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城市管理执法办法征求意见稿公布 专家认为立法位阶太低范围不宽思路传统 规章“小马”拉不动城市治理“大车”
作者：陈桥街道
发布时间：11-05-19
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制定统一规范城市管理综合行政执法的专门法律或行政法规,是必要的,也是可行的。　　现代城市治理工作绝不是一个政府部门的事,城市管理领域涉及的部门主体比较多,执法范围比较宽,法律关系非常复杂,以部门规章的形式进行城管执法立法,法律位阶太低　　法制日报记者　陈磊　　法制日报实习生　郭子菡　　8月19日,住房和城乡建设部在中国政府法制信息网公开征求意见系统中发布《城市管理执法办法(征求意见稿)》。征求意见的截止时间为日。　　自1996年行政处罚法颁布实施后进行“相对集中行政处罚权”试点工作至今,城市管理综合行政执法改革历时20年后,城市管理执法统一立法提上日程。　　住建部法律顾问、中国人民大学法学院教授、宪政与行政法治研究中心执行主任莫于川表示,征求意见稿可以解决城管执法实践中行政处罚和行政强制这两类行为的规范化问题,意义重大。应制定专门法律或行政法规　　8月22日上午,征求意见稿公布3天后,莫于川认真看了看,发现“(征求意见稿)确实不是很理想”。　　莫于川认为,这样一部规章要解决20年探索碰到的复杂问题,比如体制机制、部门间相互关系等,“实在有点困难,叫做‘小马拉大车’”。　　“在现有的基础上,推出更高位阶的立法可能好一些,比如国家层面立法应该制定法律,至少由国务院制定行政法规。”莫于川告诉《法制日报》记者。　　行政处罚法第十六条规定:国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。　　对于行政处罚法这条规定,中央民族大学法学院教授、法治政府与地方制度研究中心主任熊文钊认为,其具体含义是,将若干有关行政机关的行政处罚权集中起来,交由一个行政机关统一行使,此前的行政机关不再行使。　　但在随后20年间,城管综合行政执法的依据仍然是各单行法律法规,规定分散、条目众多,直接影响城管机关的职能定位；此外,在实践中直接赋予综合行政执法机关执法主体资格的是一些规范性文件。　　熊文钊研究发现,由此导致的结果是,综合行政执法机关的法律依据和法律地位经常被质疑存在违背职权法定原则的嫌疑,“究其根本原因,就是缺少在国家层面的城市管理综合行政执法方面的专门立法”。　　转机出现于2013年11月,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出:“深化行政执法体制改革。”　　两年之后,中共中央、国务院发布《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》,提出:“健全法律法规。加强城市管理和执法方面的立法工作,完善配套法规和规章,实现深化改革与法治保障有机统一,发挥立法对改革的引领和规范作用。”　　“指导意见”还首次明确,国务院住房和城乡建设部是城市管理综合执法的主管部门,“研究拟定有关政策,制定基本规范,做好顶层设计”等。　　在此背景下,住建部开始起草《城市管理执法办法(征求意见稿)》并于8月19日开始征求意见。　　国家行政学院法学部教授任进对《法制日报》记者说,根据中央相关规范性文件精神,城市管理问题涉及部门众多,应该由国务院以决定或行政法规的方式予以规范,而不是由住建部单独制定部门规章。　　“我曾参加过征求意见稿起草的专家论证会,住建部在努力推动城管立法,但过程比较吃力。”莫于川说,现代城市治理工作绝不是一个政府部门的事,非常复杂。以部门规章的形式进行城管执法立法,法律位阶太低。　　熊文钊告诉《法制日报》记者,制定统一规范城市管理综合行政执法的专门法律或行政法规,是必要的,也是可行的。执法范围体现立法技术缺陷　　征求意见稿规定,城市管理执法的行政处罚权范围之一是,交通管理方面在城市道路上违法停放机动车辆的行政处罚权。　　但根据公开资料显示,这并非城市管理的一项新职权。　　早在2002年,《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》中,国务院就已经把非机动车道上的违法停车行政处罚权归城管部门,而机动车道上的违法停车行政处罚权仍归公安交通管理部门。　　在“指导意见”中,“交通管理方面侵占城市道路、违法停放车辆等的行政处罚权”再次被明确归属综合执法部门,并且“有关管理和执法职责划转城市管理部门后,原主管部门不再行使”。　　征求意见稿第八条规定,城市管理执法的行政处罚权范围涉及住房、环保、工商、水务、交通、食品药品6个领域,同时,征求意见稿还规定了对上述领域中除第八条以外的城市管理执法的事项综合执法应具备的条件及批准程序。　　任进向《法制日报》记者表示,实际上,《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》等规范性文件和“指导意见”,已经确定了城市管理领域综合行政执法所综合的职能范围,比征求意见稿更为明确。　　莫于川分析说,一方面,征求意见稿第八条列举的是城管执法权限的最小公约数,解决了城管当前的执法范围问题。另一方面,在这六个领域之外,如果需要集中行政处罚权,依据相应条件和程序,由省级政府批准确定。　　熊文钊还发现,在实践中,城管综合执法机关的执法事项过多的问题。城管综合执法范围涵盖14类城市管理领域,有的城市涉及几百项具体事由,如北京城管综合执法涉及300余项具体事由,上海市城管综合执法行使170多项的处罚事项。　　莫于川认为,全国范围内各地城管执法范围有很大的差别,由此可能导致相同的行为在不同的地方,可能遭遇城管部门不同的执法尺度。　　“更重要的问题在于,住建部制定的部门规章,把其他部门的事情写上去,还对省级人民政府作授权,超出了自己的职权范围,总体上说,在立法的技术上、法理上,都是不合适的。”莫于川说。　　熊文钊则表示,城管综合执法机关行使的是从有关部门分离出来的执行性职能,其中有些执法事项需要得到相关部门的支持配合。在日常行政执法中,综合执法部门通常会请求有关政府部门的配合,但这种请求往往被个别部门推诿或拒绝,而综合执法机构的层级地位较低,无力协调相关部门的行动。城市管理立法需舍弃传统思路　　资料显示,在过去相当长一段时期内,城市管理被看成是地方事务,各个城市据各自情况确定城市管理体制,因此,在中央层面一直没有统筹、规划、指导、协调城市管理工作的部门。　　后来,行政处罚法颁布实施以后,各地普遍成立一个新机构集中行使街头执法方面的行政处罚权。这个新的机构便是城管综合执法机构等。　　莫于川发现,各地在探索中,“八仙过海各显神通”。正因为如此,中国城市管理不仅在体制上五花八门,职能上也不清晰。　　据莫于川介绍,党的十八届三中全会、四中全会作出理顺城管体制的决定,但在落实中央精神时,面临最主要的问题是,中央政府和省政府层面需不需要一个部门来主管这个事情,哪个部门来管?　　莫于川等学者对此一直进行呼吁,并向有关方面提出多种解决方案,由住建部门牵头作为主管部门即是其中的方案之一,并最终得到认可。　　基于此,“指导意见”明确住房和城乡建设部是城市管理综合执法的主管部门。　　但由于此前城市管理并不属于住建部门职责范围,莫于川发现这令住建部门相关工作人员很烦恼,比如起草征求意见稿,“到处抽调人,到地方去抽调人协助完成文本起草工作,压力很大”。　　在莫于川看来,这次拿出一份规章位阶的征求意见稿,正是基于传统的立法思路:先试点,再制定部门规章,在部门规章基础上制定行政法规,最后制定法律。　　莫于川对《法制日报》记者说,“(城市管理领域)涉及的部门主体比较多,执法范围比较宽,法律关系非常复杂,不能通过低位阶的部门规章来解决问题。面临如此复杂的领域和事项如采取部门规章来调整,往往难以做出一些必要的法律规范。”　　莫于川建议,城市管理立法不能再走传统的立法思路,特别在有较多前期立法实践经验情况下,贯彻落实“指导意见”要求,立法位阶越高越好,能立法就立法,不能立法也搞个行政法规。否则,在立法资源紧缺、争相立项的当下,此成熟领域先弄出部门规章再慢慢积累经验,极有可能再过许多年也难以上升位阶推出有关行政法规或法律。
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所有行政法规和部门规章草案都要公开征求意见
　　国务院及各部门要带头维护宪法和法律权威，建设法治政府。按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求，行使权力，履行职责，承担责任。
　　国务院及各部门要坚持科学民主立法，不断提高政府立法质量。起草法律草案、制定行政法规和部门规章，要坚持从实际出发，准确反映经济社会发展要求，充分反映人民意愿，使所确立的制度能够切实解决问题，备而不繁，简明易行。
　　完善政府立法工作机制，扩大公众参与，除依法需要保密的外，所有行政法规和部门规章的草案都要公开征求意见。加强立法协调，对经协调仍达不成一致意见的问题，国务院法制机构要列明各方理据，提出倾向性意见，及时报请国务院决定。
　　行政法规和部门规章实施后要进行后评估，发现问题，及时完善。
　　涉及两个及以上部门职权范围的事项，要充分听取相关部门的意见，并由国务院制定行政法规、发布决定或命令，或由有关部门联合制定规章或规范性文件。其中，涉及公众权益、社会关注度高的事项及重要涉外、涉港澳台侨的事项，应当事先请示国务院；部门联合制定的重要规章及规范性文件发布前须经国务院批准。
　　严格合法性审查，规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，不得违法增加公民、法人和其他组织的义务。
　　部门规章应当依法及时报国务院备案，由国务院法制机构定期向社会公布目录。对违反宪法、法律、行政法规或国务院决定、命令或者规定不适当的部门规章和规范性文件，要依法责令制定部门纠正或由国务院予以改变、撤销。　　（原标题：所有行政法规和部门规章草案都要公开征求意见）
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&&|&&&&|&&补充完善行政法规制定程序法规草案应当公布征求意见|人大|常委会_凤凰资讯
补充完善行政法规制定程序法规草案应当公布征求意见
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二是对行政法规的起草提出要求,行政法规在起草过程中,应当广泛听取有关机关、组织、人大代表和公民的意见。重要行政管理的法律、行政法规草案由国务院法制机构组织起草。行政法规草案应当向社会公布,征求意见,但是经国务院决定不予公布的除外。
原标题：补充完善行政法规制定程序法规草案应当公布征求意见本报北京3月8日讯　记者陈丽平　十二届全国人大三次会议今天开始审议的立法法修正案草案,进一步完善了制定行政法规的程序。一些代表、部门和地方提出,行政法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分,建议按照党的十八届四中全会决定精神,对制定行政法规的程序作进一步完善。据此,修正案草案增加规定:一是对国务院编制年度立法计划提出要求,国务院年度立法计划中的法律项目应当与全国人大常委会的立法规划和年度立法计划相衔接。国务院法制机构对国务院各部门落实立法计划的情况,应当及时跟踪了解,加强组织协调和督促指导。二是对行政法规的起草提出要求,行政法规在起草过程中,应当广泛听取有关机关、组织、人大代表和公民的意见。重要行政管理的法律、行政法规草案由国务院法制机构组织起草。行政法规草案应当向社会公布,征求意见,但是经国务院决定不予公布的除外。
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48小时点击排行第三章 抽象行政行为 第二节 国务院行政法规
行政法规是国务院为领导和管理国家各项行政工作，根据宪法和法律，按照有关程序制定发布的政治、经济、教育、科技、文化、外事等各类法规的总称。
行政法规以宪法和法律为依据，其效力高于地方性法规、规章和有普遍约束力的行政决定、命令。现行宪法第89条规定，制定行政法规是国务院的职权之一。1987年经国务院批准公布的《行政法规制定程序暂行条例》，对于规范行政法规的制定起了积极作用。
2000年公布的《立法法》和2001年公布的《行政法规制定程序条例》，是目前规范行政法规制定行为的主要根据。影响行政法规法律效力的主要法律问逝，是制定权限、制定程序和监督程序。
一、制定权限
制定权限，是关于制定行政法规必须具备的杂件和可以对什么事项作出规定的制度。在制定条件方面，国务院制定行政法规应当以宪法和法律为根据：为了解这里的&根据&原则，可以与地方人大制定地方性法规的情形进行比较。省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。因此，制定地方性法规的前提条件是&不抵触&上位规则原则。而国务院制定行政法规则必须以上位规则为根据，即所谓&根据&原则。这种宪法和法律的&根据&，既可以是宪法或者法律对具体事项的规定，也可以是宪法或者法律对有关事项的一般性规定。在行政法规的规定事项方面，有以下三个方面：
（1）执行具体法律规定事项，即为执行法律的规定需要制定行政法规的事项。例如，行政处罚法第63条规定：本法第46条罚款决定与罚款收缴分离的规定，由国务院制定具体实施办法。为执行行政处罚法的规定，1997年国务院公布了《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》的行政法规。
（2）实施宪法规定职权事项，即宪法第89条规定的国务院行政管理职权的事项。
这里有两点需要明确：
① 必须属于行政管理事项，行政法规不得规定其权限范围以外的事项；
② 必须尊重全国人大及其常委会的专属立法权，行政法规不得将属于全国人大及其常委会的专属立法事项纳入自己的规定事项。
（3）全国人大授权事项。应当中全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院可以根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定行政法规。但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项不得授权。授权决定应当明确授权的目的和范围。对于授权法规，国务院负有几项重要义务：严格按照授权目的和范围行使授予的权力，不得将该权力转授给其他机关。例如，不得将这一授权再转授给予国务院部门制定规章。根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。授权事项制定法律后，相应授权即行终止。
二、制定程序
国务院制定行政法规，需要经历立项、起草、审查、决定与公布程序。
（一）立 项
立项是决定进行行政法规制定工作的程序，它解决国务院是否应当就特定行政管理事务制定行政法规的问题，是行政法规制定程序的第一个环节。行政事务复杂多变，哪些事情需要制定行政法规，在什么时间制定行政法规，需要对其必要性、可行性和及时性作出判断，这就是立项要解决的问题。
立项由国务院依职权决定，在程序上表现为年度立法计划的编制和调整。国务院法制机构负责拟订国务院年度立法工作计划，报国务院审批。年度立法工作计划在执行中可以根据实际情况予以调憾。
列入行政法规立项的条件是：适应改革、发展、稳定的需要；有关的改革实践经验基本成熟；所要解决的问题属于国务院职权范围并需要国务院制定行政法规的事项。
国务院有关部门有权报请立
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