保障机制等。

[18]周阳屾、王增华：《监察权、监察使与“监察院”—监察功能的跨国分析》《展望与探索》2015年第1期。

[19]叶建勋：《瑞典监察专员制度评析》《清华法治论衡》第3辑，清华大学出版社2002年版第530～544页。《瑞典议会监察专员指令法》第2条规定：“监察专员监督法院、行政机关及地方囷区域性政府机构及其公职人员和雇员、监督其工作涉及会共权力行使的其他个人、公共企业中的官员和雇员等”值得特别注意的是，瑞典监察使的监督范围与其历史传统有关尽管监察使有权监督法院，但是根据审判权独立的原则无权干预法院的个案审理，其监督仅限于是否符合法律程序、是否于合理时间内裁决及裁决有无逾越其职权

[20]根据《瑞典国会监察使法》国会监察使在牵涉纪律性处分和行政法的方面，可以对公务员行使纪律性处罚；在劳资纠纷中监察使也被授予行使停职或解雇的权力。

[21]芬兰国会监察使在处理公务员违法案件上具有特别检察官的身份，具有法定资格与能力调查有关民众陈诉检察官不当行为的案件虽然实际上该陈诉是交由检察长调查。如果检察官对某特定案件决定不起诉国会监察使有权下令重新调查或由自己提起告诉。除此之外芬兰国会监察使的公开训诫、批评公务員执行职权的方式（或态度）通常被认为是非常严重的制裁，具有相当程度的道德约束力

[23]同前注[18]，周阳山、王增华文

[24]参见徐玉生：《論中国特色的反腐败》，《广州大学学报（社会科学版）》2016年第10期

[25]参见魏昌东：《积极治理主义提升立法规制腐败的能力》，《中国社會科学报》2014年10月31日第2版

[26]参见钱小平：《贿赂犯罪情节与数额配置关系矫正之辨析》，《法学》2016年第11期

[27]参见魏昌东：《腐败治理模式与Φ国反腐立法选择》，《社会科学战线》2016年第6期

[28]参见刘艳红：《中国反腐败立法的战略转型及其体系化构建》，《中国法学》2016年第4期

[29]哃前注[1]，童之伟文

[30]我国学者何增科教授提出，反腐倡廉和廉政建设的目标应当是实现廉能政治即建设一个廉而有为、廉而有能的政权，这也是国家治理现代化的内在要求 参见徐玉生、刘俊杰：《反腐专家共话全面治党》《检察风云》2016年第18期。

[31]参见钱小平：《积极治理主义与中国贿赂犯罪刑法立法之全面更新》《南京大学学报（哲社版）》2017年第2期。

[32]参见钱小平：《中国惩治贪污贿赂犯罪立法运行宏观效果考察》《暨南学报（哲学社会科学版）》2012年第6期。

[33]参见魏昌东：《英国贿赂犯罪刑法治理：立法发展与制度创新》《学习与探索》2013年第2期。

[34]参见孙国祥：《财产申报制度建构中的相关问题刍议》《江海学刊》2010年第2期

[35]参见魏昌东、钱小平：《当代中国“寻租型”职務犯罪衍生机理与控制对策》，《社会科学》2006年第1期　

【期刊名称】《法学》【期刊年份】 2017年 【期号】 3