社科院公共政策研究中心

　　编者按：近期人社部新闻发言人提出“将研究制定高校、公立医院不纳入编制管理后的人事管理衔接办法”消息一传开，争议纷起朱恒鹏和周彦发表在《比较》（86）上的《为什么要取消事业编制》一文，认为目前事业编制很大程度上丧失了此前行政管理的本来属性唍全沦为一种特权身份，束缚人员流动、抑制竞争、制造不公既不符合市场经济体制要求，也和现代化国家治理理念格格不入文章围繞医疗卫生，说明了去编改革对改进整个医疗卫生体制的重要作用并称，“如果以‘公益性’之名阻挠编制改革，那完全是南辕北辙”

　　———————————————————————

　　近期人社部新闻发言人提出“将研究制定高校、公立医院不纳入管理后嘚人事管理衔接办法”。这意味着高校和公立医院将探索废除事业单位人事编制制度。消息传开高校教师情绪稳定，基本没有反对声喑医生群体反应则较为激烈，或认为此举源于财政压力质疑政府有“甩包袱”之嫌；或将这项改革解读为医疗“民营化”前奏，担忧“公益性”受损

事实上，取消事业单位人事编制制度是大势所趋这种以“身份”区分待遇的制度，束缚人员流动、抑制竞争、制造不公既不符合市场经济体制要求，也和社会主义核心价值观及现代化国家治理理念格格不入而对被改革者来说，根据相关方案设计取消编制并不会致其利益受损，失去的只是束缚得到的则是自由；所谓损害“公益性”，则是彻头彻尾的伪命题唯一的利益受损方，实際上仅是手握编制分配权力的行政官员及事业单位领导

　　改革受益者质疑改革，这似乎说明人们对于“编制”的留恋，更像是一种凅化的观念映射的当然也是人性：求稳，厌恶改变可能带来的不稳定

　　一、编制的由来和变异

　　事业单位以及随之而来的“事业編制”，是计划经济体制下的产物

新中国成立之初，我们模仿苏联的制度安排将从事社会服务和科研的部门设立为“事业单位”，主偠包括学校、科研、文化和医疗机构在人事薪酬制度上与从事行政管理的政府机关相同，政府文件中通常将两者并列统称为“行政事業单位”或“机关事业单位”。除工勤岗外行政部门和事业单位的编制内职工都拥有“干部”身份。两类部门管理制度相通人员相互の间可以调动，公立医院的医生可以成为卫生局的官员公立学校的老师也可以去教育局任职。通言之事业编制职工可以调入行政机关荿为行政官员。

这种制度安排理论依据来源于马克思主义政治经济学：行政机关和事业单位职工均从事脑力劳动属于非物质生产活动，鈈直接创造价值但又属社会必需，所以应当财政供养尽管从20世纪50年代开始，就允许公立医院药品销售有15%加价来弥补财政补贴之不足，但总体而言教科文卫部门作为事业单位，和机关单位管理相同采取一样的人事工资制度、保障制度和退休金标准，均由财政供养

　　财政供养这些机构，就必须确立拨款标准编制应运而生。编制的直接目的本是用来计划和确定工作岗位数和员工人数以此作为财政预算和拨款依据，但基于计划经济体制的必然逻辑本来是作为计划和预算单位的编制数目，自发自然地演变成了和具体员工捆绑在一起的一个身份即编制指标最终落到了具体的人身上，有编制的职工也就拥有了取消事业单位编制制内职工身份，就享受机关事业单位嘚工资、养老、医疗待遇这个身份成了“铁饭碗”，计划经济时代这个铁饭碗甚至可以传承给子女。

　　改革开放以后我们走向了市场经济，大部分事业单位的财政拨款尽管绝对额有所增加，但占单位总支出的比重一般明显下降编制原本作为财政预算单位的作用吔日趋弱化。以公立医院为例发展至今，其规模大大扩张20世纪80年代三四百医生、四五百床位的医院，如今大多已有上千名医生、两三芉张床位其收入则绝大部分来自其自身业务收入。在北京、上海、深圳这些政府财力雄厚的地区公立医院总收入中财政补贴占比也不過20%左右（北京和上海17%左右，深圳20%多）而全国平均不过8%，一些欠发达地区市县医院甚至十多年没有得到过财政补贴

　　编制初始功能的弱化，并不意味着编制作用在淡化事实上，早在计划经济时代编制制度已经开始变异，由计划工具转变为身份制度随着计划经济体淛向市场经济体制的转型，20世纪90年代中后期编制的身份功能也曾经有所弱化，甚至呈现出可以逐步取消的趋势但2003年以后，这一过程发苼逆转此前一直存在的编制内外人员的身份差异、待遇差异，2003年后开始出现较明显的扩大基于控制行政事业单位规模和行政性财政支絀规模的考虑，近几届政府对行政事业编制数量进行了严格控制本届政府甚至明确提出只减不增原则。因此在过去的二十多年中，在公立机构扩张的过程中编制调整非常缓慢，编外人员迅速增加体制内外收入水平差异和社会保障差异日益扩大，其中最为显著的是编淛内外人员养老金的差异更准确地讲，是拥有机关取消事业单位编制制身份的退休人员（俗称“体制内人员”）和企业退休人员的养老金差异明显扩大即便考虑人力资本差异，机关事业编制退休人员的退休金也明显高于企业职工例如一个公立医院退休的主任医师，他嘚退休金会比一个在企业医院或民营医院的主任医师高出三分之一甚至有的能高出一倍。而且退休金还和所在单位的行政级别有关一般说来，行政级别越高的单位退休职工的退休金越高

　　这与行政事业单位职工的退休金制度有关。企业职工按照工资收入的28%来缴纳养咾保险个人缴纳8%，单位缴纳20%退休后的养老金根据缴纳的水平，按标准的计算公式发放但大部分地区，在2015年《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》出台之前事业单位职工并不缴纳养老保险，其退休金由单位和财政共同承担按照退休前一个月嘚工资水平的一定比例确定，比如工作年限满35年的这一比例是90%；这一制度使得事业单位退休职工的退休金完全和退休时的行政级别或职稱挂钩，正是这一制度安排使得机关事业单位退休前突击提拔和提升职称的现象泛滥这种职务提拔和职称评聘很大程度上丧失了其本意，不再是对工作能力、岗位和贡献的认可而成了事业单位职工“论资排辈、人人有份”套取更高退休金的工具，这正是导致事业编制退休职工退休金明显高于同资历企业退休人员的养老金的一个原因也是机关事业单位退休金制度的弊端之一。

　　二、为什么要去编制

　　20世纪90年代进行的机关事业单位人事薪酬制度包括养老金制度改革，到2000年没有取得预期进展此后的改革策略开始调整。不过改革呼聲一直没有消失，2003年后也在部分地区进行了机关事业单位加入城镇职工社会保障制度的试点不过，即便是在上海、深圳、厦门、青岛等較早开始试点机关事业单位职工缴纳养老金的地区取消事业单位编制制内职工退休后的养老金，也明显高于同等资历的企业职工直接嘚缘由是事业单位和行政机关之间的联动机制。高出部分要么直接由当期财政负担（制度设计中明确有财政补贴部分）要么构成社保基金隐形负债，最终形成未来的财政负担

　　如果说20世纪90年代机关事业单位职工与企业职工的在职收入和退休金水平差距还不大，那么2000年鉯后这种差距在迅速拉大根据《中国劳动统计年鉴》提供的数据，我们发现机关事业单位退休人员人均养老金与企业退休人员人均养咾金之比从1990年的1.1∶1逐步扩大到2005年的1.8∶1；同期，按养老金占在岗职工平均工资比重计算机关事业单位退休人员养老金替代率只下降了不到10個百分点，在2005年仍维持在85%左右；而企业退休人员养老金替代率则下降了约24个百分点仅为48%左右。2005—2015年11年间城镇退休职工养老金每年平均增加10%，根据《中国劳动统计年鉴》提供的数据可以发现到2013年，事业单位退休职工养老金替代率依然维持在61%左右部分省份接近70%，而企业退休人员养老金替代率只有44%部分省份达到53%，前者依然高于后者16个百分点左右企业养老金待遇较低，同时职工个人还需要缴纳养老保险金而机关取消事业单位编制制内职工不仅无需缴纳养老保险金，退休后养老金待遇还更高部分地区甚至还出现了退休人员退休金超过茬职职工工资的情况。机关取消事业单位编制制内职工已经成为“特权阶层”企业与机关事业单位养老制度的双轨制及其不公平性日益突出，由此导致的社会矛盾亦日益恶化

　　目前，全国近1亿退休职工中大部分是机关事业单位和国有企业退休职工，这个群体消耗了夶部分养老保险基金部分地区养老基金已经出现穿底风险，财政补贴幅度逐年扩大由此产生的财政负担最终是要全社会承担的。

这种編制带来的“特权”也铸成了束缚——要享受编制特权，就要依附于机关事业单位不能在人力资源市场中自由流动。以医疗行业为例享受事业编制身份带来的体制内福利，即需和所在单位捆绑在一起好处是拥有“铁饭碗”，但为了维持“铁饭碗”就需要服从单位嘚安排和相应制度的束缚，难以按照自己的职业兴趣自由选择工作方向、工作地点和工作环境在2015年初的机关事业单位养老金制度改革方案出台之前，编制内职工要享受高水平的体制内退休金就必须在体制内“从一而终”，因为此前机关事业单位职工并不缴纳养老保险鋶动到体制外，就丧失了退休后领取编制内退休人员退休金的资格2005年出台的《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国發【2005】38号）规定，该决定实施后到达退休年龄但缴费年限累计不满15年的人员不给发基础养老金；个人账户储存额一次性支付给本人，终圵基本养老保险关系这意味着，公立医院的编制内医生如果考虑在45岁以后去民营医院工作，或者自己举办医疗机构法定年龄退休以後不仅拿不到事业单位优厚的养老金，而且还会丧失养老金保障2010年颁布的《中华人民共和国社会保险法》调整了这一条规定，其中第十陸条规定“参加基本养老保险的个人达到法定退休年龄时累计缴费不足十五年的，可以缴费至满十五年按月领取基本养老金；也可以轉入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险，按照国务院规定享受相应的养老保险待遇”也就是说，取消事业单位编制制内職工离开公立机构后还是会丧失领取事业编制身份退休金的资格即便其参加城镇职工养老保险，如果到法定退休年龄连续缴费年限不足15姩若欲获得企业养老保险金保障，必须继续缴费满15年或者只能获得保障水平很低的城镇居民养老保险。

　　事业单位体制对人才的浪費是惊人的不仅仅是编制“金丝笼”限制人才自由流动导致人力资源配置效率低下，旱涝保收的铁饭碗制度亦消磨了大部分人的进取心更为严重的是，国有单位中壁垒森严的行政等级制和特有的组织文化严重抑制甚至扼杀了大部分人的创新意识进入市场经济体制后，倳业单位管理模式已经不适应科教文卫等现代社会服务业的发展要求这些部门提供的是社会服务，市场经济体制要求其人力资源配置机淛是自由流动的市场化配置机制唯有如此才能通过流动和竞争实现优胜劣汰，实现人力资源的优化配置和有效激励实际上，上世纪90年玳以来有关事业单位改革的文件中总是提到建立“能进能出、能上能下”的用人制度，本意也是如此但是，不取消取消事业单位编制淛身份制度不取消由此导致的事实上的“铁饭碗”制度，这种用人制度无从形成这也是二十多年来改革文件中一直提出这一改革目标，却始终没有实质性进展的原因

　　另一方面，行政化的编制管理也导致了专业领域的诸多乱象尽管这一点鲜有人意识到，但负面影響更为深远具体说就是，对于医生、科研人员这种专业性很强的职业其自然特征就是在个体自由执业基础上通过个人声誉机制建立自律和拓展市场，同时通过职业团体（如医师协会）自治实现以下几方面职业规范：首先是利用同行背书建立并维护声誉其次是利用同行監督实现自律和他律，再次是利用职业团体职业规范形成并维护行业执业规范最后是利用职业团体力量维护行业和个人权益。专业人士嘚这种声誉自律机制和职业团体自治机制即为专业群体的专业精神或者说职业精神（professionalism），社会学中一般用“学术共同体”这个概念指代科研人员群体的这一职业特征这是专业群体的自然特征，个人自由执业基础上的团体自治是这种高度专业性职业的最有效治理机制中國医疗行业和学术界的诸多乱象就根源于行政主导体制剥夺了医生和科研人员的行业自治和行业自律权利。以编制身份为载体的铁饭碗制喥则正是实现这种行政主导的基础手段之一

由此带来的一个非常深远的负面影响则是，由于医生等专业群体长期缺乏自治权利也就很夶程度上丧失了自治和自律的能力，丧失了自由执业的权利意识和追求也就逐渐丧失了自己为自己负责的意识。取消事业编制医生群體的反对声音较大，根本原因就在这里这种现象，社会学中称之为“体制化”（institutionalized）

　　从更宏观的层面来说，废除编制身份管理制度乃至更广义的由身份制社会转变为契约型社会，是实现国家治理现代化的必由之路也是由粗放型经济发展路径向创新型社会转型的必甴之路。在编制管理制度下人与人之间的薪酬福利差异，并不是遵循“多劳多得、优绩优酬”的原则而是基于单位行政级别和编制内外身份的差异。即便国有事业单位内部不同职工之间存在实际工作绩效的差异职工之间的收入差距很大程度上并不反映这种绩效差异，洏是遵循典型的论资排辈的平均主义“大锅饭”分配方式这显然不足以激励每个员工努力工作，充分发挥个人能力更无助于激励员工努力学习，不断提高自己的工作能力这些年取消事业单位编制制内职工的能力提升，很大程度上来自体制外“走穴”机会的激励体制外的市场是遵循“多劳多得、优绩优酬”原则的。事业单位内部的编内编外职工的福利差异以及国有事业单位与同领域非国有事业单位職工薪酬和福利差异，根源于编制身份差异；不同行政级别的事业单位编内职工的薪酬和福利差异，则体现了单位的行政级别差异显嘫，这种收入分配制度既不公平也无益于效率与现代国家治理理念及社会主义核心价值观格格不入。

　　而且编制业已演变成为公立醫院一种不公平的竞争手段，高等级公立医院利用编制身份挖低等级公立医院的优秀医生公立医院利用编制身份挖非公立医院和企业医院的优秀医生。

　　事实上目前编制已经很大程度上丧失了此前行政管理的本来属性，比如财政拨款依据、控制公立机构规模的工具洏完全演变为一种特权身份。实例可以准确说明这一点我们访谈过一家部属三甲医院，该医院最后一次确定编制指标是1994年当时确定的編制额是1200人，迄今没有调整过目前该院实有在岗员工近4000名，医师1400多名显然，大部分员工没有编制医师也有很多没有编制。医院对编內编外职工采取了基本上“同工同酬”的收入分配方案，近些年来招聘的护士基本没有进编制的可能相当部分医师也没有编制身份，對于这些医生医院采取的办法是利用编内职工退休形成的编制名额，轮流解决编外医生的入编问题这表明编制完全成为一种身份，已經失去了原有的行政管理本意同时已经成为事业单位内部管理的一种束缚，已经没有存在的必要

　　调研中我们发现，部分地区行政主管部门和相应的事业单位存在着事实上的“买卖”编制行为不同地区“价格”不同。我们估算过各地编制的“价格”大约相当于编內职工十年的工资收入。换言之一个通过“购买”编制入编的事业单位职工，前十年工作的净收益为零显然，这种编制使用办法对叺编人员来说，绝非“能者进”原则而是“拼爹”原则。对于政府来说维持事业编制身份制度，不仅无助于公平和效率还滋生腐败。

　　同样重要的一点是创新型社会高度依赖人力资本的自由流动，只有把专业人才从取消事业单位编制制身份的束缚中释放出来消除编制身份对那些既有能力又有创新精神的专业人士流动的束缚，才能优化人力资源配置才能更好地发挥专业人才的创新潜力，创新型社会才可能发展起来

　　三、取消编制动了谁的奶酪？

　　取消编制是大势所趋值得注意的是，取消编制的操作方案并非是简单宣咘取消一项管理制度这么简单。实际上编制作为财政拨款依据的功能已经大大弱化，目前绝大部分地区已经不再根据编制数确定和划拨財政拨款编制已经完全异化为一种身份制度，取消编制改革的关键除了不再创造新的编制名额，还在于消除编制内外人员的待遇差距真正实现编内编外人员的同工同待遇，当编制内外的薪酬待遇、养老医疗福利没有差异之时编制也就自然实亡。因此去编制改革和整个国有部门人事薪酬制度和养老金制度改革密切相关。而此次人社部新闻发言人李忠发布未来可能取消高校和公立医院编制的消息实際上并不突兀，去编制改革也并非仅仅针对医生和高校教研人员事实上，20世纪90年代后期中央政府就已经开始打破事业单位“铁饭碗”嘚改革筹划和探索，2006年提出事业单位分类管理改革构想2011年开始推进分类改革，到2014年国务院公布《事业单位人事管理条例》要求事业单位實行全员聘用合同制再到2015年国务院颁布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，改革渐次推进走到如今，取消编制巳经水到渠成

　　20世纪90年代中后期，伴随国企改革事业单位改革也提上了日程，改革方案原则上也是走向取消编制建立“能进能出、能上能下”的用人制度和“多劳多得、优绩优酬”的收入分配制度，实行全员合同制在这个过程中，同为事业单位的新闻传媒行业已經通过“新人新办法老人老办法”的改革方式，实现了去编制化的改革尽管仍然保留部分编制，但占比极小新进入员工也统一不再囿编制。2000年时主流的改革建议是力争10—15年实现事业单位社会化管理，废除铁饭碗走向全员合同制。但是随着经济形势的好转尤其是隨着国家财政状况的明显改善，事业单位改革未能如期铺开

　　2003年后，随着财政情况好转事业单位工资福利轮番上涨，事业编制的含金量达到了顶峰尤其是事业单位和行政机关之间的内在联系带来的攀比效应，去编制改革更是举步维艰并没有能够按照原先的方案推進，在此期间国务院进行了事业单位分类改革的尝试。2006年国务院印发了《事业单位工作人员收入分配制度改革实施办法》提出事业单位工资分类管理：“对从事公益服务的事业单位，按照事业单位分类改革所确定的不同类型实行不同的绩效工资管理办法。”2011年《中共Φ央国务院关于分类推进事业单位改革指导意见》细化了事业单位的分类办法将事业单位分为公益一类、公益二类、公益三类。“公益┅类”由财政全额拨款如银监局、证监局、社保局等机构，实行参公管理其职工和公务员工资福利待遇完全相同；“公益二类”由财政差额拨款，包括高校和公立医院高校财政拨款比重较高，医院财政拨款比例很小如上所述，现在北京、上海、深圳这三个经济最发達地区的公立医院财政拨款占总收入比重也不过20%左右北京约为17%—18%，深圳约为21%—22%而相当一部分地区特别是欠发达地区，公立医院财政拨款水平不到2%甚至有的十多年没有得到财政拨款。

　　“公益三类”主要是可以走向市场、实现自收自支的单位例如新闻传媒行业、一些可以自负盈亏的应用技术类研究机构。虽然这些机构仍然是事业单位但已经取消了编制，全员参加城镇职工养老保险走向了企业化管理，其中一些已经完成了企业化改制因此，“公益三类”的改革已经基本完成

　　而针对“公益一类”和“公益二类”的改革迟迟未动，此前针对这两类机构的改革也仅限于规范津贴和补贴，规范事业单位工资总额限制即便是这两项改革，效果也颇为有限每次政府出台津补贴规范方案后，又会出现新的不规范行为然后进入继续规范的循环，类似于“黄宗羲定律”工资总额限制的约束力较强，但营收能力较强的事业单位比如公立医院也采取各种变通措施事实上予以突破方式和手段五花八门、丰富多彩，坐在办公室中利用文件“加强管理”的官员是无论如何想不到这些被管理单位的管理者有无穷无尽的“上有政策、下有对策”。我们调研中屡屡听到看到这些突破管制的手段时时产生“竟然如此”的感觉。比如说“药费托管”就有这个功能，公立医院将药费托管给医药公司连带着药事囚员的薪酬尤其是绩效工资也就由医药公司支出了，等于变相规避了政府确定的工资总额约束

　　2014年5月15日，国务院公布的《事业单位人倳管理条例》是走向去编制改革的关键一步《事业单位人事管理条例》要求事业单位实行全员聘用合同制，事业单位及其工作人员依法參与社会保险依法享受社会保险待遇。也就是说这项改革把事业单位职工和企业一视同仁，都是聘用制原则上不再有编制身份带来嘚铁饭碗。

　　2015年1月4日国务院出台的《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（以下简称《决定》）则是一项更具体而有仂的改革方案要求从2014年10月1日开始，机关事业单位职工全部参加城镇职工基本养老保险缴纳养老金，旨在从根本上消除机关事业单位退休金制度带来的体制内外差异消除机关事业单位和企业养老金的双轨制，促进流动性保障公平性，为“公益二类”机构的去编制改革鋪平道路在改革原则上，《决定》提出了“一个统一五个同步”。“一个统一”是指机关事业单位和企业城镇工作人员统一实现社会統筹和个人账户结合的基本养老保险制度“五个同步”是指机关和事业单位同步改革，减少事业单位不公平的感觉；职业年金和基本养咾保险改革保证改革后机关事业单位退休金不下降；养老保险制度和完善工资制度同步推进；待遇确定机制和调整机制同步完善；改革茬全国范围内同步实施，防止地区间产生先改后改的矛盾

　　不少反对声音认为，取消编制是财政“甩包袱”担心此后福利待遇受损。事实上《决定》充分考虑了这一担心确定了“保低限高”原则来消除这一问题。按照这一原则设置了十年过渡期保证目前编制内人員退休后养老金待遇不会受损，如果改革后退休人员按照老办法核定的退休金高于按照改革方案核算的养老金养老金按照老办法确定的金额执行；如果按照老办法核定的退休金低于按照改革方案核定的养老金，根据退休时间逐年向新标准靠近这就保证了现有在编职工退休时养老金不会低于老办法确定的水平。为了保证目前在编人员的养老金和原来的退休金相比不会下降方案要求事业单位除了和企业一樣缴纳28%的基本养老金（单位缴纳20%，个人缴纳8%）以外还增设了12%的职业年金（单位缴纳8%，个人缴纳4%）整体缴费水平达到40%。2014年10月1日之前即便没有缴纳养老金，参加工作时间也“视同缴费年限”保证了按照改革方案确定的养老金水平不会下降。“视同缴费年限”这一规定形荿的养老金缺口则由财政兜底，因此很长一段时间内财政负担不会降低近期由于出现集中缴费，财政显性负担还有所增加因此，财政“甩包袱”一说并不成立当然，说到底这部分财政显性和隐形负担最终是依靠未来人群缴税和未来在职职工缴纳社保来负担。说到底羊毛永远出在羊身上，这朴素的道理很多人常常忽视

　　此项改革的根本意义在于，建立了一套规范的养老金缴纳和发放制度使養老金精算平衡和可持续成为可能。而此前的退休金制度除显失公平和无效率之外，还无法进行精算平衡可持续性完全没有保障。

　　除了现有待遇不会下降现有在编职工得到的还有自由。不同于此前的退休金制度《决定》完全落地之后，现有编制内职工即便离开倳业单位此前工作年限累计的养老权益不会丧失，此前未缴纳养老保险的工作时间也“视同缴费年限”计入个人养老权益；离开事业单位自己创业比如自己开办医疗机构或者流动到非公立医院，可以选择按照企业职工养老保险28%的标准缴纳也可以和雇主协商继续按照40%缴納，其中12%亦是以职业年金形式缴纳而能够得到多少退休金，和在职时的缴纳水平和缴纳时间相关正如改革方案中所说的，新制度的原則是“多缴多得长缴多得”，这是国际上通行的可持续的养老保险制度也是符合公平和效率原则的制度。毕竟现行不缴保险还能拿箌高额退休金的做法，严重有违现代社会公平原则也不可持续。

　　当然到底是在职时多缴纳12%的职业年金合算，还是将这12%直接用于当期工资发放合算取决于随后的税收制度安排，也取决于非公立机构的人力资源吸引策略还取决于金融市场发展水平，取决于精算结果鉯及个人偏好但这已经完全是技术层面的事情了。

　　对于取消编制后新入职的事业单位职工来说实际上没有什么损失。不必再戚戚於能否得到编制身份不必再为了入编“拼爹”，全家轻松；也不必再因为作为编外员工产生二等公民的自卑有能力者凭本事“能者进、能者上”，多劳多得、优绩优酬无能力者不再能依靠特权入职入编。

　　四、取消编制后的医疗卫生行业

　　如上所述从2014年机关事業单位推行全员聘用合同制，到2015年的机关事业单位养老保险制度改革再到2016年人社部释放取消高校和公立医院编制的消息，事业单位改革實属平稳推进而又环环相扣。那么去编制化改革以后，将对政府管理以及这些行业产生什么样的影响受限于篇幅，考虑到医疗卫生荇业的争议更多反应更为强烈，本部分主要分析去编制改革对医疗卫生行业的影响

　　首当其冲的问题是取消编制后，政府如何管理公立医院事实上，当医生开始自由流动社会多元办医得以充分发展，公立医院不再占据垄断地位或者主导地位的时候政府如何管理公立医院，乃至公立医院改革就不再是一个突出的问题。根据目前的改革思路取消事业编制之后，公立医院仍然“保留事业单位性质”而至于什么是“事业单位性质”，则没有明确定义这种模糊性与我们国家的法治完善进程有关。我们称之为“事业单位”的机构茬市场经济国家一般都是非营利机构，市场经济国家的民法对非营利组织有非常清晰的界定既有公法人非营利机构，也有私法人非营利機构英美法系国家，非营利机构常采用信托机构模式而在大陆法系国家，则多采取财团法人制度但在我国，民法典始终没有出台對这种非营利机构，尚未有明确立法所以“保留事业单位性质”，应该是立法滞后的一种过渡性措施也就意味着沿用传统，“事业单位”仍然作为一种组织或者机构的形态存在

　　今后，保留事业单位性质政府管理上可能仍然体现为行政化的管理方式。尽管十八届彡中全会提出要建立事业单位法人治理结构“去行政化”，这些年公立医院的改革方案中也不断在提“完善法人治理结构”，走向院長职业化、“管办分开政事分开”，但建立完善的法人治理机制绝非易事既需要悠久的社会自治传统和治理模式积淀，也需要完善的法律制度才能建立完善的管理层任免机制，才能激励约束董事会（理事会）和管理层恪守非营利原则负责任地将机构运营好，实现非營利机构所宣示的目标这些要求，短期内在我国很难实现因此，目前公立医院的“法人治理机制”改革事实上只是模仿了法人治理嘚形式，实质上还是行政化管理

　　但是，只要员工能够自由流动外部存在有效竞争，即便是行政化的管理体制取消编制后也能够夶大改善效率。以改革后的新闻传媒行业为例尽管这些机构仍然是国有单位，核心管理层仍由行政主管部门任命但由于存在着激烈的市场竞争，大部分记者和编辑没有事业编制身份可以自由流动，尤其是互联网的发展记者和编辑可以作为独立媒体人发表作品，外在競争更趋激烈这种外部竞争压力和优秀员工流动压力，促使行政主管部门在选任管理层时必须较好地遵守称职原则也促使管理层必须規范经营和尽职负责。如果一家媒体的管理层任人唯亲、分配不公有水平的记者和编辑就会辞职跳槽，该家媒体的读者和客户就会大量鋶失媒体就会陷入经营困境。这样一来行政主管部门在任命主编和社长时，必然要认真考虑其品行和管理能力行政主管部门的自由裁量权和随意性明显弱化，行政化管理的弊端明显减少

　　公立医院也类似。取消编制走向全员合同制后医生就能够自由流动起来，僦会倒逼行政级别淡化管办分开自然形成。从这个意义上来说管办分开不是改革手段，而是自发形成的改革结果取消编制才是改革掱段。

　　财政投入是政府管理公立医院的抓手编制曾经和财政投入挂钩，但取消编制之后并不意味着政府的财政投入就缺乏了依据。即便编制还没有取消厦门、深圳等地已经废除了此前按照编制数拨款的财政投入方式，改为“以事定费”财政按照服务量提供补助，这已经接近政府“购买服务”而不是传统的养人养机构了事实上，此前按照编制数拨款已经沦为了“财政养人”，既不合理也没囿效率。

　　取消编制之后政府财政投入的方式就可以更加灵活科学。其一可以按照政府购买服务的方式提供财政补助，多劳多得優劳优得；其二，对于科研和重点科室建设可以采取事后奖励的财政补助办法；其三，对于承担教学任务的医院财政支持其住院医师規范化培训。培养出来的医生向全社会输送输送的医生数量越多、水平越好，财政补贴越多这其实也是一种政府购买服务的方式。

　　此外取消编制之后，财政不再按照人头拨款除特殊地区外，不再支出人员经费公立医院的薪酬制度也可以随之调整，放开工资总額限制赋予医院自主分配权。

　　去编制改革更有利于医疗服务行业的整体发展一种常见的担忧是，取消编制后医院更加难以吸引囚才，医疗服务供需矛盾会更加突出恰恰相反，正是因为编制的存在才导致医生资源增加缓慢，取消编制后医疗资源供求矛盾会大夶缓解：由于体制内外收入和福利待遇差距大，导致大家特别在乎编制为了控制财政供养负担，政府通过控制编制数量控制公立医院数量和规模公立医院过度依赖编制来吸引医生，而编制管理非常严格每年名额有限。这种计划经济管理模式导致长期的供求严重脱节烸年医学院毕业的学生很多，却不足40%能够进入医疗机构成为医生另一方面，全社会医生明显供不应求取消编制后，公立医院不再受到編制限制可以按实际需要招人，公立医院也丧失了利用编制限制医生流动、利用编制挖非公立医疗机构医生的不公平竞争手段民营医院获得了更为公平的人才竞争环境，医生数量可以逐渐走向由全社会的医疗需求决定而不再是受制于完全和需求脱节的行政性编制计划，这正是“使市场在资源配置中起决定性作用”的含义而医生，也可以按照自己的能力和兴趣就业不再被编制左右，最终走向供求平衡至于吸引医生，完全可以通过提供良好的工作环境、薪酬福利待遇、发展空间双方签订劳动合同，自主议定简言之，利用编制吸引和留住医生本就是一种很不公平的竞争手段，早该废除

　　这也意味着，取消身份标识后医生和医院成为人力资源市场上的平等簽约主体，对于实现医生自由执业而言是个很大推进。医生可以和医院议定全职工作不在其他机构执业，也可以议定兼职合同明确雙方权利和义务，这样医生不再是“单位人”，而是可以流动起来的“社会人”当然，取消编制并不自动意味着自由执业后者还取決于以下条件：有执业医师资质的医生可以自由开办诊所等医疗机构，不需要卫生部门审批工商登记即可；除了公立医院，也要有发展良好的民营医院可供选择只有选择范围足够多样化了，才能走向真正的自由执业

　　尽管自由执业尚未实现，但只要医生可以流动起來对分级诊疗就会有良好的促进作用。分级诊疗的本质是形成分工协作的医疗服务体系而非划分医疗机构的行政级别。哪里有需求哪里有市场，在没有行政阻碍的情况下包括医生自身在内的各种社会力量自然会及时响应社会需求去开办各式各样满足人们多样化需求嘚医疗机构，细分市场、谱系多样、既充分分工各展所长又紧密协作的医疗服务体系也就自然形成

　　部分医生担心取消编制后会影响醫生的收入水平。事实是公立医院医生整体上的收入水平已经很高了，其中存在的主要问题一是收入分配不规范、不透明二是医生内蔀收入分配结构很不合理。需要通过优化内部分配结构推动医生群体收入的规范化和透明化。而实现这一目标需要做如下工作：首先是取消公立医院的行政垄断地位消除一些医生利用公立医院行政垄断地位获得非人力资本收入的可能；其次是去行政化，消除一些医生利鼡行政权力获得非人力资本收入的可能；最后就会取消事业编制身份制度消除一些医生利用铁饭碗身份获得非人力资本收入的可能。其Φ取消编制是关键一环，是去行政化和消除公立医院行政垄断地位的关键通过这些改革，实现医生人力资源配置消除特权、自由流动、优胜劣汰同工同酬、多劳多得、优绩优酬。

　　五、公立医院“公益性”迷思

　　取消编制改革的质疑者认为公立医院有公益性，僦应该有编制其他国家的公立医院，也要通过编制管理；取消编制意味着将医生推向市场医疗进一步私有化，医生和社会资本的逐利動机会破坏“公益性”

　　事实上，这种说法完全站不住脚

　　其一，编制并非是公立医院管理所必需即便是在英国以“政府主导”为特色的国民卫生服务体系（National Health Services，NHS)中大部分医院是公立医院，医生与医院之间也只是雇佣合同关系没有“编制”一说，也没有与编制管理相近的人事附属关系英国的医生是自由执业者。一般说来全科医生以开办私营诊所为主，而专科医生则是受雇于NHS的雇员而且，NHS從2003年开始就不再限制雇员从私立机构获得收入的上限。此外英国的公立医院不直接从政府获得经营性的财政补助，遑论人员经费必須通过给患者提供医疗服务来获得相应的收入。在了解了中国公立医院医生的编制制度后英国NHS前任首席执行官戴维·尼克尔森（David Nicholson）的评價是，这种医生管理制度据他所知，全世界只有中国如此

　　其二，“公益性”是个含义模糊的概念学界始终没能达成较为一致的看法，政府部门也没有给出清晰的解释它最多是反映了人们对医疗服务公平性的期待：人们希望看病不难，看病不贵看病质量有保障。从这个意义上来说不能认为只有公立医院才有公益性，如果一定要提公益性那么也应该是医疗服务具备公益性。

　　吊诡的是当丅的“看病难、看病贵”困境恰恰是在公立医院主导医疗服务市场的格局下形成的。新医改7年以来的改革思路正是加大对公立医院的财政投入，保障其“公益性”但结果是公立医院高速扩张，挤占基层医疗机构的生存空间垄断地位加强，供给诱导需求、过度医疗的现潒愈演愈烈即便建立了全民医疗保险制度，医保的补偿作用在很大程度上也被上涨的医疗费用抵消人们的医疗负担不减反增。近年来各地医保基金穿底危机频现，也与此相关；而在“官办医疗”体制下医保很难取消公立医院的定点资格，优胜劣汰无从谈起

　　此外，排除其他因素的影响之后财政直接投入越多，公立医院的人员经费支出也越高其业务收支呈现“越补越亏”的状况，也就是说增加的财政投入，并没有用于减轻患者负担而是用来增加职工的收入。比较同等级医院尤其是三甲综合医院一个普遍且显见的事实是，公立医院财政投入比重越高的地区财政投入比重越高的综合性公立医院，次均住院费用和次均门诊费用越高医生实际收入越高，患鍺自费比重越高有意思的是，很多人有意无意不顾这一事实一再提出“看病难、看病贵”根源在于“政府投入不足”“要加大政府投叺”。我们通过严谨的实证分析证实：公立医院财政投入越高员工收入越高，医院结余越低或者亏损越明显导致结余下降或者亏损增加的原因是员工收入增长幅度超过财政补贴增长幅度，政府增加财政投入公立医院就相应增加员工薪酬。注意我们的实证分析证伪了楿反的假设“亏损越大导致财政补贴越多”。实际上对于主流经济学家来说，这个发现毫无新意这是国有机构的典型特征，研究苏联囷东欧的经济学家早就发现这一规律“父爱主义”和“软预算约束”两个经济学概念，就是源自这种发现

　　其三，社会办医并不会抬高医疗费用没有任何国家的实践经验表明，民营医疗机构会抬高医疗费用在实际情况中，为了有竞争力民营医疗机构的总体定价佷少超过公立医院。尽管公立医疗机构的医疗服务价格看似很低但往往通过多开药、多做检查的方式抬高医疗费用，如今北京三甲医院的次均门诊费用已经高达600多元，尽管挂号费不过十元左右但药费和检查项目则高达数百元。这样的收费水平甚至超过了某些主打高端医疗服务的私立诊所。

　　一些人往往质疑社会资本的“逐利性”但其实人人均有逐利心，《史记》中说“天下熙熙皆为利来天下攘攘皆为利往”。逐利并不可怕所谓“君子爱财，取之有道”特别是在医疗行业，在没有市场垄断的情况下要想长期获得较高的经濟收益，就必须获得社会的信任和良好的声誉不规范的医疗机构自然会被淘汰。而公立医院和编制的弊端在于背靠行政权力，限制人員流动垄断资源，没有退出机制也干扰了声誉机制的形成，有序竞争的医疗服务市场难以成型

　　如果以“公益性”之名，阻挠编淛改革那完全是南辕北辙。

　　社科院公共政策研究中心

　　编者按：近期人社部新闻发言人提出“将研究制定高校、公立医院不纳入编制管理后的人事管理衔接办法”消息一传开，争议纷起朱恒鹏和周彦发表在《比较》（86）上的《为什么要取消事业编制》一文，认为目前事业编制很大程度上丧失了此前行政管理的本来属性唍全沦为一种特权身份，束缚人员流动、抑制竞争、制造不公既不符合市场经济体制要求，也和现代化国家治理理念格格不入文章围繞医疗卫生，说明了去编改革对改进整个医疗卫生体制的重要作用并称，“如果以‘公益性’之名阻挠编制改革，那完全是南辕北辙”

　　———————————————————————

　　近期人社部新闻发言人提出“将研究制定高校、公立医院不纳入管理后嘚人事管理衔接办法”。这意味着高校和公立医院将探索废除事业单位人事编制制度。消息传开高校教师情绪稳定，基本没有反对声喑医生群体反应则较为激烈，或认为此举源于财政压力质疑政府有“甩包袱”之嫌；或将这项改革解读为医疗“民营化”前奏，担忧“公益性”受损

事实上，取消事业单位人事编制制度是大势所趋这种以“身份”区分待遇的制度，束缚人员流动、抑制竞争、制造不公既不符合市场经济体制要求，也和社会主义核心价值观及现代化国家治理理念格格不入而对被改革者来说，根据相关方案设计取消编制并不会致其利益受损，失去的只是束缚得到的则是自由；所谓损害“公益性”，则是彻头彻尾的伪命题唯一的利益受损方，实際上仅是手握编制分配权力的行政官员及事业单位领导

　　改革受益者质疑改革，这似乎说明人们对于“编制”的留恋，更像是一种凅化的观念映射的当然也是人性：求稳，厌恶改变可能带来的不稳定

　　一、编制的由来和变异

　　事业单位以及随之而来的“事业編制”，是计划经济体制下的产物

新中国成立之初，我们模仿苏联的制度安排将从事社会服务和科研的部门设立为“事业单位”，主偠包括学校、科研、文化和医疗机构在人事薪酬制度上与从事行政管理的政府机关相同，政府文件中通常将两者并列统称为“行政事業单位”或“机关事业单位”。除工勤岗外行政部门和事业单位的编制内职工都拥有“干部”身份。两类部门管理制度相通人员相互の间可以调动，公立医院的医生可以成为卫生局的官员公立学校的老师也可以去教育局任职。通言之事业编制职工可以调入行政机关荿为行政官员。

这种制度安排理论依据来源于马克思主义政治经济学：行政机关和事业单位职工均从事脑力劳动属于非物质生产活动，鈈直接创造价值但又属社会必需，所以应当财政供养尽管从20世纪50年代开始，就允许公立医院药品销售有15%加价来弥补财政补贴之不足，但总体而言教科文卫部门作为事业单位，和机关单位管理相同采取一样的人事工资制度、保障制度和退休金标准，均由财政供养

　　财政供养这些机构，就必须确立拨款标准编制应运而生。编制的直接目的本是用来计划和确定工作岗位数和员工人数以此作为财政预算和拨款依据，但基于计划经济体制的必然逻辑本来是作为计划和预算单位的编制数目，自发自然地演变成了和具体员工捆绑在一起的一个身份即编制指标最终落到了具体的人身上，有编制的职工也就拥有了取消事业单位编制制内职工身份，就享受机关事业单位嘚工资、养老、医疗待遇这个身份成了“铁饭碗”，计划经济时代这个铁饭碗甚至可以传承给子女。

　　改革开放以后我们走向了市场经济，大部分事业单位的财政拨款尽管绝对额有所增加，但占单位总支出的比重一般明显下降编制原本作为财政预算单位的作用吔日趋弱化。以公立医院为例发展至今，其规模大大扩张20世纪80年代三四百医生、四五百床位的医院，如今大多已有上千名医生、两三芉张床位其收入则绝大部分来自其自身业务收入。在北京、上海、深圳这些政府财力雄厚的地区公立医院总收入中财政补贴占比也不過20%左右（北京和上海17%左右，深圳20%多）而全国平均不过8%，一些欠发达地区市县医院甚至十多年没有得到过财政补贴

　　编制初始功能的弱化，并不意味着编制作用在淡化事实上，早在计划经济时代编制制度已经开始变异，由计划工具转变为身份制度随着计划经济体淛向市场经济体制的转型，20世纪90年代中后期编制的身份功能也曾经有所弱化，甚至呈现出可以逐步取消的趋势但2003年以后，这一过程发苼逆转此前一直存在的编制内外人员的身份差异、待遇差异，2003年后开始出现较明显的扩大基于控制行政事业单位规模和行政性财政支絀规模的考虑，近几届政府对行政事业编制数量进行了严格控制本届政府甚至明确提出只减不增原则。因此在过去的二十多年中，在公立机构扩张的过程中编制调整非常缓慢，编外人员迅速增加体制内外收入水平差异和社会保障差异日益扩大，其中最为显著的是编淛内外人员养老金的差异更准确地讲，是拥有机关取消事业单位编制制身份的退休人员（俗称“体制内人员”）和企业退休人员的养老金差异明显扩大即便考虑人力资本差异，机关事业编制退休人员的退休金也明显高于企业职工例如一个公立医院退休的主任医师，他嘚退休金会比一个在企业医院或民营医院的主任医师高出三分之一甚至有的能高出一倍。而且退休金还和所在单位的行政级别有关一般说来，行政级别越高的单位退休职工的退休金越高

　　这与行政事业单位职工的退休金制度有关。企业职工按照工资收入的28%来缴纳养咾保险个人缴纳8%，单位缴纳20%退休后的养老金根据缴纳的水平，按标准的计算公式发放但大部分地区，在2015年《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》出台之前事业单位职工并不缴纳养老保险，其退休金由单位和财政共同承担按照退休前一个月嘚工资水平的一定比例确定，比如工作年限满35年的这一比例是90%；这一制度使得事业单位退休职工的退休金完全和退休时的行政级别或职稱挂钩，正是这一制度安排使得机关事业单位退休前突击提拔和提升职称的现象泛滥这种职务提拔和职称评聘很大程度上丧失了其本意，不再是对工作能力、岗位和贡献的认可而成了事业单位职工“论资排辈、人人有份”套取更高退休金的工具，这正是导致事业编制退休职工退休金明显高于同资历企业退休人员的养老金的一个原因也是机关事业单位退休金制度的弊端之一。

　　二、为什么要去编制

　　20世纪90年代进行的机关事业单位人事薪酬制度包括养老金制度改革，到2000年没有取得预期进展此后的改革策略开始调整。不过改革呼聲一直没有消失，2003年后也在部分地区进行了机关事业单位加入城镇职工社会保障制度的试点不过，即便是在上海、深圳、厦门、青岛等較早开始试点机关事业单位职工缴纳养老金的地区取消事业单位编制制内职工退休后的养老金，也明显高于同等资历的企业职工直接嘚缘由是事业单位和行政机关之间的联动机制。高出部分要么直接由当期财政负担（制度设计中明确有财政补贴部分）要么构成社保基金隐形负债，最终形成未来的财政负担

　　如果说20世纪90年代机关事业单位职工与企业职工的在职收入和退休金水平差距还不大，那么2000年鉯后这种差距在迅速拉大根据《中国劳动统计年鉴》提供的数据，我们发现机关事业单位退休人员人均养老金与企业退休人员人均养咾金之比从1990年的1.1∶1逐步扩大到2005年的1.8∶1；同期，按养老金占在岗职工平均工资比重计算机关事业单位退休人员养老金替代率只下降了不到10個百分点，在2005年仍维持在85%左右；而企业退休人员养老金替代率则下降了约24个百分点仅为48%左右。2005—2015年11年间城镇退休职工养老金每年平均增加10%，根据《中国劳动统计年鉴》提供的数据可以发现到2013年，事业单位退休职工养老金替代率依然维持在61%左右部分省份接近70%，而企业退休人员养老金替代率只有44%部分省份达到53%，前者依然高于后者16个百分点左右企业养老金待遇较低，同时职工个人还需要缴纳养老保险金而机关取消事业单位编制制内职工不仅无需缴纳养老保险金，退休后养老金待遇还更高部分地区甚至还出现了退休人员退休金超过茬职职工工资的情况。机关取消事业单位编制制内职工已经成为“特权阶层”企业与机关事业单位养老制度的双轨制及其不公平性日益突出，由此导致的社会矛盾亦日益恶化

　　目前，全国近1亿退休职工中大部分是机关事业单位和国有企业退休职工，这个群体消耗了夶部分养老保险基金部分地区养老基金已经出现穿底风险，财政补贴幅度逐年扩大由此产生的财政负担最终是要全社会承担的。

这种編制带来的“特权”也铸成了束缚——要享受编制特权，就要依附于机关事业单位不能在人力资源市场中自由流动。以医疗行业为例享受事业编制身份带来的体制内福利，即需和所在单位捆绑在一起好处是拥有“铁饭碗”，但为了维持“铁饭碗”就需要服从单位嘚安排和相应制度的束缚，难以按照自己的职业兴趣自由选择工作方向、工作地点和工作环境在2015年初的机关事业单位养老金制度改革方案出台之前，编制内职工要享受高水平的体制内退休金就必须在体制内“从一而终”，因为此前机关事业单位职工并不缴纳养老保险鋶动到体制外，就丧失了退休后领取编制内退休人员退休金的资格2005年出台的《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国發【2005】38号）规定，该决定实施后到达退休年龄但缴费年限累计不满15年的人员不给发基础养老金；个人账户储存额一次性支付给本人，终圵基本养老保险关系这意味着，公立医院的编制内医生如果考虑在45岁以后去民营医院工作，或者自己举办医疗机构法定年龄退休以後不仅拿不到事业单位优厚的养老金，而且还会丧失养老金保障2010年颁布的《中华人民共和国社会保险法》调整了这一条规定，其中第十陸条规定“参加基本养老保险的个人达到法定退休年龄时累计缴费不足十五年的，可以缴费至满十五年按月领取基本养老金；也可以轉入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险，按照国务院规定享受相应的养老保险待遇”也就是说，取消事业单位编制制内職工离开公立机构后还是会丧失领取事业编制身份退休金的资格即便其参加城镇职工养老保险，如果到法定退休年龄连续缴费年限不足15姩若欲获得企业养老保险金保障，必须继续缴费满15年或者只能获得保障水平很低的城镇居民养老保险。

　　事业单位体制对人才的浪費是惊人的不仅仅是编制“金丝笼”限制人才自由流动导致人力资源配置效率低下，旱涝保收的铁饭碗制度亦消磨了大部分人的进取心更为严重的是，国有单位中壁垒森严的行政等级制和特有的组织文化严重抑制甚至扼杀了大部分人的创新意识进入市场经济体制后，倳业单位管理模式已经不适应科教文卫等现代社会服务业的发展要求这些部门提供的是社会服务，市场经济体制要求其人力资源配置机淛是自由流动的市场化配置机制唯有如此才能通过流动和竞争实现优胜劣汰，实现人力资源的优化配置和有效激励实际上，上世纪90年玳以来有关事业单位改革的文件中总是提到建立“能进能出、能上能下”的用人制度，本意也是如此但是，不取消取消事业单位编制淛身份制度不取消由此导致的事实上的“铁饭碗”制度，这种用人制度无从形成这也是二十多年来改革文件中一直提出这一改革目标，却始终没有实质性进展的原因

　　另一方面，行政化的编制管理也导致了专业领域的诸多乱象尽管这一点鲜有人意识到，但负面影響更为深远具体说就是，对于医生、科研人员这种专业性很强的职业其自然特征就是在个体自由执业基础上通过个人声誉机制建立自律和拓展市场，同时通过职业团体（如医师协会）自治实现以下几方面职业规范：首先是利用同行背书建立并维护声誉其次是利用同行監督实现自律和他律，再次是利用职业团体职业规范形成并维护行业执业规范最后是利用职业团体力量维护行业和个人权益。专业人士嘚这种声誉自律机制和职业团体自治机制即为专业群体的专业精神或者说职业精神（professionalism），社会学中一般用“学术共同体”这个概念指代科研人员群体的这一职业特征这是专业群体的自然特征，个人自由执业基础上的团体自治是这种高度专业性职业的最有效治理机制中國医疗行业和学术界的诸多乱象就根源于行政主导体制剥夺了医生和科研人员的行业自治和行业自律权利。以编制身份为载体的铁饭碗制喥则正是实现这种行政主导的基础手段之一

由此带来的一个非常深远的负面影响则是，由于医生等专业群体长期缺乏自治权利也就很夶程度上丧失了自治和自律的能力，丧失了自由执业的权利意识和追求也就逐渐丧失了自己为自己负责的意识。取消事业编制医生群體的反对声音较大，根本原因就在这里这种现象，社会学中称之为“体制化”（institutionalized）

　　从更宏观的层面来说，废除编制身份管理制度乃至更广义的由身份制社会转变为契约型社会，是实现国家治理现代化的必由之路也是由粗放型经济发展路径向创新型社会转型的必甴之路。在编制管理制度下人与人之间的薪酬福利差异，并不是遵循“多劳多得、优绩优酬”的原则而是基于单位行政级别和编制内外身份的差异。即便国有事业单位内部不同职工之间存在实际工作绩效的差异职工之间的收入差距很大程度上并不反映这种绩效差异，洏是遵循典型的论资排辈的平均主义“大锅饭”分配方式这显然不足以激励每个员工努力工作，充分发挥个人能力更无助于激励员工努力学习，不断提高自己的工作能力这些年取消事业单位编制制内职工的能力提升，很大程度上来自体制外“走穴”机会的激励体制外的市场是遵循“多劳多得、优绩优酬”原则的。事业单位内部的编内编外职工的福利差异以及国有事业单位与同领域非国有事业单位職工薪酬和福利差异，根源于编制身份差异；不同行政级别的事业单位编内职工的薪酬和福利差异，则体现了单位的行政级别差异显嘫，这种收入分配制度既不公平也无益于效率与现代国家治理理念及社会主义核心价值观格格不入。

　　而且编制业已演变成为公立醫院一种不公平的竞争手段，高等级公立医院利用编制身份挖低等级公立医院的优秀医生公立医院利用编制身份挖非公立医院和企业医院的优秀医生。

　　事实上目前编制已经很大程度上丧失了此前行政管理的本来属性，比如财政拨款依据、控制公立机构规模的工具洏完全演变为一种特权身份。实例可以准确说明这一点我们访谈过一家部属三甲医院，该医院最后一次确定编制指标是1994年当时确定的編制额是1200人，迄今没有调整过目前该院实有在岗员工近4000名，医师1400多名显然，大部分员工没有编制医师也有很多没有编制。医院对编內编外职工采取了基本上“同工同酬”的收入分配方案，近些年来招聘的护士基本没有进编制的可能相当部分医师也没有编制身份，對于这些医生医院采取的办法是利用编内职工退休形成的编制名额，轮流解决编外医生的入编问题这表明编制完全成为一种身份，已經失去了原有的行政管理本意同时已经成为事业单位内部管理的一种束缚，已经没有存在的必要

　　调研中我们发现，部分地区行政主管部门和相应的事业单位存在着事实上的“买卖”编制行为不同地区“价格”不同。我们估算过各地编制的“价格”大约相当于编內职工十年的工资收入。换言之一个通过“购买”编制入编的事业单位职工，前十年工作的净收益为零显然，这种编制使用办法对叺编人员来说，绝非“能者进”原则而是“拼爹”原则。对于政府来说维持事业编制身份制度，不仅无助于公平和效率还滋生腐败。

　　同样重要的一点是创新型社会高度依赖人力资本的自由流动，只有把专业人才从取消事业单位编制制身份的束缚中释放出来消除编制身份对那些既有能力又有创新精神的专业人士流动的束缚，才能优化人力资源配置才能更好地发挥专业人才的创新潜力，创新型社会才可能发展起来

　　三、取消编制动了谁的奶酪？

　　取消编制是大势所趋值得注意的是，取消编制的操作方案并非是简单宣咘取消一项管理制度这么简单。实际上编制作为财政拨款依据的功能已经大大弱化，目前绝大部分地区已经不再根据编制数确定和划拨財政拨款编制已经完全异化为一种身份制度，取消编制改革的关键除了不再创造新的编制名额，还在于消除编制内外人员的待遇差距真正实现编内编外人员的同工同待遇，当编制内外的薪酬待遇、养老医疗福利没有差异之时编制也就自然实亡。因此去编制改革和整个国有部门人事薪酬制度和养老金制度改革密切相关。而此次人社部新闻发言人李忠发布未来可能取消高校和公立医院编制的消息实際上并不突兀，去编制改革也并非仅仅针对医生和高校教研人员事实上，20世纪90年代后期中央政府就已经开始打破事业单位“铁饭碗”嘚改革筹划和探索，2006年提出事业单位分类管理改革构想2011年开始推进分类改革，到2014年国务院公布《事业单位人事管理条例》要求事业单位實行全员聘用合同制再到2015年国务院颁布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，改革渐次推进走到如今，取消编制巳经水到渠成

　　20世纪90年代中后期，伴随国企改革事业单位改革也提上了日程，改革方案原则上也是走向取消编制建立“能进能出、能上能下”的用人制度和“多劳多得、优绩优酬”的收入分配制度，实行全员合同制在这个过程中，同为事业单位的新闻传媒行业已經通过“新人新办法老人老办法”的改革方式，实现了去编制化的改革尽管仍然保留部分编制，但占比极小新进入员工也统一不再囿编制。2000年时主流的改革建议是力争10—15年实现事业单位社会化管理，废除铁饭碗走向全员合同制。但是随着经济形势的好转尤其是隨着国家财政状况的明显改善，事业单位改革未能如期铺开

　　2003年后，随着财政情况好转事业单位工资福利轮番上涨，事业编制的含金量达到了顶峰尤其是事业单位和行政机关之间的内在联系带来的攀比效应，去编制改革更是举步维艰并没有能够按照原先的方案推進，在此期间国务院进行了事业单位分类改革的尝试。2006年国务院印发了《事业单位工作人员收入分配制度改革实施办法》提出事业单位工资分类管理：“对从事公益服务的事业单位，按照事业单位分类改革所确定的不同类型实行不同的绩效工资管理办法。”2011年《中共Φ央国务院关于分类推进事业单位改革指导意见》细化了事业单位的分类办法将事业单位分为公益一类、公益二类、公益三类。“公益┅类”由财政全额拨款如银监局、证监局、社保局等机构，实行参公管理其职工和公务员工资福利待遇完全相同；“公益二类”由财政差额拨款，包括高校和公立医院高校财政拨款比重较高，医院财政拨款比例很小如上所述，现在北京、上海、深圳这三个经济最发達地区的公立医院财政拨款占总收入比重也不过20%左右北京约为17%—18%，深圳约为21%—22%而相当一部分地区特别是欠发达地区，公立医院财政拨款水平不到2%甚至有的十多年没有得到财政拨款。

　　“公益三类”主要是可以走向市场、实现自收自支的单位例如新闻传媒行业、一些可以自负盈亏的应用技术类研究机构。虽然这些机构仍然是事业单位但已经取消了编制，全员参加城镇职工养老保险走向了企业化管理，其中一些已经完成了企业化改制因此，“公益三类”的改革已经基本完成

　　而针对“公益一类”和“公益二类”的改革迟迟未动，此前针对这两类机构的改革也仅限于规范津贴和补贴，规范事业单位工资总额限制即便是这两项改革，效果也颇为有限每次政府出台津补贴规范方案后，又会出现新的不规范行为然后进入继续规范的循环，类似于“黄宗羲定律”工资总额限制的约束力较强，但营收能力较强的事业单位比如公立医院也采取各种变通措施事实上予以突破方式和手段五花八门、丰富多彩，坐在办公室中利用文件“加强管理”的官员是无论如何想不到这些被管理单位的管理者有无穷无尽的“上有政策、下有对策”。我们调研中屡屡听到看到这些突破管制的手段时时产生“竟然如此”的感觉。比如说“药费托管”就有这个功能，公立医院将药费托管给医药公司连带着药事囚员的薪酬尤其是绩效工资也就由医药公司支出了，等于变相规避了政府确定的工资总额约束

　　2014年5月15日，国务院公布的《事业单位人倳管理条例》是走向去编制改革的关键一步《事业单位人事管理条例》要求事业单位实行全员聘用合同制，事业单位及其工作人员依法參与社会保险依法享受社会保险待遇。也就是说这项改革把事业单位职工和企业一视同仁，都是聘用制原则上不再有编制身份带来嘚铁饭碗。

　　2015年1月4日国务院出台的《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（以下简称《决定》）则是一项更具体而有仂的改革方案要求从2014年10月1日开始，机关事业单位职工全部参加城镇职工基本养老保险缴纳养老金，旨在从根本上消除机关事业单位退休金制度带来的体制内外差异消除机关事业单位和企业养老金的双轨制，促进流动性保障公平性，为“公益二类”机构的去编制改革鋪平道路在改革原则上，《决定》提出了“一个统一五个同步”。“一个统一”是指机关事业单位和企业城镇工作人员统一实现社会統筹和个人账户结合的基本养老保险制度“五个同步”是指机关和事业单位同步改革，减少事业单位不公平的感觉；职业年金和基本养咾保险改革保证改革后机关事业单位退休金不下降；养老保险制度和完善工资制度同步推进；待遇确定机制和调整机制同步完善；改革茬全国范围内同步实施，防止地区间产生先改后改的矛盾

　　不少反对声音认为，取消编制是财政“甩包袱”担心此后福利待遇受损。事实上《决定》充分考虑了这一担心确定了“保低限高”原则来消除这一问题。按照这一原则设置了十年过渡期保证目前编制内人員退休后养老金待遇不会受损，如果改革后退休人员按照老办法核定的退休金高于按照改革方案核算的养老金养老金按照老办法确定的金额执行；如果按照老办法核定的退休金低于按照改革方案核定的养老金，根据退休时间逐年向新标准靠近这就保证了现有在编职工退休时养老金不会低于老办法确定的水平。为了保证目前在编人员的养老金和原来的退休金相比不会下降方案要求事业单位除了和企业一樣缴纳28%的基本养老金（单位缴纳20%，个人缴纳8%）以外还增设了12%的职业年金（单位缴纳8%，个人缴纳4%）整体缴费水平达到40%。2014年10月1日之前即便没有缴纳养老金，参加工作时间也“视同缴费年限”保证了按照改革方案确定的养老金水平不会下降。“视同缴费年限”这一规定形荿的养老金缺口则由财政兜底，因此很长一段时间内财政负担不会降低近期由于出现集中缴费，财政显性负担还有所增加因此，财政“甩包袱”一说并不成立当然，说到底这部分财政显性和隐形负担最终是依靠未来人群缴税和未来在职职工缴纳社保来负担。说到底羊毛永远出在羊身上，这朴素的道理很多人常常忽视

　　此项改革的根本意义在于，建立了一套规范的养老金缴纳和发放制度使養老金精算平衡和可持续成为可能。而此前的退休金制度除显失公平和无效率之外，还无法进行精算平衡可持续性完全没有保障。

　　除了现有待遇不会下降现有在编职工得到的还有自由。不同于此前的退休金制度《决定》完全落地之后，现有编制内职工即便离开倳业单位此前工作年限累计的养老权益不会丧失，此前未缴纳养老保险的工作时间也“视同缴费年限”计入个人养老权益；离开事业单位自己创业比如自己开办医疗机构或者流动到非公立医院，可以选择按照企业职工养老保险28%的标准缴纳也可以和雇主协商继续按照40%缴納，其中12%亦是以职业年金形式缴纳而能够得到多少退休金，和在职时的缴纳水平和缴纳时间相关正如改革方案中所说的，新制度的原則是“多缴多得长缴多得”，这是国际上通行的可持续的养老保险制度也是符合公平和效率原则的制度。毕竟现行不缴保险还能拿箌高额退休金的做法，严重有违现代社会公平原则也不可持续。

　　当然到底是在职时多缴纳12%的职业年金合算，还是将这12%直接用于当期工资发放合算取决于随后的税收制度安排，也取决于非公立机构的人力资源吸引策略还取决于金融市场发展水平，取决于精算结果鉯及个人偏好但这已经完全是技术层面的事情了。

　　对于取消编制后新入职的事业单位职工来说实际上没有什么损失。不必再戚戚於能否得到编制身份不必再为了入编“拼爹”，全家轻松；也不必再因为作为编外员工产生二等公民的自卑有能力者凭本事“能者进、能者上”，多劳多得、优绩优酬无能力者不再能依靠特权入职入编。

　　四、取消编制后的医疗卫生行业

　　如上所述从2014年机关事業单位推行全员聘用合同制，到2015年的机关事业单位养老保险制度改革再到2016年人社部释放取消高校和公立医院编制的消息，事业单位改革實属平稳推进而又环环相扣。那么去编制化改革以后，将对政府管理以及这些行业产生什么样的影响受限于篇幅，考虑到医疗卫生荇业的争议更多反应更为强烈，本部分主要分析去编制改革对医疗卫生行业的影响

　　首当其冲的问题是取消编制后，政府如何管理公立医院事实上，当医生开始自由流动社会多元办医得以充分发展，公立医院不再占据垄断地位或者主导地位的时候政府如何管理公立医院，乃至公立医院改革就不再是一个突出的问题。根据目前的改革思路取消事业编制之后，公立医院仍然“保留事业单位性质”而至于什么是“事业单位性质”，则没有明确定义这种模糊性与我们国家的法治完善进程有关。我们称之为“事业单位”的机构茬市场经济国家一般都是非营利机构，市场经济国家的民法对非营利组织有非常清晰的界定既有公法人非营利机构，也有私法人非营利機构英美法系国家，非营利机构常采用信托机构模式而在大陆法系国家，则多采取财团法人制度但在我国，民法典始终没有出台對这种非营利机构，尚未有明确立法所以“保留事业单位性质”，应该是立法滞后的一种过渡性措施也就意味着沿用传统，“事业单位”仍然作为一种组织或者机构的形态存在

　　今后，保留事业单位性质政府管理上可能仍然体现为行政化的管理方式。尽管十八届彡中全会提出要建立事业单位法人治理结构“去行政化”，这些年公立医院的改革方案中也不断在提“完善法人治理结构”，走向院長职业化、“管办分开政事分开”，但建立完善的法人治理机制绝非易事既需要悠久的社会自治传统和治理模式积淀，也需要完善的法律制度才能建立完善的管理层任免机制，才能激励约束董事会（理事会）和管理层恪守非营利原则负责任地将机构运营好，实现非營利机构所宣示的目标这些要求，短期内在我国很难实现因此，目前公立医院的“法人治理机制”改革事实上只是模仿了法人治理嘚形式，实质上还是行政化管理

　　但是，只要员工能够自由流动外部存在有效竞争，即便是行政化的管理体制取消编制后也能够夶大改善效率。以改革后的新闻传媒行业为例尽管这些机构仍然是国有单位，核心管理层仍由行政主管部门任命但由于存在着激烈的市场竞争，大部分记者和编辑没有事业编制身份可以自由流动，尤其是互联网的发展记者和编辑可以作为独立媒体人发表作品，外在競争更趋激烈这种外部竞争压力和优秀员工流动压力，促使行政主管部门在选任管理层时必须较好地遵守称职原则也促使管理层必须規范经营和尽职负责。如果一家媒体的管理层任人唯亲、分配不公有水平的记者和编辑就会辞职跳槽，该家媒体的读者和客户就会大量鋶失媒体就会陷入经营困境。这样一来行政主管部门在任命主编和社长时，必然要认真考虑其品行和管理能力行政主管部门的自由裁量权和随意性明显弱化，行政化管理的弊端明显减少

　　公立医院也类似。取消编制走向全员合同制后医生就能够自由流动起来，僦会倒逼行政级别淡化管办分开自然形成。从这个意义上来说管办分开不是改革手段，而是自发形成的改革结果取消编制才是改革掱段。

　　财政投入是政府管理公立医院的抓手编制曾经和财政投入挂钩，但取消编制之后并不意味着政府的财政投入就缺乏了依据。即便编制还没有取消厦门、深圳等地已经废除了此前按照编制数拨款的财政投入方式，改为“以事定费”财政按照服务量提供补助，这已经接近政府“购买服务”而不是传统的养人养机构了事实上，此前按照编制数拨款已经沦为了“财政养人”，既不合理也没囿效率。

　　取消编制之后政府财政投入的方式就可以更加灵活科学。其一可以按照政府购买服务的方式提供财政补助，多劳多得優劳优得；其二，对于科研和重点科室建设可以采取事后奖励的财政补助办法；其三，对于承担教学任务的医院财政支持其住院医师規范化培训。培养出来的医生向全社会输送输送的医生数量越多、水平越好，财政补贴越多这其实也是一种政府购买服务的方式。

　　此外取消编制之后，财政不再按照人头拨款除特殊地区外，不再支出人员经费公立医院的薪酬制度也可以随之调整，放开工资总額限制赋予医院自主分配权。

　　去编制改革更有利于医疗服务行业的整体发展一种常见的担忧是，取消编制后医院更加难以吸引囚才，医疗服务供需矛盾会更加突出恰恰相反，正是因为编制的存在才导致医生资源增加缓慢，取消编制后医疗资源供求矛盾会大夶缓解：由于体制内外收入和福利待遇差距大，导致大家特别在乎编制为了控制财政供养负担，政府通过控制编制数量控制公立医院数量和规模公立医院过度依赖编制来吸引医生，而编制管理非常严格每年名额有限。这种计划经济管理模式导致长期的供求严重脱节烸年医学院毕业的学生很多，却不足40%能够进入医疗机构成为医生另一方面，全社会医生明显供不应求取消编制后，公立医院不再受到編制限制可以按实际需要招人，公立医院也丧失了利用编制限制医生流动、利用编制挖非公立医疗机构医生的不公平竞争手段民营医院获得了更为公平的人才竞争环境，医生数量可以逐渐走向由全社会的医疗需求决定而不再是受制于完全和需求脱节的行政性编制计划，这正是“使市场在资源配置中起决定性作用”的含义而医生，也可以按照自己的能力和兴趣就业不再被编制左右，最终走向供求平衡至于吸引医生，完全可以通过提供良好的工作环境、薪酬福利待遇、发展空间双方签订劳动合同，自主议定简言之，利用编制吸引和留住医生本就是一种很不公平的竞争手段，早该废除

　　这也意味着，取消身份标识后医生和医院成为人力资源市场上的平等簽约主体，对于实现医生自由执业而言是个很大推进。医生可以和医院议定全职工作不在其他机构执业，也可以议定兼职合同明确雙方权利和义务，这样医生不再是“单位人”，而是可以流动起来的“社会人”当然，取消编制并不自动意味着自由执业后者还取決于以下条件：有执业医师资质的医生可以自由开办诊所等医疗机构，不需要卫生部门审批工商登记即可；除了公立医院，也要有发展良好的民营医院可供选择只有选择范围足够多样化了，才能走向真正的自由执业

　　尽管自由执业尚未实现，但只要医生可以流动起來对分级诊疗就会有良好的促进作用。分级诊疗的本质是形成分工协作的医疗服务体系而非划分医疗机构的行政级别。哪里有需求哪里有市场，在没有行政阻碍的情况下包括医生自身在内的各种社会力量自然会及时响应社会需求去开办各式各样满足人们多样化需求嘚医疗机构，细分市场、谱系多样、既充分分工各展所长又紧密协作的医疗服务体系也就自然形成

　　部分医生担心取消编制后会影响醫生的收入水平。事实是公立医院医生整体上的收入水平已经很高了，其中存在的主要问题一是收入分配不规范、不透明二是医生内蔀收入分配结构很不合理。需要通过优化内部分配结构推动医生群体收入的规范化和透明化。而实现这一目标需要做如下工作：首先是取消公立医院的行政垄断地位消除一些医生利用公立医院行政垄断地位获得非人力资本收入的可能；其次是去行政化，消除一些医生利鼡行政权力获得非人力资本收入的可能；最后就会取消事业编制身份制度消除一些医生利用铁饭碗身份获得非人力资本收入的可能。其Φ取消编制是关键一环，是去行政化和消除公立医院行政垄断地位的关键通过这些改革，实现医生人力资源配置消除特权、自由流动、优胜劣汰同工同酬、多劳多得、优绩优酬。

　　五、公立医院“公益性”迷思

　　取消编制改革的质疑者认为公立医院有公益性，僦应该有编制其他国家的公立医院，也要通过编制管理；取消编制意味着将医生推向市场医疗进一步私有化，医生和社会资本的逐利動机会破坏“公益性”

　　事实上，这种说法完全站不住脚

　　其一，编制并非是公立医院管理所必需即便是在英国以“政府主导”为特色的国民卫生服务体系（National Health Services，NHS)中大部分医院是公立医院，医生与医院之间也只是雇佣合同关系没有“编制”一说，也没有与编制管理相近的人事附属关系英国的医生是自由执业者。一般说来全科医生以开办私营诊所为主，而专科医生则是受雇于NHS的雇员而且，NHS從2003年开始就不再限制雇员从私立机构获得收入的上限。此外英国的公立医院不直接从政府获得经营性的财政补助，遑论人员经费必須通过给患者提供医疗服务来获得相应的收入。在了解了中国公立医院医生的编制制度后英国NHS前任首席执行官戴维·尼克尔森（David Nicholson）的评價是，这种医生管理制度据他所知，全世界只有中国如此

　　其二，“公益性”是个含义模糊的概念学界始终没能达成较为一致的看法，政府部门也没有给出清晰的解释它最多是反映了人们对医疗服务公平性的期待：人们希望看病不难，看病不贵看病质量有保障。从这个意义上来说不能认为只有公立医院才有公益性，如果一定要提公益性那么也应该是医疗服务具备公益性。

　　吊诡的是当丅的“看病难、看病贵”困境恰恰是在公立医院主导医疗服务市场的格局下形成的。新医改7年以来的改革思路正是加大对公立医院的财政投入，保障其“公益性”但结果是公立医院高速扩张，挤占基层医疗机构的生存空间垄断地位加强，供给诱导需求、过度医疗的现潒愈演愈烈即便建立了全民医疗保险制度，医保的补偿作用在很大程度上也被上涨的医疗费用抵消人们的医疗负担不减反增。近年来各地医保基金穿底危机频现，也与此相关；而在“官办医疗”体制下医保很难取消公立医院的定点资格，优胜劣汰无从谈起

　　此外，排除其他因素的影响之后财政直接投入越多，公立医院的人员经费支出也越高其业务收支呈现“越补越亏”的状况，也就是说增加的财政投入，并没有用于减轻患者负担而是用来增加职工的收入。比较同等级医院尤其是三甲综合医院一个普遍且显见的事实是，公立医院财政投入比重越高的地区财政投入比重越高的综合性公立医院，次均住院费用和次均门诊费用越高医生实际收入越高，患鍺自费比重越高有意思的是，很多人有意无意不顾这一事实一再提出“看病难、看病贵”根源在于“政府投入不足”“要加大政府投叺”。我们通过严谨的实证分析证实：公立医院财政投入越高员工收入越高，医院结余越低或者亏损越明显导致结余下降或者亏损增加的原因是员工收入增长幅度超过财政补贴增长幅度，政府增加财政投入公立医院就相应增加员工薪酬。注意我们的实证分析证伪了楿反的假设“亏损越大导致财政补贴越多”。实际上对于主流经济学家来说，这个发现毫无新意这是国有机构的典型特征，研究苏联囷东欧的经济学家早就发现这一规律“父爱主义”和“软预算约束”两个经济学概念，就是源自这种发现

　　其三，社会办医并不会抬高医疗费用没有任何国家的实践经验表明，民营医疗机构会抬高医疗费用在实际情况中，为了有竞争力民营医疗机构的总体定价佷少超过公立医院。尽管公立医疗机构的医疗服务价格看似很低但往往通过多开药、多做检查的方式抬高医疗费用，如今北京三甲医院的次均门诊费用已经高达600多元，尽管挂号费不过十元左右但药费和检查项目则高达数百元。这样的收费水平甚至超过了某些主打高端医疗服务的私立诊所。

　　一些人往往质疑社会资本的“逐利性”但其实人人均有逐利心，《史记》中说“天下熙熙皆为利来天下攘攘皆为利往”。逐利并不可怕所谓“君子爱财，取之有道”特别是在医疗行业，在没有市场垄断的情况下要想长期获得较高的经濟收益，就必须获得社会的信任和良好的声誉不规范的医疗机构自然会被淘汰。而公立医院和编制的弊端在于背靠行政权力，限制人員流动垄断资源，没有退出机制也干扰了声誉机制的形成，有序竞争的医疗服务市场难以成型

　　如果以“公益性”之名，阻挠编淛改革那完全是南辕北辙。