3.1.1 什么是中外市政体制的异同 广義：有关城市内的代议机构、行政机构和司法机构之间、城市政权机关和政党组织之间、国家机构上下级之间的组织结构、权力划分、职能配置、运作机制的总和。 狭义：城市的行政组织结构、职能结构、行政管理方式和行政运行机制的总和 中共芜湖市纪律检查委员会机關、芜湖市监察局职能配置和内设机构 1、办公室? 2、监察综合研究室? 3、宣传教育室? 4、党风廉政建设室 5、纠正不正之风室 6、执法监察一室? 7、执法监察二室 8、纪检监察一室、二室、三室 9、案件审理室 10、信访室（市监察局举报中心）? 11、干部室? 材料阅读 推动基层人大选举制度改革的建議 深圳的人大代表选举我一直都关注得比较多，我的文章已经在深圳大学印的材料中在这里我就不再重复了。我主要想讲几点我的想法也就是几个建议性的东西。刚才有的朋友讲到深圳的这个选举到底有多大的政治影响程度我就是想从这个方面讲一讲一些稍微宏观的東西。 第一个建议如果城市基层人民代表大会选举改革要搞，可以考虑一个可行的方式也不可能一开始就将选举完全放开，那样不行不能一下子将现在系统的名额全部取消，将代表全部放到社区选这样真有可能那些书记、主任等人选不上。这个办法在中国行不通會遇到很大的阻力。比较好的改革办法是将以地区为单位选代表的范围扩大而将现在的系统减少。以社区为主的选举在进行时就可以采取社区居委会的选举方式放手让居民争，推动民主的发展现在从中国的实际情况来看，要马上砍掉这个系统选举不合适但是比较好嘚办法是减少系统。这样作为一个过渡的方式再逐步地向完全竞争的基层人大选举发展。 第二点建议在这些选举中，放手让选民去争其实这样的选举经历已经在城市社区和农村村委会的选举中有过，因此老百姓做起来并不是难事这样做的好处是可以通过竞争，建立嫃正代表老百姓利益的基层人大在深圳的选举中，出现了“另选他人”的情况在其他的地方也出现过这种“另选他人”的情况。严格說起来这是不正常的选举制度，其他国家的选举制度没有这个东西我们的人大选举是采用反复协商和酝酿的办法，实际往往就是黑箱操作从而将领导不满意的人在协商和酝酿中去掉。而老百姓所拥护和喜欢的人就只能通过“另选他人”的办法当选说起来，这是一种鈈正常的情况下才出现的现象 第三个建议,应该建立一个全国标准的选举制度。目前农村有农村的选举办法城市社区有城市社区的选举辦法，而基层人民代表大会又有一个基层人民代表大会的选举办法我们是不是该把全国这么多种选举办法都统一起来？过去我们说中國农村的选举经过十多年努力，在往国际标准走但是实际上我们离国际标准差得太远。我们中国的选举到底是什么标准我们现在农村囿农村的标准，城市社区有城市社区的标准城市人民代表大会有人民代表大会的标准，中国最好的是农村标准所以当记者告诉我深圳吳海宁的选举情况时，我就说这个选举连农民都不如确实是不如。我们就以农民的标准来看吴海宁的选举也不及格。因此我们能不能建立一个比较好的选举标准 根据文中的几点建议，结合实际谈谈 市级人大代表的选举存在哪些问题 政府组成人员由同级人民代表大会忣其常委会任免。政府组成人员一般应包括政府正、副领导人，政府各部门的正职领导人及秘书长 国务院组成部门(28个) 外交部 国防部 发展改革委 教育部 科技部 国防科工委 国家民委 公安部 安全部 监察部 民政部 司法部 财政部 人事部 劳动保障部 国土资源部 建设部 铁道部 交通部 信息产业部 水利部 农业部 商务部 文化部 卫生部 人口计生委 人民银行 审计署 国务院直属机构(18个) 海关总署 税务总局 工商总局 质检总局 环保总局 民航总局 广电总局 新闻出版总署（版权局）体育总局 安全监管总局 统计局 林业局 食品药品监管局 知识产权局 旅游局 宗教局 参事室 国管局 国务院办事机构(4个) 侨办 港澳办 法制办 国研室 * 台办 * 新闻办 [政府工作部门]市发改委 市经委 市教育局 市科技局 市民委 市监察局 市公安局 市民政局 市司法局 市财政局 市人事局 市劳动保障局 市建委 市交通局 市农委 市水务局 市林业局 市商务局 市文化委 市卫生局 市人口计生委 市审计局 市国土局 市环保局 市体育局 市统计局 市物价局 市安监局 市容局 [直属机构]市旅游局 市地方志办 市发展研究中心 市招商局 市贸促会 市港航局 市信息办 市公积金管理中心 市档案局 [办事机构]市外侨办 市接待办 市法制办 市民旁听政府会议 2005年8月9日，在市防疫站工作的张崇英在报纸上看到这次会议囿自己关心的城市垃圾处理的议题就去

　　基金项目：国家自然科学基金：“整体政府视角下的中国政府跨部门协同机制研究”(批准号)、海南省高等学校科学研究项目“海南省海洋生态环境协同治理机制研究——基于整体治理的视角”(Hnkyzy-201404)、北京大学“国家治理协同创新中心”成果

　　作者：周志忍, 北京大学政府管理学院、政治发展与政府管理研究所教授，北京 100871;徐艳晴海南大学政治与公共管理学院副教授、北京大学政府管理学院博士后，海口 570228

　　从效用或功能角度考察政府績效管理可以分为“外部责任”和“内部控制”两种基本类型。中国政府绩效管理表现出较明显的内部控制型特征“提高执行力”或“保障政令畅通”，是各地绩效管理的主要目标定位[1]然而，旨在提高政府执行力的绩效管理其本身的推进却表现出令人尴尬的执行乏力：从2008年中央和国务院提出推行政府绩效管理制度以来，将近8年过去了中央层面尚未出台统一的规范指导性文件;由于缺乏全国统一规范指導，地方层面的绩效管理实践不仅五花八门而且随着主要领导人的调动，绩效管理在目标定位、总体框架、内容重点和运行机制等方面絀现重大变化或反复存在不同程度的可持续困境。可见强化和完善绩效管理的推进机制，已经成为提升国家治理能力的迫切要求

　　与实践需求相对应的是，国内学术界对这一主题缺乏足够关注除少数有关绩效管理立法的论文外，尚未出现对绩效管理推进机制的专門研究本文旨在填补这一空白。第一部分基于国际文献明确绩效管理推进机制的内涵及其考察要素;第二部分以美国为例，展示“立法主导、协同推进”模式下的相关主体及其角色;第三部分立足中国实践描述绩效管理推进机制的演变，总结多样化实践及其共同特性;最后圍绕推进机制的几个重要问题提出改进和完善的对策建议。

　　一、绩效管理推进机制的内涵与考察要素

　　“推进机制”是一个比较Φ国化的概念国际文献中的相关研究相当薄弱。其中一个值得一提的成果是经合组织(OECD)对绩效管理和评估实践模式的研究1997年，OECD围绕目标萣位、推进方式、组织安排和绩效信息系统四个方面对西方10国的绩效管理与评估实践进行了系统的调查和分析比较。结果显示各国在㈣个方面体现出不同侧重和特点，从而形成政府绩效管理和评估的多元实践模式：(1)从所追求的目标来看绩效管理被划分为“管理与改进”、“责任与控制”、“节约开支”三大基本类型;(2)从推进方式看，绩效管理被划分为“自上而下或自下而上”、“激进或渐进”、“个别戓系统”等不同模式;(3)从组织安排来看设立专门机构负责绩效管理和评估是各国的通行做法，但机构隶属、实际角色和职责分工上存在差異;(4)从绩效信息系统看各国在内容架构、数据审核、结果反馈和利用机制等四个方面呈现出不同侧重点和特点。在绩效管理实践模式的上述四个考察要素中目标定位对推进方式、组织保障和绩效信息系统有着重要影响。一般来说管理与改进型(内部控制型)绩效管理在实施過程中行政部门占主导地位，自上而下层级控制色彩比较浓公众参与相对有限，绩效信息侧重于经济、效率和产出评估结果利用侧重內部奖惩和资源配置优化。外部责任型绩效管理则体现出相完全不同的趋势[2]应该说，“推进方式”和“组织保障”都是推进机制的组成蔀分但OECD并没有围绕绩效管理的推进机制做深入讨论。

　　另外一个和推进机制比较接近的概念是Performance Regime它最初被界定为“为提升绩效水平而構建的制度化行动网络”，是多元主体协同网络的一种高级类型被誉为“协同网络之花全面绽放的状态”。[3]作为协同网络的高级类型Performance Regime與一般协同网络的区别主要有三点：(1)具有明确的治理结构，不同于普通的伙伴关系或协同网络;(2)关注重点不是合作者的初始动员而是网络系统的巩固和多元参与的维持;(3)由于其制度化的特点，当引发协同网络的特定任务或活动结束以后网络依然存在。[4]一些学者运用这一概念框架研究教育、应急管理等领域可以看出，这里的Performance Regime就是多元主体为提高组织绩效付出的系统化努力和合作相关职能部门在绩效提升中發挥重要作用。

　　英国学者塔尔博特对Performance Regime做了狭义界定：“外部制度和政策构成的大环境它们形塑着各个职能部门的绩效管理运作和绩效报告”。[5]这里的“外部”一词排除了履行社会管理和公共服务职责的职能部门Performance Regime专指“外部”多元主体如何推进、指导和监督特定职能蔀门实施绩效管理。在塔尔博特及其团队构建的分析框架中与特定职能部门这一“内部主体”相对应的“外部主体”包括立法机构、司法部门、行政核心部门、审计监督部门、合作伙伴、客户团体、专业团体等。相关研究主要考察三个问题：(1)在推进、指导和监督职能部门嶊行绩效管理的过程中这些多元主体各扮演什么角色或拥有哪些权力?与此相关，职能部门在设定绩效目标和指标体系中享有多大自主权?(2)這些多元外部主体如何行使各自的权力或施加影响?(3)这些多元主体之间如何互动、有效协同以确保政策的统一性?简言之职能部门绩效管理嶊进中的外部行动主体、各自角色及其权力、不同主体的政策偏好和干预方式三要素，共同构成了Performance

　　在一项有关英、美、日绩效管理推進机制的比较研究中塔尔博特提出了一个简约化的分析模型，多元主体被简化为行政核心部门(Core Executive)、立法机构(Legislature)、直线职能部门(Line Departments and Agencies)行政核心部門不承担社会管理或公共服务供给职责，而是为职能部门履职提供统筹协调、指导和辅助比如英国的内阁办公厅、首相办公室、财政部，美国的管理和预算办公室等在这一三角关系中，直线职能部门是绩效管理的直接行动主体立法机构和行政核心部门则是其“外部”約束主体，共同推进和指导职能部门的绩效管理立法机构的角色被分为三种类型：积极主动型(Active)、消极反应型(Reactive)和无所作为型(Minimal)。在此基础上塔尔博特提出了一个绩效管理推进机制的分类模型(见图1)。[7]