信访改革需要法治定向
——写在《信访条例》修订实施10周年之际
日 15:21:14
来源：人民日报　　作者：记者 张洋
　　核心阅读
　　自日修改后的《信访条例》施行以来，“群众因信而访、政府依法而治”日益常态化。面对当前信访形势，对于今后改革创新，深化信访制度改革需要法治定向，攻克信访工作难点需要法治破题，信访与法治的关系只会越来越紧密，信访法治化是未来发展的必然选择。
　　信访，简单解释就是来信和来访。如今，大家越来越愿意作出另一番理解——因信而访。后一种解释显然更加饱含深意，也让很多人提出新的疑问：群众的信任源于什么？
　　从前也许是“青天情结”和权力崇拜，如今是让所有人感受到公平正义的法治。2005年《信访条例》修订实施以来，“群众因信而访、政府依法而治”日益常态化，法治信访渐成信访工作主旋律。
　　法治是信访的题中之义
　　社会上流传着一种说法，叫做“信访不信法”。很多人对此的解释是“信访是人治，与法治是背道而驰的”。实际上，这句话反映的是信访与司法的关系，是指群众在司法渠道上没能解决其问题后，选择信访途径。
　　因此，“信访不信法”并非否认信访与法治的关系，相反实践证明，信访与法治也是相互关联的，法治是信访的题中应有之义。
　　1995年10月国务院颁发《信访条例》，将信访纳入法治轨道。2005年《信访条例》迎来“大修改”，修订后的《信访条例》共7章51条，新增和修改46条，占《信访条例》条款的90％，信访法治化建设迈出新的步伐。
　　其中，针对群众提出信访事项时遇到的“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”等问题，条例专章规定信访渠道，对信访单位信息公示、行政机关负责人接待日、信访信息系统建设等提出明确要求。针对信访事项办理受理的“推诿病”“拖延症”，条例进一步强调“属地管理”原则，还明确规定信访办理期限最长不得超过90天，复核不得超过30日。条例还把“法律责任”贯穿于信访事项提出、受理、办理、复查、督办的全过程，信访部门和有权处理机关如违反相关规定，最高追究刑事责任。
　　为贯彻落实《信访条例》，各地各部门制定出台了一系列配套制度。据不完全统计，2005年以来，仅省（区、市）一级就出台了信访规范性文件1500多件，日益完善的信访法制体系为信访工作提供了基本遵循。
　　用法制指导实践，在实践中完善法制，信访与法治相得益彰，现实问题得到逐步解决，百姓权益得到有力维护。但是，谈及当前信访形势，国家信访局曾表示“信访总量仍处于高位运行，一些历史遗留问题和信访积案还没有完全化解”，特别是国务院副秘书长、国家信访局局长舒晓琴曾撰文指出，“信访工作中存在的外延过大、工作失范以及一些涉及体制机制的深层次问题，制约着信访工作职能作用的有效发挥”。
　　改革势在必行。党的十八届三中全会指出，改革信访工作制度。党的十八届四中全会进一步要求，把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。近年来的改革实践充分证明，深化信访制度改革需要法治定向，攻克信访工作难点需要法治破题，信访与法治的关系只会越来越紧密，信访法治化是未来发展的必然选择。
　　法治信访是硬要求
　　作为与群众联系广泛的职能部门，面对“信访总量高位运行”的形势，信访部门依法办事的能力与水平如何，成为人民群众对我国法治水平的一种评判标准。因此，富有成效的依法办事是对全国信访部门的硬要求，而这种硬要求也正在转化为法治信访的“新气象”。
　　“你是哪里人？反映什么事情？”今年年初的一天，国家信访局来访接待室，工作人员正在仔细询问来访者。他告诉记者，随着逐级上访新规的实施，很多上访事项不再属于国家信访局受理范围，“通常我会劝他们回乡解决问题。”
　　工作人员说的“新规”是指日实施的《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》。据了解，这是为了压实属地和基层责任，依法及时就地解决问题，减少群众信访成本。由此，群众来访呈现进京正常上访明显下降、非正常上访明显下降、群众走访明显下行、来访秩序明显好转的良好态势。
　　“诉访分离”是信访改革的又一亮点。2014年中办、国办印发《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》。得益于此，涉法涉诉信访事项受理率、立案率有了明显提高，涉法涉诉信访群众到党政信访部门上访数量明显减少，“弃访转法”明显。相对应的，“由法转访”得到缓解，“依法终结”也越来越多。
　　“以前，只要不服判决，他们就会上访。如今，只要把法律宣讲到位，就能解开心结。”记者曾亲历了一个案例：日，多年不服法院判决的袁某夫妇再次上访。法院为此举办了一场信访听证会，承办法官、人大代表、职业律师和群众共聚一堂，各抒己见，袁某夫妇在互动交流中最终信服了法院判决。
　　开展信访工作是否依法依规，群众表达诉求是否依法有序，群众合法权益是否得到依法维护……如今，全国信访部门总是以法治检视信访工作，用法治引领改革创新。
　　我们看到，国家信访局国家投诉受理办公室全面放开网上投诉受理内容，网、电、信、访“四位一体”的信访渠道在全国各地建立健全，“阳光信访”为群众信访权利的实现增添了一个渠道。《信访工作考核办法》适时出台，重点考核信访事项及时受理率、按期办理率和群众满意率，这种“责任信访”旨在确保“事要解决”。国家信访局还出台了《关于加强和统筹信访事项督查督办工作的规定》，特别是组织开展了多轮实地督查。这一切都是为了让信访工作与全面依法治国的部署要求越来越近。
　　依法行政从源头减少信访
　　当然，信访法治化的道路还很长。记者了解到，去年国家信访局开展了群众满意度评价工作，从2014年部分信访事项办理的满意度评价结果看，信访部门满意度65.3%，责任单位满意度46.8%。
　　直观的数据，既是群众的期望，也是改革的动力。为进一步促进信访法治化，国家信访局《信访条例》执法检查于2014年4月至7月在全国范围内开展，检查中发现了贯彻落实条例不到位和配套制度不健全、不完善等问题。
　　多地信访部门提出，根据《信访条例》规定，信访部门具有协调、督办、建议权，但没有实际、直接处理信访问题的权力，对其他职能部门也没有明确的制约能力，常常陷入责重权轻、“小马拉大车”的尴尬境地。
　　“诉访分离”进一步明确了信访事项受理范围，但分离之后的配套制度也亟须完善。有相关部委负责人举例道，“信访与法院、行政复议、仲裁之间尚未建立健全沟通对接机制，一些事项在行政复议、诉讼、仲裁与信访之间重复受理，争议久拖不决，既影响了当事人合法权益的保护，又浪费了行政资源。”
　　还有地方和部门反映，少数基层干部要么敷衍塞责、推诿拖延、处理不公，致使群众进京上访增多；要么奉行花钱买平安的指导思想，无原则地满足信访人的不合理要求，导致大闹大解决、小闹小解决的不良风气。
　　这些都是信访制度改革必须啃下的“硬骨头”。很多地方和部门建议，进一步规范信访工作，对信访机构职责、受理事项、办理程序等规定的更明确；进一步加强信访督查，压实信访部门和有权处理机关的责任。
　　还有一些地方和部门指出，依法行政是源头减少信访问题的关键。“假如在政策制定上，做到科学民主决策，坚决防止与民争利；在政策执行上，严格依法办事，坚决防止搞变通、打折扣，变相侵害群众利益；在行政执法上，做到法定职责必须为、法无授权不可为；在工作作风上，牢固树立宗旨意识和法治思维，坚决克服不作为、慢作为、乱作为……诸多信访问题有可能从一开始就不会发生。”
　　“信访法治化，不仅是信访工作的法治化，也是信访行为的法治化。”有专家表示，只有让越来越多的群众尊法学法守法用法，才能根本上扭转“信访不信法”的错误观念，从而也倒逼政府部门提高依法行政的能力和水平，从源头上减少信访问题的发生。
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依法行政是解决信访问题关键
来源：学习时报　　时间： 12:40:42
作者：钟开斌
　　信访工作是政府和百姓沟通的桥梁，也是维护社会稳定的重要途径。温家宝总理日在十一届全国人大五次会议上作政府工作报告时指出：要“加强和改进信访工作，健全群众利益诉求表达机制。”面对转型期日益突出的信访问题，如何找准根源，采取标本兼治的措施，预防和减少信访问题，是当前我国面临的一项重大课题。&&&&& 信访态势高位运行，关系民生的利益难点越发尖锐&&&&&&&&& 目前，我国处在“发展黄金期”和“矛盾凸显期”交织的历史发展阶段，触点多、燃点低、敏感度高，本应在一个较长时期内渐次出现的矛盾和问题在现阶段碰头叠加、集中出现，并大量通过信访渠道反映出来。据信访部门统计，近年我国信访态势高位运行，每年全国信访总量为1000万件人次左右，量多面广影响深。由于我国仍处于矛盾多发期，这种“总体向好、问题不少”的态势短期内不会有大的改变，并随改革不断推进和经济社会发展产生一些新的趋势和特点。&&&&& 一是征地拆迁等涉及民生利益的矛盾纠纷越发尖锐。自2010年以来，农村土地征用、城市房屋拆迁这两个突出问题持续增多，已上升为所有信访问题中的第一位。部分城乡结合部大量土地以租代征、私自改变土地使用性质，个别党政干部及亲属也参与圈占土地，引发大量农民群访。多数城市中心区土地供应紧张，个别开发商在建成区私自改扩建引发原有居民集体上访群访案件明显增多。统计表明，房屋拆迁、涉法涉诉、国企改制、土地征用问题及住房、劳动社保、看病、就业、上学等群众反映强烈的涉及民生问题，已成为信访的主流。&&&&& 二是失地农民、农民工、退役军人等群体性矛盾突出。当前，我国有失地农民4000万人，他们的后继生活和保障问题日益突出；农民工有1.53亿人，新生代农民工有9000多万人，他们在城市中工作和生活遇到的各种想象不到的困难会逐渐显现出来；曾经为国家的安全、稳定作过贡献的涉及数百万的军队退役人员群体，经常串连上访，要求落实政策，提高待遇。此外，还有人数众多的企业“协解”人员群体、厂办大集体职工群体、原民办教师群体等，都习惯于采取有组织的群体形式反映问题，增加了问题的敏感性和工作的难度。&&&&& 三是非直接相关利益群体借机发泄不满不断“助推”。现在全社会引发矛盾的触点增多，燃点降低，敏感度升高。大量非直接利益人群往往参与其中，借机发泄不满，对信访问题的发生、蔓延起到了“推波助澜”的作用。当前，有些群体性事件、大规模的集体上访，没有任何直接利益的人群参与的人数远比有直接利益的人群参与的人数多。&&&&& 不依法行政、司法不公是造成信访事项的最重要原因&&&&&&&&& 据统计，在当前全国和各地信访事项中，属于不依法行政造成的信访事项占到一半以上。这说明，个别地区、部门不依法行政、司法不公，已经成为造成信访事项最重要的原因。&&&&& 一是依法行政中权大于法、官重于民等失范问题突出。当前，我国法律不完善、权大于法、官重于民、社会法治意识不强等现象仍比较突出，引发各种信访问题。一些地方对经济建设一手硬，对社会建设一手软，甚至“一边抓发展，一边制造矛盾”，其结果是“政策一出台、矛盾跟着来”。一些地方主政的领导干部有意无意形成“摆平就是水平”、“搞定就是稳定”、“没事就是本事”、“妥协就是和谐”的工作理念和工作取向，工作方法简单，甚至粗暴强迫，激化矛盾。一些地方对重要决策事项和重大工作没有科学决策、民主决策，导致矛盾突发。一些地方基层基础工作不扎实，化解矛盾的能力差，不出事不重视，出了事又束手无策，“拖”、“躲”、“捂”、“推”，致使小事拖大，大事拖炸，最后造成大量的信访事项甚至发生群体性事件。&&&&& 二是政策制定和实施中不科学、不连续、不稳定问题。有的政策落实不到位或者政策本身可操作性不强，引发一些本该避免的信访问题；有的政策没有及时跟进、调整和出台，导致群众的实际收入水平降低或切身利益受到损害；有的政策不明晰、不平衡，没有瞻前顾后、照顾左邻右舍，甚至前后矛盾，造成相同利益群体之间的相互攀比。当前，国家重点建设项目中占地补偿“同地不同价”问题及供养标准、最低工资等“同命不同价”问题引发的攀比性上访很突出。政策不连续、不稳定，导致部分上访人员对政策规定理解有偏差，希望通过上访甚至采取极端行为寻求解决问题，因此产生众多的信访问题。&&&&& 三是政府公信力和司法权威性不高导致大量群众上访。当前，我国一些地方和部门有法不依、执法不力，一些干部失职渎职、执法不公，导致有关政府部门的公信力和司法机关的权威性受到质疑。信访收容、群体纠纷和征地拆迁等案件在法院难以立案，司法信访化导致司法的权威性、中立性、终局性受到严重挑战，少数群众存有“信访不信法、信上不信下、信权不信法、信闹不信解”的思想误区，认为“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”。在有法可依的情况下，大量矛盾纠纷集中反映到既没有执法权也没有具体行政处理权的信访部门。同时，在个别地方实际工作中普遍采取的所谓“人民内部矛盾用人民币解决”、“花钱买平安”、“花钱消灾”的“权宜性治理”方式，也带来很强的示范效应，其结果是鼓励更多的群众上访。&&&& &推进依法行政、加快建设法治政府是减少信访问题的根本&&&&&&&&& 要减少信访问题，应对信访制度进行稳妥改革，加快法治政府建设，坚持依法行政，树立司法权威，整合信访资源。&&&&& 一是建立法制机构部门联动机制，加快法治政府建设，从源头上预防和减少信访问题。按照“超前防范、参与其中、积极善后”原则，明确赋予政府法制机构对行政复议应诉案件等法律事项的承办权，对政府规范性文件、政府合同、政府行政处理决定的审查管理权，对行政执法行为、行政执法人员的检查监督权，对行政过错责任的追究建议权，建立法制机构与信访机构、专门机关、社会力量的联动机制，实现行政执法类信访事项的源头预防。进一步加强和发挥纪检部门、司法部门、新闻媒体和网络民意的监督作用，减少许多在群众信访中反映的“权钱交易”、“权权交易”、滥用权力等现象。&&&&& 二是合理定位信访机构的职能，弱化信访的权利救济功能，强化信访部门的社会稳定风险评估和督促检查功能。强化信访容易鼓励更多的人求助于上访（越级上访、集体上访和重复上访），产生“中央越重视上访，上访者越多”困境，在社会中形成对法律、法院和法官普遍不信任心理，民众以非法律手段来实现目标诉求。应进一步科学界定信访职能，适当减弱信访的权利救济功能，降低群众对信访的预期，减小信访的规模和冲击性，减少群众越级上访、集体上访和重复上访。推广用群众工作统揽信访工作的经验做法，建立健全重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估机制，实现关口前移。&&&& &三是树立司法权威，畅通正规的司法渠道，强化各级司法机关接受公民告诉、申诉及处理案件的责任和能力。对现有信访案件进行分级分类处理，“化解积案、防范新案”，强化司法的纠纷解决功能，提高司法的权威性、中立性、终局性。增加人财物等资源投入，明确法院和检察院的重要人员和经费管理和保障制度，推动审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。建立“全覆盖”司法问责制，司法机关对受理的告诉和申诉案件在限期内给予答复。加强新闻媒体和社会力量对司法机关的监督，克服司法腐败；支持社会组织对群众告诉申诉进行法律援助。&&&& &四是整合目前散存在各职能部门的信访资源，减少上访人员盲目投诉、反复投诉、多方投诉现象。将目前党政机关、人大、司法等众多分散的信访机构进行整合，形成联动机制。组织各级人大代表对本选区的重要信访案件进行调查和督办；建立健全全国信访网，把一些重大问题的信访资料上网公示让民众评议。建立一套科学统一的信访登记体系和检索体系，准确统计信访量，节约大量的社会资源，克服目前信访公民盲目投诉、反复投诉、多方投诉造成的巨大资源浪费。
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您第本站的第关于新时期信访协调办案工作的探讨；信访协调办案是各级信访部门处理群众信访案件过程中；一、重视调查研究，认真组织协调；群众信访反映问题，特别是一些重要信访案件，包含着；二、发挥职能作用，部门联合办案；信访部门要紧紧依靠各级机关和职能部门查处信访问题；三、坚持依法行政，依法处理信边；依法行政是信访协调办案的基本原则；
关于新时期信访协调办案工作的探讨
信访协调办案是各级信访部门处理群众信访案件过程中一项重要环节，它是一门艺术，是基层信访工作干部查处群众信访问题的基本功，是化解基层各种社会矛盾和处理群众信访问题行之有效的措施。当前信访形势十分严峻，我们必须勇于开拓，从实践中探讨新时期信访协调办案工作的新思路。
一、重视调查研究，认真组织协调
群众信访反映问题，特别是一些重要信访案件，包含着各种各样的社会矛盾，牵涉到国家方针政策和法规，且纠纷双方难免带有偏见、误解和与事实有出入等情况。信访部门对群众信访问题不能偏听，也不能偏信，更不能偏帮，要善于抓住主要矛盾，注意掌握各种不同类型的问题，对症下药，有的放矢地组织协调工作。如对于前期企业转制未能完整解决的拖欠工资、社医保费、退休人员一次性医保等信访问题，在市信访部门牵头组织协调之前，要会同市有关职能部门进行认真过细的调查工作，召开各种座谈会和听证会，走访有关知情人和有关人士，听取纠纷双方意见。然后根据有关政策和法律法规，认真进行研究和分析，弄清信访问题的真相，找出引发信访纠纷案件的主要原因，准确和详细掌握第一手材料，把握协调办案的主动权，做到心中有数，胸有成竹，这样才能确保信访协调办案工作顺利进行。
二、发挥职能作用，部门联合办案
信访部门要紧紧依靠各级机关和职能部门查处信访问题。在信访协调办案过程中，根据上级和区领导的批示，结合信访案件实际情况，主动牵头请区有关单位和职能部门参与，在其密切配合和大力支持下，进行协调查处和联合办案。在约见上访代表和组织双方协调时，提前知会区职能部门，届时安排领导参加。在协调过程中，充分发挥区各职能部门作用，各司其责，认真把好政策法规关，共同交换意见和研究探讨，寻求化解矛盾和依法解决信访问题的好办法，信访部门通过协调工作逐步提高自身的政策法律水平和协调工作能力。近年来，我司反映城市拆迁补偿、环境污染、企业集资、企业转制遣散工人经济补偿、工伤和劳资等各种纠纷引发的信访问题较多，在区信访局和职能部门配合和支持下，信访协调工作取得一定成效。
三、坚持依法行政，依法处理信边
依法行政是信访协调办案的基本原则。当前我国逐步健全法制，特别在近年实施行政许可法，要求政府机关和工作人员真正做到依法行政，依法办事。信访部门在组织协调之前，要根据不同的信访问题，准确掌握有关政策和法律依据。在协调办案过程中，请区信访局、劳动保障局、国土资源局、计生局和公资办参与，以事实为依据，以法律为准绳，严格依照有关政策法规组织协调，其商讨确定的处理措施和决议条款不能违反国家有关政策法规。如协调市政拆迁补偿、劳资、工伤和医疗等各种社会纠纷问题，要依照《中华人民共和国城市规划法》、
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为全面贯彻落实十八届四中、五中全会精神和中央、国务院关于《法治政府建设实施纲要（年）》，不断提高依法行政、依法信访、依法化解矛盾纠纷的能力和水平，1月7日，思南县全县依法行政依法信访依法调解矛盾纠纷培训班在县人社局会议室落下帷幕。县委常委、县政法委书记史大高，县委常委、副县长饶继勇出席会议。全县28个乡镇（街道）政法委书记、综治办主任、司法所所长以及执法人员，县直各部门信访维稳工作分管领导300余人参加了这次专题培训。培训会由县委办公室、县政府办公室、县政府法制办、县信访局，县司法局联合主办。
开班式上，史大高作开班动员讲话，他要求参会人员要充分认识开展这次会议的必要性和重要性，进一步增强法治意识，担当意识，提升运用法治思维和法治方式开展工作的能力和水平，真正达到学用结合、学用相长、推动实践的培训目标。
这次培训会培训人员均为长期战斗在依法行政、依法信访、依法化解矛盾纠纷一线领导干部，是依法行政的忠实实践者。培训会上，县法制办主任对中央、国务院出台的《法治政府建设实施纲要（年）》进行了讲解，并对如何开展进行了培训；县司法局局长对依法调解矛盾纠纷，建立基层调解组织，《中华人民共和国调解法》进行了培训；县信访局局长对依法信访、阳光信访工作进行了培训。
会上，饶继勇围绕如何推进依法行政，如何推进依法信访、阳光信访，如何加强基层调解组织建设、发挥基层调解组织化解矛盾纠纷功能和依法行政、行政执法存在的问题等方面进行了深入培训。
饶继勇要求：一是要以贯彻《法治政府建设实施纲要（年）》为措施，切实把依法行政摆上更加突出的位置，增强推进依法行政的责任感和紧迫感。要推动政府各项工作在法治轨道上正确运行，把依法行政作为政府工作的最高准则，加快转变政府职能，大力推进依法决策，切实规范执法行为，切实做到法定职责必须为，法无授权不可为。二是以推进“12349”的县域信访管理新模式为契机，以推进“阳光信访”为手段，提高依法信访的能力和水平。三是以推进基层调解组织建立健全为抓手，充分利用调解组织化解矛盾纠纷的功能，运用法治手段解决矛盾纠纷。四是要强化依法行政保障措施的落实，强化学习培训，加强队伍建设、强化考核，为我县经济社会发展迈上新台阶创造更加良好的法治环境。（周仕攀）
编辑：王凤&]
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