上海市第一中级人民法院
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审前程序与多元化调解机制的模式选择
【内容提要】本文从
审前程序应构建为独立的自足性纠纷解决程序为出发点，结合审前程序应实现的功能，在分析了现有司法实践中几种审前程序操作模式的优缺点的基础上，结合审判工作的特点提出了设立审前程序可采取的模式及具体的机构和人员配制。同时还就在立案及审前阶段如何设置多元化的调解机制提出了自己的设想。
【关键词】审前程序 多元化调解机制 模式选择
一、审前程序的定位及功能
（一）审前程序的定位
2005年10月最高人民法院在完成第一个五年改革纲要的基础上,又制定了《人民法院第二个五年改革纲要()》,第一次以官方形式提出了独立的“庭前程序”。要求在以后的司法改革中要不断明确庭前程序与庭审程序的不同功能，规范程序事项裁决、庭前调解、审前会议、证据交换、证据的技术审核等活动，明确办理庭前程序事务的职能机构和人员分工。而对上述内容作出回答之前，首先需对审前程序在整个诉讼中处于何种地位作出准确的定位。
在传统观念上
,作为诉讼程序的母体和核心阶段,普通程序的庭审阶段对于纠纷的解决始终都发挥着不可替代的作用,而且任何审前程序的设置无非都是建立在如何顺利、有效、及时地开展庭审活动的价值基点之上,但随着价值观念的转变以及从现实意义的角度出发,从整体上看,各国都加大了对审前程序的立法重视程度以及实务上的运作幅度,使得原本处于近似边缘化的一种前置诉讼架构逐渐转变为，甚至能够决定或排斥普通庭审程序的一套相对独立的体系。在英美法系的一些国家,“审前”这个词不再是审判的前奏,相反,它被设定为一个无须审判而结束案件的途径。审前程序正逐步成长为一种解决民事纠纷的自足性诉讼程序形态,具备了纠纷解决所需要的一切程序要件,其不依赖于其它程序,仅依靠自身构造,就有能力解决民事纠纷,完成诉讼的目的和任务,与庭审程序等一起构建起了程序完整的纠纷解决流程。
我国的民事诉讼结构是审理型的庭审中心主义
,可以说,庭审前一切诉讼活动均是围绕如何进行庭审而设计的,均要受到庭审程序的规制,加上审理方式的非集中化,法官主要不是通过正式的开庭审理来把握和了解案情,开庭本身不具有实质意义,案件的处理实际上形成于一个阶段之内。在这种诉讼结构中,审前程序是没有存身之处的,即便是庭审前的准备,也只是开庭审理的一个阶段,而没有其独立存在的价值和必要。但随着司法改革所引导的司法现代化运动进入了一个历史的新阶段,我国在基本完成对当事人主义诉讼理念的普及之后,民事诉讼机制的改革重点从程序基本模式转变到了程序结构模式,民事诉讼程序的集中审理主义原则崭露头角,逐步成为改革的重要指导理念之一。要求诉讼程序按照科学合理的原则加以设计,要求诉讼制度的设计者尊重和遵循程序机理的内在规律,要求在立法和司法的层面合理地配置程序资源,使之以最小的成本获得最大的效益,增加诉讼的公正与效率价值,有效缓解审判资源不足的压力。同时,随着社会发展,利益主体和价值观念日趋多元化,纠纷解决的标准也日趋多元化,单纯的裁判本位主义已不能适应社会发展,满足现实需要。因而,在保证庭审作为强制解决纠纷正当程序的同时,又要在庭审程序之前建立过滤机制,筛选出那些真正存在争议而又需要庭审解决争议的案件,法院只对这些必须通过庭审才能解决争议的案件进行集中审理。同时,建立起多层次和多元化的争议解决机制,满足其它案件的程序需求。这样,一方面要建立独立的自足性民事诉讼审前程序,赋予审前程序程序法上的效力,使其具有纠纷解决功能,以满足不同案件对程序的不同需求。另一方面要实行集中审理,以承接审前程序不能解决的纠纷,对审前程序过滤出来的案件事实争议集中审理,使庭审更加具有针对性,充分发挥庭审的争议解决功能,提高庭审的效率。
因此，我院在设置审前程序中应当吸取先进的司法理念
,重视审前程序所具有的纠纷解决功能,使审前所增加的每一个环节都能成为解决纠纷的环节,摈弃那种以裁判为本位的庭审中心主义,改革流水线式的审理构造模式,扭转那种案件只有走完审理流水线才能正常下线完工的观念,而应当承认审前程序具有独立实现诉讼目的和价值的功能,能够独立完成产品加工下线任务,而不仅仅是庭审程序前的一道加工工序。因此,应将审前程序构建成独立的自足性纠纷解决程序,将原有的“准备+庭审”的审理型一元诉讼结构模式拓展为“审前程序+集中审理”的二元诉讼型结构模式,在庭审程序外提供多元的纠纷解决方式,以满足司法纷争解决多元化的需要。
（二）审前程序应具备的功能
设置审前准备程序的目的一方面在于为集中审理做好准备
,另一方面在于尽量把纠纷解决在审前程序中,以提高诉讼的效率。在此目标下,审前准备程序的功能主要包括以下三个方面:
1、整理和固定争点。
通过审前程序，可使双方当事人的相关争点得以整理，为以后的集中审理打下良好的基础，同时也可防止进入开庭后当事人任意改变争点和提出新证据而造成诉讼的拖延。
2、为开庭审理做好证据方面的准备。
避免在证据问题上一方当事人遭受对方的突然袭击
,同时便于当事人针对对方的证据进一步收集用于反驳的证据。
3、实现繁简分流，减少进入庭审案件的数量。
完善的审前程序即具有促成双方当事人达成和解的功能
,另外同时也是
解决简易案件的审判程序，使进入开庭程序的案件只是一些复杂、疑难案件，以达到繁简分流的功能。
二、我国审前程序的模式比较及选择
(一)我国实践中的审前程序模式比较
我国审前程序的模式从各地法院的做法看，主要有审判法官、法官助理及预审法官三种模式。（
1）主审法官模式，是指
由负责对案件审理的法官自己主持审前准备程序。如果审判组织是独任制
,由独任法官亲自实施审前准备,如果审判组织是合议制,则由案件的主审法官实施审前准备。（2）预审法官模式，是指将法官分为审判法官与预审法官,由预审法官负责实施审前准备,完成审前准备工作后,预审法官将案件移交给审判法官,由审判法官负责对案件进行审理和裁判。（3）法官助理模式，是指由法官助理来负责实施审前准备。法官助理不具有审理和裁判案件的权力,他们的主要任务是做好案件的审前准备工作,为法官开庭审理案件打好基础。
笔者认为，如将审前程序定位为
一种解决民事纠纷的自足性诉讼程序形态，那法官助理模式首先应予以排除，因为法官助理没有司法权，无法对案件作出终局性的判断，同时法官助理的司法权威也较弱，不利于促成双方当事人的和解。因此，我们应从审判法官和预审法官这两种模式中予以选择。而这两种模式可说各有利弊，但总的来说前一种模式更强调的是效率的提高，而后一种模式更强调的是审判的公正。
审前程序的功能简要地可归结为集中审理做准备及
尽量把纠纷解决在审前程序中
,以提高诉讼效率
。就实现为集中审理做准备而言，预审法官模式的优势一方面在于可避免由于主审法官的预先介入，有可能造成的主审法官产生先入为主的印象，结果使庭审空洞化，走回到司法改革初期的先定后审的老路上去。另一方面，由于案件审前的先期工作均由其他人员完成，使主审法官及合议庭能投入更多的精力到复杂、疑难案件中去，有利于案件审判质量的提高。但这一模式的缺点在于，预审法官相比主审法官而言对案件应围绕何种争点进行整理及应对哪些证据予以固定等问题方面存在专业性上的劣势，因此有可能出现在案件进入审理阶段后，主审法官认为前期的准备存在某些问题需要重做准备的情况，从而影响了审判效率。
而对于审前审程序的解决纠纷功能而言，这里又可分为二种情况，一是对于简易案件的直接判决。在基层法院由于大部分案件都是独任制审理，因此对这一类案件由主审法官主持审前程序，无论是在效率或是公正性上均是最好选择，而在中级法院由于民事诉讼法规定所有一审案件均要通过合议庭审理，而审前程序均是一名法官主持的，无论是主审法官模式还是预审法官模式在完成审前程序后，都将案件再转到合议庭开庭程序进行判决，因此两种模式在这一问题上并无优劣之分。
二是促进案件的和解。预审法官模式在这一功能中最大的优势在于可避免强制调解。
法官之所以能够强制调解
,是由于我国实行的是调审合一的诉讼模式,在这一模式中,法官既是调解者,又是裁判者,身份的合一和职能的混同使得法官能够运用裁判者的地位与权力强制当事人接受调解和达成调解协议,而当事人则由于担心拒绝法官调解的要求会在后续的审判中招致不利的裁判结果,违心地接受调解。审前程序的一项重要内容是调解。如果由审判法官来主持审前程序,调解法官与审判法官仍然为同一人,强制调解的问题将依然存在,无法从制度上避免。而如果由预审法官来负责调解,调解不成时再将经过充分准备的案件交给审判法官处理,就可以通过调解法官与审判法官身份上的分离从制度上真正解决强制调解的问题。但这一模式的缺陷也主要在效率上，
法官在诉讼上促进和解中最为重要的作用就是正确、公正地开示相关信息。
特别是对中级法院法官开示相关心证对于法院的调解工作更为重要，美国的一些研究者对司法调解进行过细致的比较研究
,他们发现小额诉讼中的调解与数额较大的侵权赔偿诉讼调解所需要的法律技术和调解技术是完全不同的,后者所需要的法律技术因素更多,协商和让步很大程度上都是建立在一种对法律判决的预测和成本计算上。
因此，从这一角度而言，预审法官模式在取得和解的成功率上不如主审法官模式。
（二）我院设置审前程序的模式选择、机构设置及人员配置
1、模式的选择及理由
。从上述的分析可以看出，模式选择的核心问题是，以什么样的形式来实施审前程序，才能够即使民事审判在当事人应得到充分程序保障及提高审判效率这两个要求之间实现平衡。从我国现有的诉讼状况来看，程序公正的建设刚刚起步，在确定审前程序的模式选择时公正问题应作为首要考虑因素。另外，从审前程序本身具有的独立地位而言，需要有其独立的形式存在，如缺乏独立的形式及外观，由于我们缺乏审前准备的传统及有效的监督、控制体系，而无法保证在预审法官和主审法官不分离的情况下审前准备这一制度能完整、全面的实施。所以，在现阶段采用预审法官模式进行审前准备是相对合理的选择。
在实行预审法官和主审法官分离模式情况下，为便于管理和效率的提高，对于预审法官应集中设置在一个部门。在现有情况下为审前程序设立专门的部门客观上可能限制较多而不太现实，因此可暂时安置在立案庭内，但在设置上应强调其的相对独立性，如安排专职的分管庭长等，以避免立审不分的情况出现。
2、预审法官模式缺陷的弥补。
从上述的分析可以看出，预审法官模式主要的缺陷在于审判法官与准备法官的分离而形成的效率下降的问题。因此，弥补的关键也就在于减少这二者之间的差异或者如何加强上述二者之间的沟通。笔者认为，可通过以下两个方面的工作对上述问题予以弥补，一是预审法官的选择应从各专业庭选取业务能力强、工作经验丰富的法官担当，同时针对各专业合议庭的预审法官也应专业化，以加强预审法官的专业性；二是预审法官虽设置在立案庭之中，但应形成业务、行政双线管理模式，预审法官在业务上仍应归口于相关业务庭领导，参加业务庭的业务学习，业务中的疑难问题也应向相关业务庭进行汇报或讨论，以避免法院在行使释明权中产生执法标准不一。除此之外，在审前程序促成双方当事人和解方面，还可增加多元化的调解方式加强调解效果。
3、具体的机构设置。
在决定具体的机构设置之前，首先应解决的是简易案件是否需要进入审前准备这一程序的问题。如上文所述，审前程序应定位在解决纠纷自足性程序之上，因此，审前程序应具备独立完成诉讼目的的功能和解决纠纷所需的一切程序资源，且审前程序的一大功能就在于减少庭审案件的数量，使专业审判庭有更多的精力和时间投入到复杂、疑难案件中去，因此应赋予审前程序对简易案件的开庭审判权；对于简易案件调解不成的，直接由审前程序中的审判组织予以判决，无需再转入专业审判庭。
因此，为更好的实现审前程序的所有功能，一审案件除可实施诉前调解的，一般均应进行审前程序。根据去年我院审前准备的数据来看，进行审前准备的共有两名法官，进入审前准备的案件数量占到全部一审案件的
23%。如将所有一审案件均纳入审前程序，应考虑配置两个审前程序合议庭，由于赋予审前程序组对简易案件的审判权，其名称可由现在证据交换组改为初步审理组，在向当事人发出的进行审前程序的传票中传唤事由一栏中的“证据交换”也应改为“初步审理”，以适应审前程序功能的重新定位。对于两个审前合议庭的分工，从我院的一审案件受理数量来看，民五庭的收案数占到全院一审案件收案数的一半还多，可针对民五庭专门设置一个审前合议庭，其他民一到民四庭的案件另配一个审前合议庭。另外，审、书应按3比2（一名书记员+一名辅助人员）配制比较合理。
三、一审程序中多元化调解机制的设置
（一）调解力量的配置
各级法院在设置多元化调解机制的过程中除将法官作为调解的基本力量外，很多的民间力量也被引入到法院的调解中来，如长宁法院
长期聘任的调解员以退休法官为主，同时邀请行业协会、专家、区人大代表、政协委员、社会贤达以及案件双方代理律师、社会志愿者等人员对有关纠纷进行调解。浦东法院也
专门聘请了一些调解工作经验丰富、业务素质较高、热衷于社会公益服务的退休法官、乡镇（街道）司法调解干部、仲裁员、人民调解员等担任诉前调解员，主持诉前调解工作。
民间力量的加入不仅能对诉前调解或是诉中调解具有很大的促进作用，而且还丰富了法院的调解模式，因此，我院在建立多元化调解机制过程中可考虑通过长期聘用的方式引进民间的调解力量。而结合我院一审案件的特点，民一到民四庭的案件均为标的
1000万元以上的案件，而这一类案件的调解策略注重的是对案件结果可能的预测，而民五庭知识产权类案件的专业性非常强，我院引入的民间力量应以
调解工作经验丰富、业务素质较高的退休法官及知识产权方面的相关专家为主。
（二）立案调解的设置
1、立案调解的范围。
就我院的案件特点来看，除传统的争议不大的普通民事案件外，
民五庭的知识产权类案件范围内
立案调解有很大的拓展空间。
这一类案件，一方面其调、撤率非常高，我院此类案件在
2005年调、撤率为65％，2006年调撤率58％。另一方面这一类案件的被告往往考虑其商业信誉的影响，更愿意通过庭外和解使原告以撤销的方式结案，而不愿通过法院作出判决。因此我院可针对上述案件加强立案调解的力量，以提高诉讼效率。
2、立案调解的人员安排。
针对上述诉前调解的案件范围，在调解的人员安排上，在立案庭应配制一名有知识产权案件审判经验的立案法官，专职负责立案调解工作，同时建立院外专家或退休法官辅助调解机制，即一方面立案法官可在需要时请院外专家或退休法官参与调解，另一方面在双方当事人同意的情况下也可在约定的期日里，直接将案件委托院外专家或退休法官予以调解。
3、立案调解的具体操作。
具体的操作流程建议如下：
在收到当事人提交的诉状材料后，立案法官即向当事人发放《调解或审判意见征询表》，明确告知当事人两种结案方式的风险、优劣，鼓励当事人调解。在得知原告有调解意向时，上述案件即被转入立案庭专门负责立案调解的同志进行调解，调解的时间一般为七天，如确有需要的可在立案后继续予以调解，但调解时间最长不能超过
20天。达成调解的，当事人如需要法官制作调解书予以确认的，应及时制作调解书。若调解不成，立案调解法官应及时对原告的起诉予以立案同时确定准备或开庭期日，并及时将案件移送到庭前准备组。
（三）审前调解的设置
促进和解是审前准备程序中的一项重要功能，为加强这一期间的调解效果，可设置以下几种调解方式以增加调解成功率。
1、民间力量参与调解。
预审法官进行调解时，可能由于相关专业或经验的原因无法取得预想的调解效果，因此有相关专业背景或富有调解经验的民间力量一起参与到调解中来，对调解成功率的提高自然是大有裨益的，而民间力量的参与方式可分为，民间力量辅助法官一起作好调解工作，以及在有必要的情况下法官直接委托民间力量予以调解二种。而这二种方式在浦东及长宁法院已实践多年，操作方式已相当成熟，这里就不再展开。结合我院情况来看，重点应在于民间力量辅助法官调解，而非委托调解。
2、设立早期中立评估制度。
早期中立评估是在英美法系经常使用的一种调解手段，是指在诉讼的前期，由一个中立的评估者，通常是一名在争议的实体问题领域有丰富经验的或受过专业培训的法官或律师介入，主持一个简捷的、保密的、无拘束力的会议，来听取案件双方的观点，评估者将争议的问题予以明确，寻找解决问题的可能性，并对请求进行评价。如果不能解决问题，评估者也可以推荐一个发现或动议计划，当他认为必要时还可以进行下一次会议。早期中立评估的目的是使解决纠纷的程序更具效率。它适合于多种类型的诉讼。
在审前程序适用预审法官模式的状况下，我们正好有了试点早期中立评估这一调解方式的可能性，因为我们的预审法官正好符合上述评估者的要求。具体操作可考虑在一审立案后，在送达双方当事人的调解征询意见表中增加征询是否申请早期中立评估的内容，如双方当事人均申请早期中立评估的，可由本案的预审法官在指定的期日内对当事人的诉请及被告的抗辩进行评价，以期达到促成双方当事人和解的目的。
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　　本网定西(甘肃)9月2日电 记者周文馨
通过诉前司法“确认”，就可以赋予人民调解协议法律效力。记者今天获悉，一项开创全国先河的纠纷解决机制已在甘肃省定西市基层法院初步建立。　　记者了解到，这项名为“人民调解协议确认机制”的具体运作方法是：人民调解委员会等非诉讼调解组织对当事人之间的矛盾纠纷进行调解达成协议后，经当事人申请，人民法院经过审查认为协议内容合法，就可以出具法律文书确认该调解协议有效。确认后的人民调解协议具有法律效力，当事人必须履行，不能反悔也不能另行起诉；如果一方拒绝履行协议，另一方当事人可直接申请人民法院强制执行。　　定西市中级人民法院院长时春明特别强调说，此举与其他少数地方法院实施的“人民调解协议确认机制”有着本质上的区别。定西市法院试点的这项制度，是当事人对调解协议没有反悔，即没有进入诉讼程序前的确认；而其他地方对人民调解协议的确认，都是当事人反悔，并以同样事实起诉后，人民法院在审判中审查调解协议内容合法而进行的确认，即诉讼中的确认。　　据统计，这项制度在定西市法院12个法庭全面试点两个多月以来，共对79件人民调解协议进行了确认，涉案标的32万余元。其中，73件现已执行，均为当事人自动履行。　　据介绍，这项制度将于明年在定西市全市法院普遍推行。
　定西法院首创“人民调解协议确认机制”& 人民调解协议诉前经法院确认后具有法律效力&
拒绝履行法院可能强制执行
　　诉前司法“确认” 开辟解决纠纷新径
　　□新闻延伸
　　本网记者 周文馨
　　“我以后再也不闹了！”9月2日，微凉的秋风中，73岁的汪怀真老人站在自家墙头上看着墙外，一脸笑容。　　与汪家一墙之隔的是甘肃省定西市渭源县莲峰镇第一小学。就在不久前，汪家与这所小学的纠纷，还让学校的教学一度受到影响。　　10年前，莲峰镇第一小学在修建教学楼时，为了拓宽教学区与教师宿舍之间的便道，占用了汪怀真老人家30平方米的宅基地，当时汪家提出在其房屋后墙上开个窗口，向学生出售一些小食品，双方达成了口头协议。　　今年初，上级教育主管部门在检查工作时发现，这个小商店出售的食品存在卫生安全隐患，要求学校进行整改。学校为了消除隐患，制止学生去小商店买食品。　　“学校也太不讲理了吧！怎么尽让老百姓吃亏。”于是，汪怀真老人天天都去学校找校长、主任评理。交涉无果后，老人用树干等封堵了本属于他家宅基地的学校便道。镇政府、上级教育主管部门多次出面调解，最终都没有结果。　　6月初，这起纠纷被渭源县“万名干部下基层集中排查调处矛盾纠纷”活动工作组获知，随后，由莲峰镇政府、莲峰法庭、司法所的工作人员组成的工作组进驻学校和汪怀真老人家中，做疏导工作。　　“当初我答应学校占我的宅基地并不是白送，现在学校不讲信用，让我吃了亏。”起初，汪怀真老人非常激动，“要么拆学校还我宅基地，要么让我继续卖东西。”　　工作组耐心细致地与老人进行了多次谈心，老人最后表示，不再闹事，愿意协商解决。　　6月19日，莲峰镇司法所的工作人员再次登门调解，双方达成书面协议，由莲峰镇第一小学付给汪怀真经济补偿款1500元，小商店窗口关闭。　　为了防止反悔，当日，莲峰镇第一小学向渭源县人民法院莲峰法庭提出确认协议的申请。法庭通过审查双方当事人达成的协议内容，认为不违反法律法规的禁止性规定，也不损害国家、集体或他人的利益，且双方自愿，于是认定该协议合法有效，于第二日进行了确认，赋予了调解协议法律效力。　　莲峰法庭所实施的，正是目前在定西市初步建立的“人民调解协议确认机制”―――一项开创全国先河的纠纷解决机制。
赋予人民调解协议法律效力
　　“我研究‘人民调解协议确认机制’已经四年多了。”时春明说。时春明是定西市中级人民法院院长。　　4年前，时任甘肃省高级人民法院研究室主任的时春明，根据省高院院长郝洪涛关于“加强人民法庭建设，不仅要加强硬件建设，还要加强软件建设”的指示，对如何建立人民法庭有效工作机制，不断提高司法能力和司法水平，进行了深入调研。　　“当前，我国解决民间纠纷的主要途径有人民调解组织的人民调解、行政机关与其行政职能相关的行政调解和人民法院的审判三种形式。”时春明说，按照制度设计，人民调解、行政调解等非诉讼调解是基础和纽带，应承担绝大多数民间纠纷的调解工作；诉讼程序是保障和支撑，只对复杂、疑难案件进行审判。　　由于人民调解组织等非诉讼调解组织对矛盾纠纷进行调解达成的协议不具有法律效力，协议达成后一方当事人反悔不予履行，另一方不能据此向人民法院申请强制执行，只能另行起诉，这样既浪费调解力量和司法资源，又增加当事人诉累，还容易将小纠纷酿成大案件，引发上访缠诉。　　“一方面，人民法院经受着‘诉讼爆炸’的考验，另一方面，人民调解和行政调解的功能没有得到充分发挥，造成资源闲置。”定西市渭源县人民法院院长安莉举例说，去年，全县235个人民调解委员会受理案件723件，调解成功702件，每个人民调解委员会一年调解纠纷平均不足3件。但县法院从事民商事审判的工作人员仅21人，2006年审结民事案件682件，调解427件。　　同时，人民法庭负有指导人民调解工作的职责，但过去这种职能的发挥仅仅是组织短期的以会代训、邀请人民调解员旁听审判，其方法单一，流于形式，不能从根本上解决人民调解的法制化、正规化、程序化问题。　　“针对以上问题，我们在充分调研的基础上寻找到了一个解决问题的途径，这就是建立‘人民调解协议确认机制’，以此来大大提升人民法庭的软件建设。”时春明说，这个机制就等于在非诉讼调解和诉讼之间搭建了一个桥梁，可以发挥好两个作用，即非诉讼调解的基础作用和人民法庭的主阵地作用。当事人一方或双方对经过人民调解组织调解达成的协议可以申请人民法庭确认，确认后的人民调解协议具有法律效力，当事人必须履行，不能反悔也不能另行起诉；如果一方拒绝履行协议，另一方当事人可直接申请人民法院强制执行。
未进入诉讼程序前的确认
　　这一创新之举立即引起轰动，但也有不少人担心，此举是否有足够的法律依据支撑？　　对此，时春明解释说：“人民法院对于进入诉讼程序的民事案件，在征得当事人的同意后，可以委托人民调解组织对案件进行调解。人民法院对刑事自诉案件和其他轻微刑事案件，可以根据案件实际情况，参照民事调解的原则和程序，尝试推动当事人和解，尝试委托人民调解组织调解。”最近，最高人民法院、司法部公布的《关于进一步加强新形势下人民调解工作的意见》中有这样的规定。　　日，最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》开始实施，其中也规定：“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。”　　“以上规定明确了人民调解协议的民事合同性质，并且只要遵循民事活动自愿原则和‘法无禁止即自由’的精神，调解协议就是有效的，就能够得到法律的保护。”时春明认为，既然人民调解协议是民事合同的一种，它理所当然必须遵守民事活动的另一项重要原则―――诚实信用原则，非经法定程序或协商一致，不得随意悔约，否则必须承担违约责任。　　最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第三条规定：　　“根据民事诉讼法第八十七条的规定，人民法院可以邀请与当事人有特定关系或者与案件有一定联系的企业事业单位、社会团体或者其他组织，和具有专门知识、特定社会经验、与当事人有特定关系并有利于促成调解的个人协助调解工作。　　“经各方当事人同意，人民法院可以委托前款规定的单位或者个人对案件进行调解，达成调解协议后，人民法院应当依法予以确认。”　　根据该规定，人民法院委托的单位或个人主持达成的调解协议，法院可以依法予以确认；同样，对人民调解委员会或行政机关主持达成的调解协议，经审查只要符合自愿合法原则的，人民法院也应当依法予以确认。　　今年3月，最高人民法院发布了《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》，明确规定了支持鼓励当事人选择人民调解和行政调解解决纠纷，依法确认其法律效力的内容。　　“我们实施的‘人民调解协议确认机制’，虽然与其他少数地方法院实施的‘人民调解协议确认机制’形式上相似，但实际上有本质的区别。”时春明特别强调说，定西市法院试点的这项制度，介于非诉讼调解与诉讼之间，是当事人对调解协议没有反悔，即没有进入诉讼程序前的确认；而其他地方对人民调解协议的确认，都是当事人反悔，并以同样事实起诉后，人民法院在审判中审查调解协议内容合法而进行的确认，即诉讼中的确认，也就是法院根据最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》，依法裁定确认人民调解达成的调解协议。　　时春明说，实施这项制度，其目的是增加解决纠纷的途径，拓宽解决纠纷的渠道，降低诉讼成本，使人民调解、行政调解与诉讼程序有机结合起来，使非诉讼调解在纠纷解决中发挥好“第一道防线”的作用，使人民法院在纠纷解决中发挥好“最后一道防线”的作用。
成效初步显现尚存一些问题
　　今年1月，渭源县人民法院的莲峰、会川等4个法庭被确定先行试点。　　5月29日，定西市法院正式下发了《关于开展“人民调解协议确认机制”试点工作的通知》，将渭源县法院确定为试点法院，将其他6个基层法院的8个法庭确定为试点法庭。　　在渭源县法院院长安莉的办公室里，记者看到了一本盖着渭源县人民法院公章的“矛盾纠纷排查调处暨调解协议确认登记表”，表上清晰地记录着每一起案件发生的地点、当事人、案情摘要、案由、确认机制、诉讼费、执行等情况。　　“在探索中，我们扩大了调解主体，除各级人民调解委员会外，还包括各级行政机关、社会团体和各类法律服务机构。”安莉向记者介绍说，在调解范围上，除了一般民事纠纷，诸如婚姻家庭、相邻关系、土地承包经营、人身损害赔偿、民间借贷等，还包括轻微刑事违法行为引起的纠纷。　　对人民调解协议确认案件，定西各级法院试点法庭严格执行《人民法院诉讼费交纳办法》，按照办法规定的项目和标准一律减半收取诉讼费。对生活困难、确实无力负担的，依法决定减、缓、免交诉讼费。　　据最新统计，这项制度在定西市法院12个法庭全面试点两个多月以来，共对79件人民调解协议进行了确认，涉案标的32万余元。其中，73件现已执行，标的为28万余元，均为当事人自动履行；其余6件因履行期限未到而尚未执行，标的4万余元。　　时春明说，在试点的过程中，也出现了一些问题需要认真研究和解决。例如试点工作进展不平衡、确认书格式还不统一、调解协议确认范围有待进一步规范和具体、缺乏经费保障等；另外，从名称上，将“人民调解协议确认机制”改为“非诉调解协议确认机制”，应该更规范、更贴切，但前一种称法更大众化，便于在推广实施中宣传和发动。
尊重了“当事人意思自治”
　　8月30日，甘肃省委常委、政法委书记罗笑虎在全省人民调解工作电视电话会议上说，定西市法院实施的这项制度，提高了人民群众对人民调解组织的信任度，有效地促进了调解协议的落实，方便了群众，降低了诉讼成本，是充分发挥人民调解的基础作用、建立多元化纠纷解决机制的有益尝试，值得认真总结推广。　　但也有人认为，这种制度简化甚至省略了法院审判所必须的法律程序，却产生了具有法律效力的文书和结果，因此其能否保证法律的公平正义值得商榷；此外，这项制度似乎有悖于民事活动“当事人意思自治”原则，是对当事人自由处分其实体权利和诉讼权利的剥夺。　　“与其学人九十九步，不如自己创新一步。”面对这些争议，时春明说，目前，这种机制是一种改革，改革就得有突破，创新就会冒风险，但是最根本的一点，就是看这个改革创新是否符合最广大人民群众的根本利益；依法治国，就是看法律能否深入到每一位老百姓的心里，能否让每一位公民都能依法维权，尊崇法律。　　“与其看着争议当事人在达成协议―――反悔―――诉讼―――执行难的各个环节反复奔波，饱受诉累，不如引导他们遵守规则，互守诚信，践行承诺，以法律强制力为保证，实际维护自己的合法权益，早日从争议中解脱。”甘肃省资深行政法学专家李润成认为，“人民调解协议确认机制”，既充分尊重了“当事人意思自治”，又依司法审查职权对协议内容是否合法进行审查，实质是对“当事人意思自治”更进一步的尊重，实现了“当事人意思自治”与国家意志的有机结合，这正是现代法治国家和构建和谐社会所需要的。　　人民调解是我国独特的解决民事争议的法律制度，特别在民间，对化解矛盾纠纷、维护公序良俗、社会和谐稳定发挥着独特的重要作用。然而，它存在一个不可回避的问题，即不具有法律强制效力，对当事人不具有刚性约束。李润成说：“因此，在新的历史时期，如何既充分尊重‘当事人意思自治’，使民事争议当事人相互让渡权益达成最高层次的‘合意’，又使这种‘合意’得到法律上的确立和履行，这是人民调解制度焕发新的生命力的正途。”　　本网定西(甘肃)9月2日电
　　在经济成分多元化、利益格局多元化的社会主义市场经济体制下，人们的生产、生活方式有着多种选择。与此相对应，人们解决民事争议的途径也必然是多样的。在这样的背景下，如何构建多元化纠纷解决机制，成为综治工作和司法实践面临的重要课题。定西市法院探索的“人民调解协议确认机制”，可以说是对这一课题深入研究后的一个成果。　　但是，任何一项新机制、新措施的出现都不可能去要求它完美无缺，它需要实践者在法律的框架下、在探索中不断完善。
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