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作者：迟福林&主编
出版社：中国经济出版社
出版时间：2014年02月
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品评校花校草，体验校园广场选修课讲义：中国的民生问题与民生财政
中国的民生问题与民生财政
【教学目的】
随着改革开放的深入，民生问题日益引起社会的关注，民生财政作为政府的呼应被广泛提及，民生支出在各级政府预算支出比例通常都被作为亮点进行解读。但从逻辑上看，确定民生支出比例实质上否定了民生财政，也不可能从根本上解决中国的民生问题。本选修课的目的在于提出这一问题，在引导学员进一步思考的基础上提出自己的见解，为学员理解中国的民生问题与民生财政的实质提供知识和理论上的参考。
【讲稿正文】
保障和改善民生是社会主义和谐社会建设的根本。虽然就“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”等目标出台的政策措施部分缓解了当前的民生问题，相关的研究也深化了对有关问题的认识，但我们针对民生问题的整体性认识和全局性政策措施仍显不足。要实现这一目标，我们既需要摆脱目前顾名思义定义“民生”的做法，使“民生”成为一个分析性概念，也需要一个跨学科的研究框架来把握民生这一涉及多学科的研究领域。本选修课希望引入森（2002）提出的“可行能力”概念和达仁道夫（Dahrendorf,1979）提出的“生活机会”概念，同时以财政社会学的相关观点为基础提出一个跨学科研究框架，并在中国社会经济转型背景下分析当前的民生问题与民生财政的实质及其实现途径。
一、中国民生问题的内涵
民生问题是现代社会冲突的表现，它与生活质量和发展相关，是价值性目的与工具性目的的统一。在社会科学研究中，能够同时兼顾这两大目的的概念是自由，“自由不仅是发展的首要目的，也是发展的主要手段”（森，2002，第7页），民生可以看作是与自由相关的概念。森（2002）在区分实质自由和工具性自由基础上提出了可行能力（capability）概念，既指个人实际上能够做到的、实现了的功能性活动，又包括个人面对的真实机会。此概念具有很强的技术性特征，但它本身又是由社会结构所决定的。本课程将在狭义上使用可行能力概念，使其仅仅指个人基本的生存和发展能力，而用生活机会（life
chance）表示个人面对的机会。按照达仁道夫（Dahrendorf,1979）的定义，生活机会是一个结构性概念，它是分析性的而不是描述性的，它是历史性的但不和任何特定的社会相联系，从而可用于考察社会的目的和历史的意义。联系吉登斯（1998）关于权力资源配置中各种支配性结构突出表现为对生活机会组织的观点，本课程进一步将生活机会定义为由社会权力资源分配状况所决定的个体或组织自我生存、自我发展的空间（刘志广，2003）。综合而言，笔者认为，民生概念的界定可以从福利结果、可行能力和生活机会三个层面进行，福利结果是可行能力和生活机会的函数，用公式表示为：W=F{C，LC（O，L），E，R}。其中，W表示people’s
well-being，C表示capability，LC表示life
chance，E表示个人努力（effort），R表示随机因素（random
factors）。本课程假定E和R为常数，主要研究可行能力和生活机会。
按照达仁道夫（Dahrendorf,1979）的研究，生活机会这个概念既可以与自亚当·斯密以来的分工理论联系起来，又可与权利平等化的公民权理论联系起来。民生问题表现为利益失衡，这种利益失衡主要是由于社会分工下交换地位不平等带来的，其背后则是权力资源配置不平等破坏了基本权利平等化的要求，致使特权产生并侵入至交换中，从而剥夺或限制了非特权者的可行能力和生活机会。在这里，基本权利平等化是实有权利的平等化，它不同于应有权利和法定权利，但缩小法定权利与实有权利的差距并随着社会条件变化不断将应有权利转变为法定权利和实有权利，标志着生活机会的增进。本课程认为，保障和改善可行能力的主要途径是实现基本公共服务均等化，而增进和扩展生活机会的主要途径是实现基本权利平等化，它们都以权力资源合理配置为基础。实现基本公共服务均等化具有“最小”可行能力的含义；而实现基本权利平等化则要求社会的高度开放性、透明性、规范性，它具有“最大”生活机会的含义。但无论是“最小”还是“最大”都体现了社会的文明与进步程度，都是社会契约的实质性内容。只有当人们可行能力得到保障和改善后，基本权利平等化所提供的生活机会才能被合理地分享。当我们深入讨论和研究民生问题时，我们实际上是在讨论和研究如何修订我们的社会契约。
二、本课程的研究视角与基本框架
在保障和改善民生中，国家作用至关重要，因为国家既是基本权利界定者和保护者，也是基本公共服务的提供者。对国家的研究总是与对财政的研究联系在一起，财政涉及广泛的权利关系，具有极大的社会经济“联动性”，以财政利益为根基的冲突是社会利益冲突的基本形式。因此，民生问题作为社会利益失衡和社会权利失衡的重要表现，可以在熊彼特（Schumpeter,[）等创立的财政社会学这一跨学科研究的视野和框架下通过对国家财政的研究得到进一步深化。
（一）财政制度、生活机会与可行能力
财政制度是国家基本的制度安排，是社会契约的实质内容，体现了基本权利结构和基本公共服务结构与水平，从而决定了不同社会经济主体的生活机会和可行能力。就国家财政收支来说，财政收入权是国家财政权的核心，“不同的国家收入来源对于解释国家形式之间以及它们如何与其国民交往之间存在的差异显得十分关键”（Moore,2004）。综合前人的研究，本课程根据财政收入的主要来源将典型性财政制度区分为贡纳（tributes）型、租金（rents）型、利润（profit）型和税收（taxes）型。国家在获取财政收入的同时，也通过财政支出提供基本的公共服务以维持其合法性，而且这种基本公共服务主要与民众的可行能力相关，民众可行能力的提高又会使国家财政收入获得增长。
（二）不同财政制度下的生活机会与民生问题
在亚当·斯密（1972）、杨小凯和黄有光（1999）的分工理论中，实现分工内生演进从而实现生活机会的增进或提升的前提是没有掠夺。但在贡纳型、租金型、利润型财政制度下，权利结构和生活机会都是等级化的，可以用“特权-非特权”二元结构来概括，在此结构下，是非特权者面临民生问题。同时，由于特权介入交换会阻碍市场的扩张，分工的深化和演进也将受到损害，从而阻碍生活机会的增进。在现实中，非特权者生活机会受剥夺和限制程度，也即民生问题的严重程度，取决于特权与非特权之间的权力资源配置的悬殊程度。
权力资源配置或者权利结构的平等化是税收型财政制度的内在要求，税收型财政制度建立的过程就是公民权逐渐实现的过程。在这一过程中，“特权-非特权”的生活机会结构逐渐消解，国家的契约色彩取代暴力色彩成为国家的主要特征。国家将提供符合民众需要的基本公共服务，因为这一基本公共服务水平是由民众自己在民主制度下直接或间接决定的，而且政府及政治家们也有强烈的政治激励因素去提供均等化的基本公共服务并不断提升其水平。这种合意的基本公共服务支出建立在均等化基础上，这也是市场秩序和分工或生活机会得以增进的条件。
税收型财政制度的建立大大改变了财政过程的背景，从而与可行能力和生活机会的保障与改善实现了较好的一致性，但民主立法机关也因社会中利益集团之间的利益分歧而备受压力。要限制利益集团追寻特权对可行能力和生活机会的损害，必须实行财政立宪，其基本立足点是财政政策不能任意歧视任何个人和集团（布伦南和布坎南，2004）。
三、中国财政制度转型下民生问题的实质
社会经济转型的典型特征是权力资源的大规模重新配置导致的人们基本权利及其结构或者生活机会的重新定义，并建立起生活机会与可行能力之间新的联系。按照财政社会学的相关观点，社会经济转型的实质是财政制度的转型。
（一）中国财政制度转型下的生活机会与可行能力
自秦汉以来，我国逐步建立起以小农经济和官僚制经济为基础的租金型财政制度，形成了维护其等级化、特权化社会权利和生活机会结构合法性所需要的一整套传统道德和国家意识形态，深深影响了我们今天对很多社会问题的看法制度设计。当对特权的追求成为社会的一般规则时，生活机会和基本社会权利的平等化就只能是一种梦想，因为“当不平等成为社会的一般规则时，最大的不平等是不会引起注意的”（托克维尔，1988，第538页）。
新中国利润型财政制度的建立带来了中国历史上最为深刻的社会经济转型。但是利润型财政制度导致国家投资和经济发展严重向工业倾斜，国民经济比例失调，并且国有企业效率低下等问题也十分突出，而与农业剩余转移相配套的各种政策，则从政治、经济、文化、社会等各个方面全面塑造了一个生活机会和社会权利配置“特以-非特权”化的二元社会。利润型财政制度的内在矛盾带来了巨大的财政压力。到1978年时，改变财政制度，调整传统权利结构成为中央政府和地方政府的共同选择。改革开放的进程与国家放松对私人经济的管制相一致，与之相对应的是税收型财政制度的特征初步显现出来，整个社会经济在朝市场化转型方面取得了较大进展，生活机会得到实质性扩展和增进。但是，仅从中国财政收入的构成来看，中国都还不能说是已经建立了税收型财政制度。无论是财政包干制还是1994年分税制改革，都诱发了非税收收入的大幅度增长，突出表现就是虽然预算内财政收入主要依靠税收，但中央政府和地方政府都还存在数额巨大的预算外收入，甚至是制度外收入。政府预算外收入和制度外收入的来源非常复杂，从整体上说可以将其看成是租金收入。这种非规范的财政收入来源虽然为缓解各级政府财政压力提供了途径，但却也为经济发展带来了较大的负面影响，既削弱了中央在经济发展中的地位，从而使地方保护主义等问题更为突出，也扭曲了社会权利和生活机会结构，使社会权利和生活机会配置呈现与租金型财政制度下类似的“特权-非特权”格局。
从权力资源的配置来说，中国从利润型财政制度向税收型财政制度的转型有两个突出的二元对立特征：一个二元对立是城市与农村权力资源配置的严重不平衡，城市垄断了过多的权力资源，农村处于被剥夺的境遇之下；另一个二元对立是市场经济与行政权力在权力资源配置上的严重不平衡，政府控制了过多的权力资源，直接服务于政府的财政需要，而民间社会自主性权力资源稀缺。这两个内部对立的二元结构重叠交织在一起，构成我国现阶段突出的双二元嵌合社会经济结构。
1978年以来的改革走的是利益边际调整的道路，它没有改变权力资源配置的格局，反而在市场的放大作用下将这一不平等的局面更加凸显化，孙立平（1998）认为，“中国社会正在由过去那种高度统一和集中、社会联带性极强的社会，转变为更多带有局部性、碎片化特征的社会”，不仅如此，国家还面临着更为严重的城市问题和农村问题。国家机器日渐钝化，“在实际生活中，它越来越多地表现出不是作为自己的独特利益的代表，就是作为垄断集团的特殊利益的代表而活动”（孙立平，1998），这使政策制定过程越来越以牺牲下层利益和整个社会发展的长远利益为代价，而国家在这一过程中也日渐丧失其作为社会公平代表的象征符号意义。而国家为甩财政包袱而进行的诸多改革面临困境，近年来一些地方政府更是通过土地批租、助推房价等取得财政收入，在许多地方，土地收入已经占到地方财政收入的一半，极大地扭曲了社会资金的投向并吸纳了居民的巨大的消费能力，不仅使经济过剩问题的解决难上加难，更是极大地压缩了很多群体的生活机会空间，并使很多社会群体面临可行能力提升的困境，突出表现为上学难、就业难、医疗难、住房难和养老难等问题。
（二）例证一：非公有制经济发展对权力的依附凸显生活机会的非平等化配置
在国家仍然控制大量经济发展资源的情况下，我国非公经济发展并未表现出其本应有的独立性，反而更多展现的是对政府权力的依赖。即使最强大的社会团体与组织，通常也必须和国家行政机关建立起密切的关系才能生存下去，而不属于国家行政机关的人若想有所作为，也必须和地方官僚建立起复杂、广泛的联系。无论是农村的乡镇企业，还是城镇的私营工商业，甚至连个体工商户都无法逃出这张用权力罗织的密网。在当前转型期的财政制度下，行政权力的至高性依然存在，决定权力资源和生活机会的分配和占有是很不平等的。
非公经济发展与政府权力的关系可以从我国私营企业主的背景得到考察。陈光金（2003）根据2002年全国第五次私营企业问卷调查的数据，分别统计了接受问卷调查的私营企业主开办本企业前的最后职业（表3.2.1）、最后职务（表3.2.2）和主要经历（表3.2.3）。从中我们可以看出，样本中有3.3％的私营企业主原来是机关、事业单位的负责人；有55.4％的私营企业主开办企业前的最后职业为企业负责人；有21.3％的私人企业主担任了从厅局级干部到村干部等各级别的领导职务。
表3.2.1：私营企业主开办本企业前的最后职业
百分比（％）
专业技术人员
机关、事业单位负责人
企业负责人
商业、服务业员工
资料来源：陈光金（2003，第32页）。
表3.2.2：私营企业主开办本企业前的最后职务
百分比（％）
县处级干部
厅局级干部
乡镇（公社）负责人
村（大队）主要干部
国有（集体）企业单位承租人
企业供销人员
资料来源：陈光金（2003，第33页）。
表3.2.3：私营企业主开办本企业前的主要经历
频数（人次）
国有（集体）企业承租、承包人
企业供销人员
干部和国有（集体）企业承包、承租人
干部和企业供销人员
企业供销人员和国有（集体）企业承包、承租人
干部、企业供销人员和国有（集体）企业承包承租人
资料来源：陈光金（2003，第34页）。
表3.2.4：私营企业主担任主要社会工作的层级分布
工商联会员
私协或个协会员
总参与率（％）
资料来源：陈光金（2003，第46页）。
而从另一个方面看，私营企业得到一定发展后，私营企业主也十分积极地通过担任各种社会工作来获取更多的资源或为自己的产权提供保证，这一点可以从接受2002年全国第五次私营企业问卷调查的私营企业主担任主要社会工作的层级分布情况表中得到反映（见表3.2.4）。而丘海雄、陈健民、蒋怡（2003）对珠江三角洲地区私营企业主的调查结果表明，私营企业主争取加入中国共产党的动机中占第一位的是“有助于工作/业务上的发展”，占样本总数的40.9％，从中也可以看出党政权力对生活机会配置或社会权利结构的巨大影响。
（三）例证二：专项转移支付“乱象”损害可行能力提升
分税制改革后，伴随中央财力不断增强，中央专项转移支付不断增加。按照财政分权理论，地方政府以专项形式获得的转移支付比地方自有收入会产生更高的地方公共支出水平，同时，配套式专项转移支付比财力性转移支付方式与非配套专项转移支付方式更能有效地增加特定公共服务的供给。因此，专项转移支付是实现基本公共服务均等化从而提升可行能力的财政支出的重要形式。但是，在中国，吸引大家关注的并不是专项转移支付对提升地方公共支出水平和实现基本公共服务均等化的影响，而是专项转移支付“乱象”，特别是其中的“跑部钱进”问题。
中央政府与地方政府“职责同构”及关系协调的非法制化等导致了当前我国中央政府与地方政府财政关系的“双重困境”。伴随着中央政府财政收入及其份额的迅速增加，地方政府自有财政收入与财政支出的缺口越来越大。但地方政府无法通过法制化途径对中央政府与地方政府的财政关系进行调整。要弥补这一缺口主要有两条出路，一是大力增加预算外甚至是制度外收入，二是多向中央争取转移支付。第一条出路导致了国家财政制度的租金型特征，与国家税收型财政制度的改革方向和实现基本权利平等化的趋势相背。在一般性转移支付越来越规范的情况下，专项转移支付这块“公地”就成为地方政府努力争取的重点。由于在中央政府转移支付中，专项转移支付远远大于一般性转移支付，而专项转移支付对于地方政府来说是不稳定的，更像是额外收入，因此从政策设计上就没有将实现基本公共服务均等化作为专项转移支付的主要目标。
此外，由于中央部委与中央政府的目标函数存在差异，中央部委完全可能利用其信息优势等追求自身利益而损害中央政府和社会利益。中央部委对专项转移资金的争夺导致了专项转移支付财政资金的分割使用，而国家审计署和财政部这种内设性的机构并不能有效监督专项转移支付资金的使用，很多部委，甚至包括财政部自身都经常违规使用或截留相关资金。这种由中央主管部门对口下达补助地方资金的做法，打乱了正常的预算管理级次和资金分配渠道，不仅造成中央财政本级预算支出和补助地方预算支出不真实，不利于地方政府的管理和人大的监督，也使这些投入难以真正进入到基本公共服务领域，没有为可行能力提升做出应有的贡献。
五、以税收型财政制度建设化解民生问题
现代国家是民生国家，从财政社会学角度来看，权力资源和社会权利的配置格局受国家财政制度所决定，只有在税收型财政制度下，实行财政立宪，民生问题才可能得到合理的化解。本课程认为，建立现代民生国家，建设税收型财政制度，需要以以下基础性工作为条件：
（一）改革财政制度形成机制，实行共和财政
我国目前的财政制度具有很强的租金型财政制度特征，要改变此财政制度下权力资源配置格局，实现权力资源配置的平等化，我们就必须扩大政治参与，提高民主程度，改进财政制度产生的制度。政治参与扩大所带来的压力足以化为改变传统财政制度下的权力结构、推进权力资源合理配置的动力。“财政制度是广义政治宪章的一个组成部分”（布坎南，1999，第313页），我们只有改变了财政制度得以产生的制度安排，实现共和财政，我们的财政收入才可能真正主要依靠现代税收，建立起税收型财政制度；才可能走出我国历史上长期以来租金型财政制度的阴影，消解双二元嵌合社会经济结构。
（二）完善全国人大财政立法与财政监督职权，修改宪法并制订相关法律，重构中央政府与中央部委及各级地方政府的财政关系
无论从历史起因还是基本职权来说，财政立法与财政监督都是人大的存在之本。作为全国人大职权完善的可行选择，其四大关键是完善财政预算制度、完善财政审计制度、推进财政司法审查、改革人大代表组成。就完善财政预算制度来说，全国人大首先必须完善预算收入制度，切实取消政府各种制度外收入，改进和完善政府预算报告及预算列支制度，使政府财政收入主要建立在现代税收基础之上。就完善财政审计制度来说，应推进国家审计署从国家部委中独立出来，受全国人大及全国人大常委会领导，对全国人大委员长负责，要将审计长每年人大开会时向大会提交审计报告作为会议的固定日程，不仅要审计中央部委，国务院也应该在审计之列。就推进财政司法来说，必须在预算法案中单列司法经费预算，这对于全面做到各个领域的司法公正、独立审判都是十分必要的。就改革人大代表组成来说，要逐渐推行议行分开，并减少人大代表人数，实现人大代表的职业化和专职化。以上改革内容同样适用于地方人大。
全国人大的财政立法及财政监督权应该以较细的规定写入宪法，使宪法真正成为约束政府财政权力之法。同时还要建定相应的法律，使中央政府与中央部委及地方政府的财政关系走向法制化。我们需要在减少政府层级（从五级政府过渡到三级政府）的基础上，从与广大社会成员密切相关的基本公共服务入手，清晰划分各级政府的专有职责与共有职责。全国人大和各级地方人在要以对财政部门的监控为重点，提高财政资金的使用效率。
（三）以基本公共服务均等化的标准化和法制化提升可行能力
实现基本公共服务均等化应该成为政府追求的一种价值，并在适当时候将其写入宪法，既使之成为中国各级政府必须遵循的价值准则和必须努力实现的施政目标，也使之成为国民的基本权利。作为控制型分权的结果，中央政府与地方各级政府间不可能在短时间内实现财政联邦主义所强调的各级政府间清晰明了的职能分立，因此，体现在财政支出责任上就是重叠与分担，体现在财政收入来源上则是中央政府对地方政府实施巨额的财政转移支付。本课程认为，日本的财政合作管理联邦主义可以作为我国构建新型财政管理模式的有益借鉴。
在中央与地方财政关系上，必须缩小地方税收返还和专项转移支付规模，从而做大做强一般性转移支付，形成客观化、规范化和法制化的财政平衡制度。同时既保证一般性转移支付总额随经济增长而增长，同时又避免受经济周期影响而大起大落。基本公共服务均等化的内涵的确定可能不是一个学术问题，而是政治和社会伦理道德问题，是社会和政府须遵循的价值观问题，因此，政府可以吸收其他国家的成功做法，并结合我国实际，形成基本公共服务均等化的全国标准、计划和监管执行体系，全国人大也需要制订和修改相关法律，明确政府间财政关系及中央政府和地方政府在实现基本公共服务均等化中的责任，使基本公共服务均等化成为依法治国的重要价值追求和战略目标之一。
（四）发展公民社会，实现基本权利平等化，增进生活机会
实现基本权利平等化的过程就是实现公民权的过程，因此，这一过程也就是公民社会的发展过程。从我国社会经济转型的实践来说，公民社会的发展过程也就是现代国家的构建过程，它包括了个人自由、宪政法制、民主原则、分权原则、有限政府和多元价值体系等内容。本课程上述政策建议是我国构建公民社会的重要内容，除此之外，本课程认为，以下三点也非常关键：一是积极塑造公民社会的契约文化，形成自由、平等、法治的价值观，因为人性具有异质性、多面性和可塑性，积极塑造契约文化，培育公民的公民性，对于构建一个追求基本权利平等的公民来说是非常重要的；二是积极推进公正司法和公正交易，确保法定权利变成实有权利，因为虽然法定权利与实有权利之间的距离受多种因素的影响，但对于中国来说，人们感受最深的或体验最多的还是“关系”对司法的干扰，以及“关系”对各种交易关系的扭曲；三是加速消除双二元嵌合社会经济结构，使社会所有的交易都呈现在阳光之下，从而真正变“熟人社会”为“陌生人社会”。
【思考讨论题】
1、怎样理解中国民生问题的实质？
2、为什么中国的民生问题根源于财政制度安排的不合理？
3、怎样通过公共财政制度建设解决中国的民生问题？
【参考资料】
1、刘志广：《权力资源、生活机会和财政体制》，载《经济学家》2003年第5期。
2、刘志广：《财政体制与双二元嵌合经济结构---一个财政社会学框架及对我国经济结构转换的分析》，载《当代中国：发展·安全·价值》，上海人民出版社2004年版。
3、[英]达仁道夫：《现代社会冲突——自由政治随感》.中译本，林荣远译，中国社会科学出版社2000年版。
4、[印]森：《以自由看待发展》，中译本，任赜、于真译，中国人民大学出版社2002年版。
森（2002，第18页）注意到“以自由为中心的视角与人们对‘生活质量’的普遍关切具有根本的相似性。”
“嵌合”是一个生物学名词，根据《辞海》解释，“嵌合体”是指不同遗传性状嵌合或混杂表现的个体。
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