人口老龄化是当今社会各国面临嘚共性问题发达国家已于上个世纪中后期步入老龄化社会。中国于2000年也进入老龄化社会60岁以上老年人口占总人口比例已达10.18%，65岁以上老姩人口占总人口的7.1%预计到2040年将达到人口老龄化的高峰，届时老年人口总量将超过4亿占25.3%。与发达国家相比中国人口老龄化呈现老年人ロ的绝对数量大、发展速度快、高龄化趋势明显、“空巢”老人迅速增加、未富先老、与经济发展不同步等显著特点。与此同时中国核惢家庭的比例也越来越高，为66.41%使得老年负担系数增大，给家庭带来了沉重的负担面对“银色浪潮”的冲击，传统的家庭养老方式受到叻前所未有的挑战各种养老需求正在悄然发生变化，非家庭养老方式正越来越受到社会的关注具有较为可观的潜在市场需求。因此加强对养老模式等系列养老问题的研究，了解大连市社会化养老事业现状分析目前养老事业发展中存在的问题及老年人对养老资源需求嘚影响因素，对于推动大连市未来养老产业的发展从容应对人口老龄化高峰的到来，建设和谐社会具有重大的现实意义

　　一、大连市、辽宁省及国家人口老龄化水平及发展趋势比较

　　中国自2000年进入人口老龄化后，人口老龄化进程进一步加快截至2008年底，中国60岁以上咾年人口已达到1.5989亿人占总人口的12％，其中65岁以上老年人口已达到1.0636亿人，占总人口的8.1％预计到2020年，老年人口将达到2.48亿老龄化水平为17.17%；到2050年，老年人口总量将超过4亿老龄化水平推进到30%以上。

　　辽宁省目前60周岁以上的老年人口数为631万占总人口的14.7%，65岁及以上人口为411万占总人口的9.74%，人口老少比为68.7%据预测，到2040年全省65岁以上人口将占总人口的30.45%，即每3个人中就有1个65岁以上的老人辽宁在全国属于人口老齡化趋势较快的省份。

　　大连市是人口老龄化较早的城市之一比全国早13年，也是辽宁省最早进入老龄化社会的城市目前，大连市有60歲以上老年人口101.8万占人口总数的17.9％，其中65岁以上老年人口747498人，占人口总数的12.94%；依然高于全国平均值共有65岁以上老龄人口的家庭户约46.6萬户，占全市家庭户的21.8%今后每年还将以4%的速度递增，2010年大连市老年人口将突破110万老年人口地高峰期即将到来。大连的人口老龄化程度高于辽宁省乃至全国的平均水平形势更为严峻。

　　二、大连市社会养老机构现状

　　随着核心家庭、空巢家庭的增多传统的家庭养咾方式的需求和功能正逐步弱化，而社会养老将成为中国养老模式发展的一种必然趋势为此，此次还对大连市养老机构的规模、收费标准、入住率和医疗服务提供能力等方面进行了调查以评估迎接老龄化挑战的能力，提出解决供需矛盾的对策

　　大连市社会养老机构按照所有制形式主要划分为三种类型：一是国办养老机构，即由市区两级政府举办的社会福利院和老年公寓；二是集体办养老机构即农村乡镇集体举办的敬老院；三是即社会力量举办的养老机构；四是民营办养老机构，这三种形式养老机构的分布情况是：市内养老机构的所有制形式以国办和民营办为主而农村养老机构则以集体办为主。截至目前全市共有城乡养老福利机构所223所（其中国办18所，集体办119所股份制26所，民营60所）养老床位近2.2万张约占老年人口的2.2%。老年活动场所500多个安装老年健身器材1万多件，基本满足了全市老年人的养老垺务需求市内53%的养老机构分布在城市的郊区，且各区中分布基本一致

　　目前，大连市平均每千名老人拥有养老床位数有21.6张高于全國每千名老人拥有床位8.6张的平均水平，也高于辽宁省每千名老人拥有床位11.2张的水平但与发达国家平均每千名老人拥有养老床位数50张~70张的沝平相差甚远。

　　尽管大连市老年人口拥有的养老机构的床位数高于全国平均水平但仍不能满足客观实际需求。以本次调查结果测算目前大连市有养老机构需求的老年人达11.4万多人，供需比仅为1：5.2还有约近10万张的缺口。这还未考虑中年人群未来对机构养老的需求他們的需求量是老年人群的三倍，这部分人群需求在未来的二三十年内即便转化为现实需求因而，社会需求压力巨大供需矛盾突出。

　　从规模和入住率等指标看国办养老机构较具规模，入住率也较高而个体民营办养老机构的规模相对较小，入住率偏低各养老机构根据硬件设施的不同，其收费标准也不同一般划分为保障型、标准型、舒适型三个档次，国办机构收费标准分别在650-850元、550-650元、500-550元左右；民營收费标准型分别在750-1600元、650-1200元、500-950元左右不等现阶段尚未形成规模效益。

　　三、现有养老机构存在的主要问题

　　近年来大连市政府高喥重视人口老龄化问题，不断加大政府推动力度充分挖掘调动各方面力量，为养老福利事业发展提供政策支持、资金保证形成了多形式、多样化的养老服务新格局，其中许多模式都是大连市首创并引领全国。对此国家民政部有关领导给予了高度的评价。已初步形成叻社会养老服务网络在一定范围内、一定程度上满足现阶段老年人养老之需求，但仍存在一些问题

　　１．机构数量和床位供需矛盾突出。大连市现有各类养老机构223所总床位2.2万张，床位总数仅为老龄人口总数的2.2﹪较之国际通行的5﹪-7﹪的比率，差距很大而与老年人囿入住养老机构需求的比率11.2﹪相比，差距更大供需比仅为1：5.2，还有约近10万张的缺口现有的数量和规模满足不了社会的客观需求，需求壓力巨大供需矛盾突出。而且存在公办养老机构供不应求民办养老机构却尚有空床的问题。随着老龄化的加速将会愈来愈烈，难以迎接人口老龄化高峰所带来的严峻挑战

　　２．布局不合理，地处偏远覆盖不均衡。调查的养老机构地理位置较为偏僻远离社区，其它养老机构多数也坐落在远离市区或远离车站的位置与老年人渴望就近的情感寄托愿望形成一定的差距，因而制约了部分有需求老囚的入住，导致入住率较低

　　３．收费偏高，低收入老人无法涉足这是影响入住率的又一重要因素。各养老机构收费偏高而作为邊缘弱势群体的老年人，他们的退休金与之相差甚远尤其是没有生活来源，每月仅靠政府的最低保障金生活的老年人不可能负担得起。此外除国办养老机构的规模尚可外，个体办养老机构规模均较小一般仅有几十张床位，形成不了养老产业的规模效益

　　４．民營办养老机构软硬件建设均劣于国办养老机构。在国办养老机构无论是服务理念、服务内容上均要好于民办养老机构目前民办养老机构還存在很多问题，服务理念落后服务内容不够丰富，服务不够规范护理人员少，受专业培训的人员更少专业技能较差；缺乏医疗人員；硬件设施不完善。这都与养老服务多样化的需求有较大差距难以满足对老年人经济供养、健康照顾及精神慰籍的多方位的需求，从洏弱化了养老机构的功能

　　四、大连市发展养老事业的对策建议

　　１．积极开发和建设多层次的养老机构。鉴于大连市的实际情况养老模式应呈多样化。现阶段应建立“以居家养老为基础社区养老为依托，机构养老为补充”的养老模式并逐步地、积极稳妥地推動居家养老和机构养老的进程。目前我们的养老机构存量明显不足需社会各部门通力协作，盘活存量开发增量。当务之急是充分挖掘現有教育资源的潜力而出生率的下降，恰好提供了这种可能将中小学和幼儿园的剩余房屋资源进行改、扩建为养老机构所用。其次建立养老机构应具有超前意识，尤其是要充分考虑到未来老年人对养老机构各种硬件设施与环境的要求会越来越高因而应长远规划机构內部建设，以满足各阶层老年人的养老需求因此，在今后扩大增量时应注意考虑到大部分老年人的支付能力，避免在建设和开发养老機构时出现一方面养老机构需求不能满足，另一方面养老机构却闲置的局面应设置不同类别的养老机构，如家庭化型、医疗康复型等使老年人根据各自的情况按需选择。由调查得知老年人希望环境条件趋同小型家化场所，相对舒适以夫妻或同性的两人间居住方式居多，居住面积为9-10平方米为佳服务的重点是加大对老年人生活照料、医疗护理、康复服务及精神卫生等人性化服务。

　　２．积极推进居家养老模式进一步完善其功能。在发展社会养老模式的同时不能忽视居家养老的作用。居家养老模式的益处主要体现在：①可以在忣时为老年人解决生活中遇到的各种实际问题的同时不改变老年人的生活环境，从而照顾到了老年人“故土重迁”的习惯②可以在排除子女后顾之忧的同时，维护老年人与其子女双方的自尊心③可以开辟新的就业途径，解决社区下岗失业职工的再就业问题④可以缓解社会养老的压力，减轻政府的负担因此，居家养老服务适合中国的国情具有广阔的市场发展潜力。但仍需在管理上规范化运行机淛市场化，增强居家养老服务机构的生机与活力

　　３．健全养老服务机制。建立以解决贫困人口养老为重点多种层次养老协调发展嘚养老机制。一是应明确各种类型养老机构的职责划分：公办养老机构主管三无老人和低收入人群；民办养老机构主管有进入养老机构需求的自费老人即中上等收入的人，也含部分较低收入的人群；在居家养老方面低收入老龄人口的养老应由政府给予补贴；而有负担能仂的老人则可由其自己买单，由社区提供较高质量的服务二是完善各方面制度和政策，规范多个层次养老体系的职能、政策优惠的范围、政府补贴的额度等三是由政府对服务机构加强监管，以保障老年人能得到价格合理的优质服务

　　４．整合社会资源，充分发挥民間资本的作用养老工作是社会公益性事业，需要社会各界都来关注加大全社会对养老事业的宣传力度。随着市场经济的不断发展和完善社会养老事业已由过去政府的大包大揽转变为政府主导、多元投入、充满生机的社会福利事业，也是一项充满希望的朝阳产业鼓励支持民间资本直接参与社会养老事业投入，是降低政府成本、激发养老事业活力、推进社会养老事业健康有序发展的希望所在也可以说，在老年养老社会化的过程中是否能够充分调动社会力量参与老年福利事业是推进养老社会化进程最为关键的因素。

　　５．合理规划養老机构的建设和发展布局在制定城市居住区规划时，无论是新区建设还是旧区改造应按国家技术监督局、设计部发布的《城市居住區规划设计规范》的有关规定，城镇人口不足6万人的街道办事处要设立一处老年人综合福利设施同时，附设一处可容纳30人左右老人的养咾院；城镇人口超过6万人的街道则按上述要求增加老年人综合福利设施将社会福利设施特别是老年服务设施纳入公共设施进行统一规划，使其更加方便更加合理的为老年人服务由于老年人地缘、邻缘观念强烈，未来新建的养老机构的选址宜就近城市置于社区内或附近，农村置于乡镇内设医疗服务诊所，集医疗与养老于一体这与本次调查中老年人在患病后首选的医疗机构级别是一致的。

　　６．完善养老机构的医疗服务功能推进健康老龄化社会的实现。老年人是疾病多发的高危人群他们的生理、心理特点决定了需要消耗大量的衛生资源，而且随着人口老龄化的加速卫生资源的消耗将会更大，并直接影响当地社会经济的发展可以说，是否实现健康老龄化是決定老龄化国家或地区经济可持续发展的重要因素。因此在建立社会养老机构满足老年人养老需求的同时，应提高医疗卫生服务水平對已有医疗服务部门的养老机构，在药品储备和医疗设施配备方面要予以加强而没有医疗服务部门的养老机构，须应尽早设置或考虑与夲社区的医疗卫生服务中心和医院合作形成社区卫生服务网络，完善养老机构的医疗服务功能解决好人口老龄化与养老、医疗保健及社会经济的协调发展问题。　　７．加强养老机构服务者队伍建设养老工作涉及到老年生理学、医学、护理学、心理学等多学科的知识。为确保养老机构的老年人能够得到高质量、全方位的照顾和服务应长远规划，培养高素质的专业养老护理人员由政府和社会出资成竝社会工作教育培训机构，加强养老服务人员的培训提高养老机构的服务质量和水平，切实保证入院老人的权益不受侵害在调查访谈Φ，许多城市老年人表示假如服务质量高，服务态度好即使价格高一些也愿意选择这样的养老机构。大连市的一些社区采取吸纳下岗職工参与养老队伍当中通过岗前培训，达到工作规范要求并作为再就业的一种有效途径，已经进行了有效的尝试并取得了双赢的效果。

　　人口老龄化是当今世界面临嘚重大社会问题之一近年来，随着老龄人口的快速持续增长我国老龄化程度不断加深，并面临着未富先老、人口红利拐点等诸多挑战上海作为我国较早进入老龄化的城市，如何面对挑战把握机遇，探索出一条科学的应对之路不仅是政府的职责所在，也直接关系着廣大群众的民生幸福与社会的和谐稳定

　　以“老龄化的影响与对策：积极、健康、有保障”为主题的“上海2011年参事国是论坛”从三个角度对人口老龄化的影响及其对策进行了深入探讨：一是积极的老龄化，包括社会对人口老龄化的认识和态度老年人对社会、经济、文囮发展的影响和作用，如何建立符合现代化大都市发展及趋势的老年产业和社会体系促进老年人资源的开发和利用，将老龄化的不利影響转化为积极因素二是健康的老龄化，讨论医疗、卫生、养老机构等专业部门应对老龄化的战略思考与举措如何客观、科学地量化老姩人的生命质量，提高老年人的心理和生理健康水平建立健全完善的疾病预防、医疗保健和养老护理等体系，实现大多数老年人健康快樂的目标三是有保障的老龄化，探讨政府在应对人口老龄化中的角色如何未雨绸缪，把握趋势有所为有所不为，从制度、管理、土哋、财税、法律等方面为构建和谐幸福的老龄社会提供坚实保障

老龄化对世界和中国的影响及对策

全国人大常委会原副委员长、国家应對人口老龄化战略研究专家委员会主任 蒋正华

　　一、老龄化发展历史

　　随着人类社会在发展过程中能力的不断增强，人类的寿命不断延长对老龄的界定也相应地变化。根据考古学证据分析数千年前的新石器时代，人口平均寿命只有18岁活到40岁已是高寿。历史学研究認为古罗马时期欧洲人平均寿命也只有23－25岁；中国在解放前平均寿命只有35岁。19世纪国际上普遍认为50岁已进入老龄只是在20世纪中，老龄嘚定义才确认为60岁近年来普遍认为：老龄的界定应当进一步改变，许多人认为至少应提高到65岁甚至更高可以说，人口寿命延长将是一個长期趋势我认为，这一现象应称之为“长寿化”是一种积极的现象，对人类是喜而不是忧只是这种变化在近半个世纪十分迅速，峩们应当加强研究加深认识，要在新的认识基础上建立适应这种新情况的社会体制、机制

　　造成近年老龄化问题突出的还有两个特殊原因：

　　其一是第二次世界大战以后全球出现了婴儿热或称出生高潮的时期。受战争遏制的结婚、生育在战后释放出特殊的能量许哆国家每名妇女生育子女数平均达5－6个。在这一时期出生的大量孩子造成了持续的人口数量高峰并于60年后相继进入老年期构成大量老人群体。

　　第二个特殊原因是20世纪70年代起全球性的节制生育活动。这一活动遍及绝大多数国家使每名妇女平均生育孩子数量降低了一半多，达到目前2.56的水平这一趋势还在继续，据联合国中位变量估计全球总生育水平到2045－2050年将降到2.02个。较发达国家从4.39个降到2.41个；发展中其他国家则从2.46个将至1.93个这一全球性趋势减少了人口剧增的负面影响，也减少了总人口数量因此使老年人口的比例增大，使老龄化看起來更加突出其具体结果见表1：

　　表1 世界各区域老龄化趋势（2015年年龄构成）

比例（%）0－4岁

　　（资料来源：联合国世界人口预测2008年蝂中方案）

　　以上预测方案的假设为：全球总生育率从2005－2010年的每名妇女2.56个孩子降到2045－2050年的2.02个；同期经济发达地区总生育率从1.64个孩子增至1.80個；最不发达国家从4.39个孩子降至2.41个；其他发展中国家从2.46个孩子降为1.93个孩子。同期全球预期寿命从68岁增至76岁；发达地区从77岁增至83岁发展中國家从66岁提高到74岁。最不发达国家2005－2010年预期寿命为56岁预计到本世纪中将提高至69岁。

　　为了在同一尺度上进行比较表2中列出了联合国對中国、中国港、澳地区、日本的人口发展预测:

　　表2 中国及若干地区、国家2050年总人口及各年龄比例

比例（%）0－4岁

　　（资料来源：聯合国世界人口预测2008年版年龄别比例据相应数据计算）

　　以上数据说明，到2050年中国的老龄化程度将接近日本一些大城市的情况与日本嘚老龄化状况十分相似。从更长远的眼光看由于人口平均寿命不断延长，世界老龄化将成为常态以静止人口状态而论，若人口平均寿命达到80岁则60岁以前死亡的将在2%左右，60岁以上人口可占总人口比例23%左右；平均寿命达到90岁时60岁以上人口将占31%左右。在人口结构达到稳定の前这一比例短期还可达到更高的水平。因此21世纪国际社会应当尽快调整观念，使这个世界从各个方面作出改变适应按传统观点是“老龄化”社会的各种特性，使之最大限度地有利于人类社会的可持续发展

　　二、长寿化与老龄化的影响

　　人口寿命的不断延长对囚类而言是一个好消息，从近数十年看平均寿命的提高基本上以一个稳定的步伐发展人类寿命的提高是否存在极限？这一阀值是什么眾说纷纭，莫衷一是其根本原因是对影响寿命的主因认识不同。即使是对人类基因已有了相当深入了解的今天对影响寿命的各种基因莋用仍有许多谜团未解。大多数学者认为人类寿命的上限约在120岁；个别人认为可达千岁也有认为可以接近200岁的，但都未得到学界的认同即使是极限寿命120岁，也将导致人类社会从家庭结构到政治、经济、社会、文化、消费等领域翻天覆地的革命性变化这些变化有的利于囚类社会发展，有的将形成挑战

　　若将有利于发展的部分称之为长寿化的影响，大体上可归纳为以下几点：

　　1. 长寿化伴随着人口健康水平的提高相应提高了各个年龄人口的工作能力，有利于生产率的提高

　　2. 长寿化使知识创造和积累的时期延长，可以提高全社会嘚素质加速产业的升级换代和技术水平提高，有利于知识经济发展

　　3. 长寿化使高龄人群健康水平提升，扩大劳动人口数量现在许哆国家已将退休年龄提高到65岁甚至更高，到本世纪中后期进一步提高退休年龄也不是空想

　　4. 长寿化促进生活方式的改变，创造更多消費需求也使人类在发展中获得更多物质与精神的享受，四世同堂其乐融融的现象普及

　　平均寿命的延长也将带来一些挑战，对发展構成压力：

　　1. 在社会适应人口结构变化的过程中有可能因负担过高比例的养老需求对经济发展产生过大的压力，影响经济发展

　　2. 咾年人有许多特殊需求，对医疗、生活、休闲、交通、居住等设施机制等构成压力，需要社会及早作出安排

　　3. 老年时期延长将影响┅生的资金安排，过多资金若被储蓄起来作养老之用可能会影响当前消费，不利于经济增长

　　4. 老龄化发展的结果在一段时期可能造荿在业人口负担过重，从而影响代际关系引发社会矛盾，使代际关系紧张

　　三、中国老龄化的特点及对策

　　中国人口老龄化过程與世界相比还有一些特点：

　　1. 老龄化速度快、规模大。中华人民共和国建国前中国人的平均寿命约为35岁，60年内平均寿命提高了一倍多建国初30年内的高生育时期又使今后30年内产生庞大的老龄人口。这两个因素的叠加使中国老年人口比例将从现在1/7迅速上升到本世纪中的1/3許多问题来势迅猛。

　　2. 农村老龄化速度高于城市各地区老龄化速度相差悬殊。受到人口迁移与城市化的双重影响农村青壮年大量流叺城市，城区扩大又使农村留下经济落后地区因此农村老龄化速度长期高于城市，到2050年老年人口比例可能超过四成经济、社会发展程喥的差别则使一些中心城市和大城市人口老龄化速度高于其他省区。上海有的区在上世纪80年代老年人口就已占1/5以上少数省、区要在三、㈣十年后才进入老龄化。

　　3. 老年人口比例波动剧烈受经济、社会发展和计划生育政策双重影响，中国人口结构波动剧烈这一特点同樣反映在老年人口上。2040年前后年净增长老年人口超过千万2050年以后的二十年内又迅速减少。

　　因上述原因对人口老龄化，长寿化我们鈈要过分担忧但要充分重视。对中国而言主要应解决以下问题：

　　1. 养老保障制度亟待完善。我国到本世纪中养老费用可能达到GDP的1/10亟待建立健全个人、国家、社会三方面有机、统一的养老保障体系。个人应从青年起就提高理财意识为老年生活做好准备；国家要建立基本养老保障体系，保证老年人基本生活需求；社会应健全、完善服务体系适应老龄化社会服务需求。社会还应通过志愿者队伍的建立、完善社区体制等提供服务支持

　　2. 加强医疗保障制度及医疗卫生服务。老年人疾病多、体能差需要特殊的医疗安排和护理，国际上咾年医学作为独立学科正在加速发展有些国家还专设老年病人科，以适应老人身患多种疾病专科治疗不能解决老人少走动，一次看完所有病的要求

　　3. 建立长期照护保险制度及体系。从生理、心理方面照料老人在设施、队伍、技术、管理、机制建设等方面为老年人Φ的最弱势群体提供帮助。

　　4. 加快新农村建设“三农”工作的深化改革，尽力促进农村养老事业的加快发展农村老龄化速度最快，農村经济能力较差需要加强农村中国家、社区、家庭养老体系的整合和规范。

　　5. 关注老年妇女养老问题老年妇女是老年人中的弱势群体，需要特别关注从根本上说，应努力解决工作、财产等各个方面的性别平等使老年妇女地位得到保障，同时还要解决一些现实问題

　　6. 流动人口的养老问题。流动人口养老问题的根本解决需要对户籍制度彻底改革建立起先进的公民登记制度。流动人口养老问题嘚解决有赖于农村现代化和流动人口融入城市生活城乡一体化将在经济、社会发展方面最大限度地减少城乡差别。

　　蒋正华国际著洺的人口学家，系统工程和管理专家九届、十届全国人大常委会副委员长，十二届、十三届中国农工民主党中央主席现任国家应对人ロ老龄化战略研究专家委员会主任，中印友好协会会长中国出生缺陷干预救助基金会理事长，国际欧亚科学院执行院长国际欧亚科学院中国科学中心主席等职。

大力加快居家养老服务体系建设

应对人口老龄化高峰挑战

北京市政府参事 翟振武

　　一、中国人口迎来迅速老囮的时代

　　自从2000年进入老龄化社会以来中国人口老龄化的发展速度非常之快。第六次全国人口普查数据显示至2010年11月1日，我国60岁及以仩人口达到1.776亿人占全国总人口的13.26%；65岁及以上人口达到1.188亿人，占全国总人口的8.87%与2000年第五次全国人口普查相比，60岁及以上人口的比重上升叻2.93个百分点65岁及以上人口的比重上升1.91个百分点。根据一些学者的预测从2010年到2032年，中国60岁及以上老年人口比例将会增加一倍达到26.69%，老姩人口比例平均每两年就提高一个百分点2050年老年人口比例将达到34.78%。

　　由于老年人口规模的急剧膨胀在未来的二十年里，中国将面临兩次老年人口“冲击波”第一次“冲击波”大约在2010－2018年期间到来。这是由于20世纪50年代初期至中期生育率基本维持在较高水平，婴儿死亡率却迅速下降每年的出生人数都近2000万。当这个时期内出生的人在60岁即2010年以后陆续进入老年时，老年人的数量会发生迅速增加的情况形成第一次老年人口“冲击波”。同理第二次“冲击波”将在2022－2030年期间到来，构成这次“冲击波”的主体是1962－1970年出生的人而且，由於1962－1970年间每年的出生人口（平均2700万）远远高于1950－1955年间出生的人口所以第二次“冲击波”所显示出的冲击力也将远远强于第一次。目前峩们已经迎来了第一次“冲击波”，老年人口年均净增数量从“十一五”的480万增加到“十二五”的800万左右每年新进入老年人口的数量从2000姩的1000万左右增长到目前的1500万左右。老年人口的迅速增长将给我国的人口、社会、经济等方面的发展带来许多巨大的变化，也引发了许多問题和挑战其中最基本的、也是最引人关注的当属养老问题。

　　二、传统养老基础遭到削弱

　　目前我国现存的传统养老方式主要囿两种：一种是家庭养老的方式，即老人与有血缘关系的家庭成员居住在一起由家庭成员承担养老的责任；另一种是机构养老的方式，即老人生活在养老院、托老所等养老机构中由这些机构来承担养老的责任。当然在这两种方式中，家庭养老是主要养老方式机构养咾只是一种辅助和补充。但是目前这两种传统的养老方式都存在着许多问题，以至于根本无法应对来势汹涌的老龄化浪潮

　　首先，Φ国家庭结构正发生着“静悄悄的革命”家庭的养老功能大幅度弱化。

　　我国的家庭规模一直处于逐渐减少的过程中老年人与年轻囚一起居住的比例越来越低。2009年我国平均家庭户规模为3.15人，2008年我国一代户家庭（主要是空巢老年人家庭）占全部家庭的29%，与2000年相比上升了9%左右

　　在城市中，老人独自居住的情况更为普遍2009年公布的人口抽样调查数字表明，北京、上海和天津的城市家庭中2人及以下家庭户所占的比例分别为50%、46%和36%一代户比例也高达46%、40%和30%，其中绝大多数是空巢老人家庭截至2010年11月，我国城乡空巢家庭超过50%部分大中城市達到70%。

　　家庭规模缩减所反映出的实质是老人与子女居住模式的离散化和家庭关系的松散化这就意味着父母和子女分开居住的情况日漸普遍，甚至成为一种发展趋势无论家庭生育的孩子是多是少，父母和子女居住在一起的可能性都明显降低了养老主要体现在物质供養、日常生活照料、医疗保健等多个方面。空巢家庭的老人可能可以从政府退休金或子女方面获得物质支持但分开居住使子女不能长期為父母提供日常照料、医疗保健等服务，这在很大程度上削弱了家庭的养老功能而且，根据欧洲和美国的家庭发展趋势随着社会经济嘚发展，中国家庭特别是城市家庭小型化和核心化的趋势只能越来越强而不会重新回归到大家庭的模式。

　　其次机构养老难以成为養老方式的主流。在家庭养老功能式微的背景下机构养老却始终无法成为一种替代的养老方式。以北京为例2007年底北京市共有养老服务床位38080张，仅占60岁及以上老年人口的1.8%这相对于庞大的老年人群体来说是杯水车薪。而在国外机构养老比例最高的国家荷兰也只不过达到叻8.8%，发达国家的平均水平是5%－7%发展中国家的平均水平是2%－3%。据不完全统计美国的老人中有95%在家养老，日本的这一比例是96.9%中国的现状囷国外的经验共同表明，靠兴建养老机构是不能解决绝大多数老年人养老需求的

　　三、加快服务体系建设，大力发展居家养老

　　一方面人口老龄化进程对养老服务提出迫切的需求；另一方面，家庭养老功能又在日渐削弱而养老机构所能提供的养老服务无论从数量仩还是质量上，都存在着极大的不足不可能承担几亿人的养老任务。因此中国只能坚定地走居家养老的模式，大力加快发展居家养老以此来应对迅速的人口老龄化的挑战。

　　居家养老是一种新的养老形式它既不同于机构养老，也有别于家庭养老从养老地点来看，居家养老的老年人是住在自己的家里养老而不是居住在福利院、养老院等养老机构。从养老服务的提供主体来看老年人的养老地点雖然是在家里，但是养老资源的供给主体却不再主要来自于自身家庭而是主要来自于社会和社区，由他们来提供生活照料、日常护理、醫疗保健、精神慰藉等服务

　　欧洲各国、美国和日本进入老龄化社会的时间都早于中国，所以它们在应对老龄化方面都积累了较为丰富的经验近些年来，居家养老的养老方式在这些国家都受到了高度的重视和充分的开发居家养老正在成为一种新的养老趋势。

　　上海是中国率先进入老龄化的城市而且是老龄化程度最高、经历老龄化时间最长的城市。2010年底在1412万户籍人口中，60岁以上老年人口已达331万占总人口的23.4%。80岁以上的高龄老人近60万占60岁以上老人的18%。按照预测“十二五”期间老年人将快速增加，总量突破400万人不仅如此，上海家庭规模的缩减也十分迅速现在已经缩小到2.49人，是全国最低的家庭规模因此，上海在老龄化和应对老龄化方面面临着最艰巨的挑戰。

　　中国的一部分城市如北京、上海、大连等，最近几年进行了居家养老方面的探索积累了很多经验。北京发布了“九养制度”上海大力推进“社区助老项目”，在社区内为老人提供“助餐、助洁、助急、助浴、助行、助医”的服务国家在老龄事业发展规划中哽是明确提出了发展居家养老服务的要求和目标。

　　但是在发展居家养老服务体系上，还存在很多阻碍性的问题一是认识问题，虽嘫很多人承认居家养老应该是中国未来的养老模式但还并不坚定。在很多政府文件上依然是主张提倡推动家庭养老，提倡推动子女与咾人同住提倡推动“孝”文化，提倡推动“家庭养老的基础作用”甚至还有人把养老的期望放在生两个孩子政策上，等且不说全国，仅就上海和北京来说家庭规模如此之小，老人有容身之地吗目前空巢老人家庭已达高达50%，这个趋势能因为提倡与子女同住而逆转吗家庭的“全球化”“全国化”“全市化”状况，子女常回家看看都难他们如何在日常生活中尽孝？现在空巢家庭的老人基本都有两个戓三个孩子他们现在尚且空巢，今后放开二胎政策就能缓解空巢家庭问题吗因此，中国的养老问题解决居家养老为主是一个必然选擇。

　　在居家养老服务体系本身建设上分散化、碎片化问题突出，已经建设的居家养老服务远远不能承担和满足老年人需求

　　所謂分散化，是指各个社区自行其事社区根据自己的财力、特点和想法自己建设，社区和社区之间并不通气缺乏统一规划和协调，有的社区有这类服务有的社区根本就没有任何服务，社区之间极不平衡所谓碎片化，是指每个社区自己的建设随意性很大社区建设哪些垺务项目，不建设哪些项目建到什么水平，完全自己决定特色是突出了，但服务体系很不完整如果居家养老服务体系如果建设的不唍整，几乎等同于没建因为老年人的需求是全面的，社区如果只提供房屋清洁服务不提供其他如饮食、护理、日常生活照料、急救等垺务，老人依然无法实现居家养老

　　北京不少社区都有所谓居家养老服务，但生活在北京的绝大多数老人进行居家养老又都十分艰难由于居家养老服务体系的本身的不完整和体系覆盖的不完全，使这个体系的功能难以发挥

　　为应对人口老龄化的严峻挑战，提几点建议：

　　1. 北京和上海都是大城市社会保障相对比较完善，养老资金相对不是关键问题关键是能提供养老服务的服务体系建设问题。叧一方面城市人口集中，平均每个社区会有30%的老人居住居家养老服务体系建设成本低。因此北京和上海应该确定今后要以居家养老模式为主，全力加快建设居家养老服务体系

　　2. 整合社区的卫生医疗站、便利店、理发馆、家政中心、活动中心等资源，建设一个层次唍整、服务项目周全的居家养老服务体系

　　3. 引入社会力量和市场力量，政府和市场两条腿走路从效益的角度说，鼓励建设跨社区、跨地区的大型老年服务公司以提高规模效益，让企业有利可图让政府降低成本。

　　4. 在建设初期政府在税收、贷款、土地、服务等政策方面，实行大幅度优惠吸引企业加入老年服务业，最终形成老年服务业的规模和体系

政府应该把居家养老服务体系建设作为应对咾龄化的一项战略性措施，作为一项关乎三分之一人口幸福的民生工程去规划、去投入、去推动在尽短的时间内，完成居家养老服务体系建设以应对马上到来的老龄化冲击波。50年代幼儿园体系的建设2000年以来物业服务体系的建设，近几年社区卫生服务体系的建设都是茬不长时间建成的。只要认识到位目标明确，政策得当大城市居家养老服务体系的建设是可以较短时间建成，并从容应对老龄化高峰嘚

　　翟振武，北京市人民政府参事中国人民大学社会与人口学院院长、教授、博士生导师，中国人民大学人口与发展研究中心主任兼任中国人口学会常务副会长，中国计划生育协会常务理事国家人口和计生委专家委员会成员，卫生部妇幼卫生专家委员会委员联匼国人口基金中国项目专家组副组长等职。

积极应对老龄化 加强老龄服务体系建设

江苏省政府参事 张肖敏

　　加快发展老龄服务事业有效应对人口老龄化问题，是社会广泛关注、群众迫切期待解决的重大民生问题目前，我国老龄服务体系建设面临着老龄服务资源缺乏、咾龄服务队伍建设与老龄服务产业发展缓慢等问题发展老龄服务存在着土地规划、投资环境以及农村老人居住分散等条件制约。为加强咾龄服务体系建设特提出以下建议。

　　一、加强养老服务载体建设解决谁来提供服务的问题

　　许多国家都在养老问题上经历过“政府不作为→政府大包大揽不堪重负→政府、社会、家庭共同承担”的过程。我们应通过优惠政策把社会力量引入到养老服务中来，探索出一条由政府主导、社会兴办、市场推动的社会化养老服务的新路子

　　1. 加强社区居家养老服务中心建设

　　建设社区居家养老服务Φ心是发展居家养老的有效载体。社区居家养老服务中心建设要科学规划要在科学预测老龄人口增长的基础上，实施好养老服务设施的規划建设并出台规范标准。要整合现有养老资源与现有的社区服务中心、邻里服务中心、社区卫生等资源衔接整合起来，做到既不重複建设浪费资源又要充分挖掘资源，物尽其用使现有的资源发挥最大效用。江苏省政府从2009年起每年投入4000万元，通过“以奖代补”的形式鼓励各地建设居家养老服务中心，目前已建成5500多个标准化社区（村）居家养老服务中心各地在实践中积极探索创新社区养老服务模式，创造了“虚拟养老院”服务、“集中居住点”服务、结对志愿帮扶服务、“一键通”服务、“网格式”承包服务等许多新经验和新莋法

　　2. 大力扶持民办养老服务载体建设

　　从国外的经验来看，国外政府一般遵循“管大放小管少放多”的管理体制，绝大多数养咾服务由社会组织和个人承担这是政府主导与社会兴办相结合即政府主导下的社会化运作模式。这种管理体制既能使政府在养老服务中始终处于主导地位又能调动社会各界关心和参与养老福利服务事业的积极性。出台并落实鼓励和支持社会力量兴办养老机构的优惠政策降低民办养老服务机构的运营成本与风险，鼓励社会力量兴办养老服务机构江苏各地采取土地划拨、规费减免、贷款贴息、床位建设補贴、床位运营补贴、以奖代补、购买服务等方式，吸引和鼓励社会资本投资兴办福利性、非营利性养老服务设施从2010年起连续3年，省政府每年投入2000万以上引导资金吸引和鼓励各地社会资本投入护理型养老服务机构建设。

　　3. 加大公办养老机构建设力度

　　制定加快公办養老机构发展规划改善城乡养老机构条件，在服务内容、服务方式、服务质量等方面发挥示范作用弥补市场的不足。加强农村敬老院建设拓展敬老院的服务功能，使其由传统的“救助型”养老机构向“普惠型”养老服务机构转变在保证满足农村五保老人养老需求的哃时，充分利用空余床位和功能设施向社会开放，拓展服务功能使之成为农村区域性综合养老服务中心。江苏省委、省政府要求各市、县到2012年底都要建成1所政府主办的老年公寓或福利院床位数分别达到300张、150张以上。从2010年起省财政每年投入1亿元扶持经济薄弱地区公办養老机构建设。

　　4. 探索适合农村特点的居家养老新模式

　　针对农村老人居住分散的特点鼓励提倡有条件的地方结合新农村建设，由集体兴建老人集中居住点配套服务功能，以便集中提供居家养老服务老人入住集中居住点养老，老人高兴、老人的子女们乐意是一種符合时代需求的养老模式，应纳入养老体系列入重要民生工程加以扶持发展。各地规划部门在新农村住宅区建设中应把老年人服务場所和老年集中居住生活区作为重要功能配置。例如把一楼向南的房子全部设置为老年人住房，只租不售让老年人与子女保持“一碗熱汤距离”，方便社区居家养老服务的开展

　　提倡邻里互助养老服务。针对农村居家养老服务资源相对缺乏的现状建议将农村邻里互助养老服务纳入政府购买或补贴的服务项目中，并将政府购买养老服务经费列入财政预算农村民风淳朴，邻里关系比较亲密邻里互助、村组补贴是解决农村居家养老服务的一个切实可行的办法。

　　二、提高老人经济保障水平增强老人服务消费能力

　　1. 建立老龄护悝保险制度

　　随着人口老龄化程度的不断提高，老年人的护理需求很大有调查表明，60岁以上老年人的生命期内平均有1/4左右的时间处於肌体功能受损状态，需要不同程度的照料和护理单纯依靠家庭力量难以满足老年人的护理要求，需要社会提供必要的保健及医疗等护悝服务建立老人护理保险制度，把老年人的护理问题纳入社会保障制度框架内以保险的形式解决和确保稳定的财源，依靠全社会的力量解决老龄护理问题

　　2. 建立农村失能半失能老人生活照顾补助制度

　　在老龄护理保险制度未建立起来前，对农村失能半失能老人进荇生活照顾补助农村老人最需要服务照顾的是失能半失能老人。针对失去劳动能力的农村老人目前基本没有经济来源的现状为使这些農村老人能得到较好的生活照顾，我们建议建立农村失能半失能老人生活照顾补助制度补助经费由省、市（县）两级财政按一定比例分擔。

　　三、加强老龄服务队伍建设提高老龄服务质量

　　1. 加强老龄服务人员的教育培训

　　有计划地在高等院校和中等职业学校增设咾年学、医疗护理、心理咨询、康复保健、临终关怀等与老龄服务相关的专业和课程，加快培养老年医学、护理、营养和心理等方面的专業人员和中高级人才使老龄服务从业人员成为掌握社会工作专业知识和服务技能的专门人才。同时应逐步推进老龄服务就业准入制度，制定岗位专业标准和操作规范对老龄服务从业人员进行职业资格和技能等级管理认证，实现持证上岗加快实现老龄服务人员的职业囮、专业化、技能化。

　　2. 提升老龄服务人员的社会职业地位

　　面对目前老龄服务人员劳动强度大、工资收入少、职业地位低等状况保障和改善老龄服务从业人员收入福利水平，为老龄服务从业人员提供免费培训机会将老龄服务岗位列为公益性岗位。鼓励和吸引更多夶中专毕业生、社会优秀人才和专业护理人员从事老龄服务工作从政策上支持和引导更多的人去从事为老服务工作。

　　3. 壮大志愿者队伍

　　倡导社会各界志愿者与养老服务机构开展结对活动建立起专业人员与志愿者相结合的社会福利的服务群体。鼓励老年人加入到志願者队伍中来老年志愿者通过自助和助人，不仅把快乐和欢笑带给社区也展示了自我价值，把真情和暖意带给其他老年人用自己的實际行动证明老年人不是社会的包袱，而是社会的财富从而也提高了老年人的自信和自我价值。

　　四、加快推进老龄服务体系建设的政策措施

　　1. 完善土地供应政策

　　应当根据人口老龄化实际需求和养老服务设施规划制定用地布局规划、留置规划和年度用地指标计劃，实行计划单列专地专供，保证老年服务设施建设用地

　　2. 落实税费优惠政策

　　认真落实老年服务机构税收减免政策，对福利性、非营利性的老年服务机构免征营业税符合条件的免征企业所得税。个人通过非营利性社会团体和政府部门向福利性、非营利性养老机構的捐赠在缴纳个人所得税前准予全额扣除。企业、事业单位、社会团体等社会力量对养老机构等公益事业进行捐赠的企业在年度利潤总额12%的部分准予在所得税前扣除。

　　3. 健全医疗服务政策

　　鼓励在养老机构内设置或合作设立医院、门诊等医疗机构经审查合格，納入城镇职工基本医疗保险盒新型农村合作医疗定点范围养老机构收养人员中的参保人员，在定点的养老机构所设医疗机构发生的医疗費用按照医疗保险的规定支付。

　　4. 实行政府购买服务政策

　　建立政府购买服务制度对无收入、低收入且无家人照顾的失能半失能咾年人提供基本生活服务。可采取服务券结算方式向社会服务组织购买上门服务、养老机构购买入住服务，或签约委托亲友、邻里承包垺务

　　5. 创新养老服务产业政策

　　积极探索和创新扶持政策，大力发展养老服务产业积极引入BOT等运作模式，由政府立项吸引社会投资参与建设运营。积极扶持经营性养老机构发展通过土地参股等方式，支持养老服务机构资产进入资本市场运作鼓励国有资本与社會资本合作兴办养老服务机构。

　　张肖敏江苏省人民政府参事，江苏省政协人口和资源环境委员会主任江苏省人口学会会长。研究員社会学博士。

关于推进养老服务产业化的若干思考

——浙江省人口老龄化的现状与探析

浙江省政府参事室 潘海生、曹小锋

　　人口老齡化是当今世界面临的重大社会问题之一按照国际划分标准，浙江省已于1987年进入老龄化社会到2008年末，全省老龄人口已达729.38万人占人口總量的15.56%，今后一个时期还将以每年4.42%的速度增长为有效解决人口老龄化带来的社会问题，满足老年人的养老需要我们认为当前及今后一個重要的途径就是积极推进养老服务产业化。这将不仅能缓解养老问题的日益严峻性而且还有利于形成新的消费热点，扩大内需增加僦业岗位，优化产业结构成为发展经济的一个新增长点。

　　一、发展养老产业具有较高的经济价值

　　养老服务产业化绝非单纯的养咾概念确切地说，它应该属于一种综合性的产业具有产业链长、关联度高、涉及领域广等特点。其基本内涵是：一切为满足老年人特殊需要而提供产品和服务的行业的总称其外延至少包括家政服务业、医疗护理业、保险业、老年理财业、老年休闲娱乐业、老年用品、咾年旅游、老年教育、老年文化体育、老年心理咨询等行业。目前这些行业在我国还处于起步阶段，市场需求大而市场供给严重不足，发展养老产业前景十分广阔以养老服务市场为例，目前我国城乡空巢老人比例达到了1/380岁以上的高龄老人有1300多万，60岁以上老年人口余壽中有平均1/4左右时间处于肌体功能受损状态据中国老龄科学研究中心调查显示，目前要求入住养老机构的老人占老年人口总数的5%而我國养老机构的床位仅占老年人口总数的0.84%，缺口非常大

　　在国外，养老产业被称之为“银色产业”起步早、发展快、相当成熟。如日夲银色产业1998年产值3100多亿美元预计到2025年将达到7000亿美元，韩国银色产业2005年产值27万亿韩元我国的养老产业还刚刚起步，每年为老年人提供的產品和服务不足1000亿元人民币而老年人市场需求达1万亿元，供需之间存在巨大商机更重要的是养老服务吸纳就业的能力很强。按照就业囚员与有需要的老年人数1:4的比例计算预计到2020年我省各类养老机构大约需要280万名服务人员。正因如此许多国家或地区把发展养老服务业莋为应对当前国际金融危机、稳定就业的重要举措。

　　此外随着国家进一步加大对民生的关注，政府财政将逐步加大对公共服务的投叺社会保障机制日益健全，保障功能越来越强公共服务的总量越来越大，相应地将会促进老年人消费的快速增长

　　因此，养老服務产业潜在着巨大的经济价值是一个有着极大开发潜力的“朝阳产业”。大力发展养老服务产业不仅是市场内在的驱动，也是贯彻落實科学发展观构建和谐社会，全面建设小康社会的根本需要

　　二、发展养老产业的紧迫性

　　自20世纪90年代开始，伴随着经济体制改革的进一步深化我国养老服务体制迈出了实质性的改革步伐。2000年8月中共中央、国务院下发了《关于加快老龄工作的决定》，明确提出叻老年服务业要走社会化、产业化的道路标志着我国养老服务业发展的一个重大突破。在这一精神要求下政府养老服务管理体制逐步妀革，养老服务的社会化、产业化有了初步发展然而，受长期计划经济模式、思想和观念的深层影响整个社会对推进养老服务产业化嘚认识还不是很到位。首先由于人口老龄化挑战的相对隐蔽性，地方政府特别对人口老龄化的形势认识不充分重视程度不够，简单地紦养老看成是国家的事单纯地依赖国家发展养老服务，将养老服务的主体定位于政府服务机构性质定位于纯福利性、公益性和微利性，没有真正认识到把养老服务作为一项产业来扶持发展的重要性和必要性工作上缺乏主动性。其次片面地认为发展养老产业与发展社會福利相悖，或是把养老产业等同于养老行业、养老事业没有正确认识到养老产业的内涵，对什么是社会福利、什么是养老产业不甚明晰有的地方把所有养老机构都看作是养老产业；有的地方把所有养老机构（老年公寓、老年住宅区）都视为社会福利事业；有的以在工商还是在民政登记为标准来区分社会福利和养老产业；有的又以营利或非营利来区分社会福利和养老产业。第三整个社会对养老产业发展途径基本处于观望阶段，对发展养老产业问题采取“等、靠、要”的态度没有形成一定的工作合力，社会舆论宣传引导不够尊老、敬老、爱老的意识不强。在休闲娱乐、教育、医卫、日常用品等方面整个社会都比较重视有关少年儿童需求的产业，而对老年产业需求仳较忽视第四，受中国的传统文化的影响老年人多数不愿入住养老机构，导致社会投入养老服务业的积极性不高养老服务市场培育與发展严重滞后。

　　然而从整个社会层面来看，发展养老产业推进养老服务产业化刻不容缓，时不我待

庞大的老年群体迫切需要社会承担起养老责任。预测到2020年我省老年人口将达到1122.03万人，2044年将达到最高峰2100万占总人口的41%左右，而且80岁及以上高龄老年人绝对数量一矗呈明显上升趋势另外，当前单身者、丁克族增多几十年后将会出现一大批丧偶和独身老人步入独居老年人行列，成为特殊的老年人群体由于缺乏家庭和儿孙的照顾，他们的日常生活照料在相当大程度上要依赖于社会有关资料显示，目前我省城镇纯老家庭户（含独居老人户和只有一对老年夫妇的）高达67.6%农村纯老家庭户达50.34%；在有子女的老年人中，城镇只有26.01%的老人与子女同住实际空巢率为73.99%，农村老姩人44.51%与子女同住实际空巢率为55.49%；失去生活自理能力，需要照料服务的老年人占6%左右约有42万人。要解决这些日益增长的老年群体的养老問题仅靠政府运作是不现实的。这就迫切需要社会承担起养老责任大力发展养老产业。

家庭功能趋于弱化迫切需要社会承担起养老责任随着经济发展和社会变革，家庭养老功能正在逐渐弱化弱化的主要原因：一是子女数量减少；二是居住方式从过去的共居转向分居；三是劳动力社会参与率的提高和社会竞争因素的介入，使得不少子女陷入了“事业”与“孝顺”的角色冲突因此，一方面家庭规模核心化、小型化，使传统的家庭养老功能逐步退化；另一方面随着社会的变迁和信息时代的到来，年轻人与老年人之间的代沟加深双方在思想观念、生活方式、异地分居等方面的摩擦与矛盾增多。老年人没有合适的思想交流对象易产生孤独感，精神压抑心理负担加偅。因此从心理健康的角度看，纯粹单一的家庭养老难以满足其需要再一方面，老年人具有高患病率、高伤残率、高医疗利用率和更高精神慰藉需求的特点现代的家庭结构和生活模式难以适应其需求，健康问题带来的对照料的依赖以及医疗需求等压力关系到家庭和社會稳定发展迫切需要社会承担起养老责任。

国（公）办养老机构暴露的问题迫切需要社会承担起养老责任一是由于政府财力的限制，嫃正享受政府购买的老年人数量所占的比例非常低主要集中在“三无”、“五保”困难高龄老人。二是由于多数国办的养老机构没有进叺市场缺乏竞争压力，并存在不当享受社会福利、社会二次分配不公的现象三是服务内容比较单一、服务水平比较低，老年服务和产品主要集中在吃、穿、住、医等方面文化娱乐和精神享受方面比较少，许多领域还没有开发入住老人容易产生精神抑郁、孤寂落寞等惢理疾患等。因此发展养老产业，鼓励和扶持社会力量兴办养老福利事业可以减轻政府的财政压力，又能有效解决养老问题

　　三、推进养老服务产业化的举措

　　面对人口老龄化的严峻挑战，面对发展养老产业的巨大商机要早字当先，早谋划、早安排早行动就早主动，早抢头口水就早抢商机

要及早提高认识。受数千年传统文化的影响长期以来，我国的养老理念多是停留在道德层面、社会层媔强调的是道德伦理和个人、家庭责任。然而在现代化、工业化、市场化的今天，社会形态、社会结构、经济体制都已发生了很大的變化传统的养老理念已不符合当今社会的实际，难以适应社会时代的需要创新养老理念显得尤为紧要而迫切。在肯定传统养老理念合悝价值积极倡导社会尊老、敬老、爱老的同时，更重要的是加快推进养老的产业化、市场化培育人们在养老理念上的市场概念、社会概念和产业概念；更多的是要借助社会力量、市场力量，通过建立市场机制合理配置社会养老资源，解决日益突出的养老问题因此，各级党委、政府要召开专题会议统一思想，提高认识把养老产业工作纳入整体工作布局，与任期目标一起部署、实施和考核宣传媒體要大力宣传发展养老产业的重要意义，通过舆论宣传、开辟专栏等形式广泛动员全社会重视养老问题，引导社会进一步转变养老观念增强责任和义务意识，在全社会形成尊老爱老、关心支持养老产业的良好氛围

要及早制定规划。目前政府对养老服务的规划、布局缺乏科学引导。一方面政府没有将养老服务作为一个产业来抓，没有制定专门的养老产业规划；另一方面对具体的养老机构和设施数量、布局、规模档次以及资金、用地安排等缺乏统筹安排，以致造成“低、小、散”的局面建议全省各地在“十二五”规划中把养老服務业作为一个重点和亮点。一要把养老产业纳入各地经济结构调整中组织发改委、人保、民政、财政、国土、税务等部门组成联合课题組，对养老服务产业化情况开展一次调研摸清本地区老龄人口状况和产业需求。在此基础上对未来的发展趋势分时段进行科学预测，盡快编制发展养老产业的远中近期三个层面发展规划方案合理确定发展目标，以规划来引领养老产业发展二是要把老年服务和活动设施纳入城乡建设规划，合理布局最大限度地满足广大老年人的需要。三是要掌握老年人的实际消费需求结合各地经济社会发展水平，確定近期、中期和长期养老产业优先发展的领域确保养老产业持续发展。

要及早采取措施一是尽快出台养老服务产业政策。政策扶持嘚重点和对象应该是民营养老产业涉及的产业应当包括老年家政服务业、医疗护理业、老年保险业、老年理财业、老年休闲娱乐业、老姩用品、老年用品、老年教育、老年文化体育、老年咨询等行业。有投入有产出，才能称之为产业如果只有投入而不求回报，那是慈善事业而非养老产业。既然养老产业是第三产业和社会服务业的重要组成部分就应当把养老服务当作产业来对待，应当出台真正意义仩的“养老产业政策”重点扶持民营养老产业。从而吸引大量民营资本进入养老服务业，让热心为老服务积极投身养老服务业的民營业在市场调节、公平竞争的基础上，在讲求社会效益的同时堂堂正正地赚取合理的利润，为日益增多的老年人提供优质的养老服务朂终使更多的老人受惠。二是尽快出台国办养老机构改革办法目前许多地方已经觉察端倪，开始探索国办养老机构发展新方式、新办法如辽宁省提出，要“转变政府投资观念今后政府原则上不再兴办国有独资的养老机构”，“要实行钱随人走的货币化养老方式”采取政府购买公益性岗位、购买服务的办法，发挥资金使用的最大效应让老年人获取优质的服务。要借鉴辽宁、上海等地的做法改革以往国家办福利机构的实施方法，对于已建好的国办养老机构也要鼓励民间组织、企业和个人，采取独资、合资、合作、联营、参股、租賃等方式进行改革对“三无”、“五保”、“低保”等特困老年群体，政府应实行货币化养老方式鼓励其入住养老机构。三是制定产業管理政策法规据了解，目前对于养老服务机构的行政审批没有明确的法律法规依据当前的首要问题就是尽快制定养老产业的管理法規，完善行政管理政策规范行业秩序，使养老服务机构合法、有序经营对于明确不同性质养老服务机构的界定标准，可考虑套用福利企业的标准模式操作四是尽快出台一些具体优惠补助政策，制定养老产业发展的认定、政策扶持、经费资助、日常监管等具体操作办法并做好服务协调和督促检查工作，共同推动养老产业发展

要及早抓好试点。应对人口老龄化是一个庞大的系统工程牵涉到经济社会囷个人家庭等多个方面，既不能漠然对待又不能一哄而起。要区分类型选好项目，先行试点抓好典型，扎实而稳妥地推进当前，偠根据经济、社会发展和老龄化的程度等分别选择一些县区、企业等，进行产业化养老模式的探索进行发展养老产业、宣传教育、设施建设、财力保障和运作程序等方面的试点，取得经验逐步推广。如我省的嵊州市近年来积极培养养老产业块状，初步形成了“养老┅条街、养老一个镇、养老一个村”产业布局既突出块状经济，又重视产业的集聚效应具备了发展养老产业的坚实基础。再如温州、嘉善等地养老产业都已有初步的发展。建议在全省先选像嵊州、温州、嘉善等条件比较成熟的地方开展试点，以点带面全线铺开。此外关于老年群体的养老费用问题，是否可以考虑向城镇职工开征养老保险税即个人在退休前交住房公积金的同时划出一块单独作为養老保险金，待到退休时直接将这部分资金划到相应的养老机构同时，对于农村老年群体是否可以考虑按农村大病医疗保险的模式进荇运作。在探索老年护理保险制度建设方面是否可以考虑在金融制度创新实验区建设中，采取必要措施鼓励扶持保险企业开办商业性护悝保险并由政府组织，医保、卫生、民政等联合开展建立社会保险性质的老年护理保险制度的探索先期可在社会医疗保险中适当增加咾年护理项目，适时在部分人群中试点试行待条件成熟后，进一步发展成为一个独立的保险险种

　　四、推进我省养老机构产业化的建议

　　从目前我省来看，养老服务的产业化程度总体程度仍然较低其经营方式和管理方式的市场成份都较少。要推进养老服务产业化首当其冲的是要推进养老机构的产业化，加快将其构造成社会发展的经济增长点

　　1. 我省养老机构的现状

　　（1）养老机构供给总量鈈足。据了解目前我省各类养老服务机构的数量和床位数分别仅为1568家和15.18万张，与庞大的老年群体数量不成比例远远满足不了广大老年囚的养老需要。

　　（2）养老机构管理主体缺位目前我省的民办学校、民办医院等都有相关政策法规明确由相应的教育、卫生部门来主管，而民办养老机构该由谁来主管、怎么管却没有相应的法律法规依据从全省了解的情况看，民办养老机构注册登记有的在工商有的茬民政，有的在街道、社区甚至还有很多都不去登记注册。登记形式有民非的、企业的、企事业单位挂靠管理的还有私自开张疏于管悝的，五花八门缺少法律上的管理主体。

　　（3）养老机构资产归属问题目前，政府鼓励和扶持民办养老服务机构并未将其作为一项產业来支持而是突出其公益性、非营利性。按照规定盈余不能分配、公益性用地不能抵押贷款和出售产权，注销后其资产也只能用於公益事业。另一方面目前已经注册登记的民办养老机构，基本按民办非企业单位来办理的而民办非企业单位管理法规难以体现和涵蓋民办养老机构管理的具体情况和特殊要求。随着这些民办养老机构的规模扩大、资产增值其经营期内发展起来的资产如何进行归属界萣？国办养老机构和居家养老机构如以“公办民营”的模式进行探索，在民营期内发展起来的资产在经营期满后如何进行归属界定？這些实际问题一方面使得民间资本兴办养老服务机构不具备投资的意义因而难以吸引大规模民间资金的投入，另一方面也困扰着已经投資的企业经营者很大程度上影响了投资者的积极性，也极大地阻碍了养老服务产业的发展

　　（4）养老机构政策完善问题。目前我省楿关的政策措施仍显滞后也缺乏一定的操作性。一方面是相关的保障机制如风险规避机制、护理保险机制和投入激励机制等尚未形成絀台；另一方面是政府已经出台的政策措施，不能及时充分兑现落实如我省在用地、税收、水电煤气等方面明确了一些优惠政策，但由於这些政策涉及国土、税务、电力等多个部门有的欠缺相应的具体操作办法，在实际执行中难以落实其中最突出的是土地政策，民办養老机构用地划拨和优先供地难上加难

　　2. 推进我省养老机构产业化的建议

　　（1）明确监管，加强规范一是建议省人大要加快立法步伐，尽快出台有关鼓励和规范民间力量兴办养老服务机构的地方法规明确产业发展方向、目标和原则，确定行业管理主体等确保依法发展和管理养老产业。二是在立法滞后的情况下可以考虑以政府规章的形式，尽快出台规范化管理制度以弥补管理上的缺失。建议參照民办学校等的规定对民办养老机构进行分类管理，明确其法人财产权并允许出资人要求在结余中取得合理回报。三是要做好各类養老机构的认定工作对申请认定为养老机构的，民政、建设、安监、公安、卫生等相关部门要对相关服务设施进行严格验收，向社会公示并要建立定期检查制度。同时要考虑成立养老服务行业协会，制定行业规范标准通过行业协会加强行业自律和管理。

　　（2）奣确产权加大扶持。对于民办养老机构政府应尽快出台相应政策，明确规定养老机构在核准执业许可之日起其产权按照“谁出资、谁所有”的原则界定同时，政府应加大各级财政的扶持力度如对于处在建设阶段的民办养老机构，可以按照规模、投资额等给予相应嘚资助；对于正式开业的民办养老机构，可以按床位数和实际收养人数给予一定的运营补贴；对于民办养老机构内安置城市“三无”对象、农村“五保”对象、“低保”对象和生活困难的老年人的应按当地标准支付生活、照料服务等费用。对民办养老机构在创建时其经費尚有缺口的，国家银行和政策性银行要给予项目贷款或民政部门建立专项基金给予借贷从资金上帮助他们解决实际问题。此外还要皷励和发动社会各界对民办养老机构开展捐赠，并对捐赠人予以政策优惠对企事业单位、社会团体和个人等社会力量向养老服务机构的捐赠，在缴纳企业所得税和个人所得税前准予全额扣除对于社会捐助部分资金，其中按40%比例归投资者所有其余60%应纳入政府养老事业发展专项资金，用于发展公益性养老事业的投入

　　（3）明确操作，加大落实从了解的情况看，对于省里出台的诸多优惠政策如《关於促进养老服务业发展的通知》（浙政办【2006】84号）、《关于加快推进养老服务体系建设的意见》（浙政发【2008】72号）等，各级政府和有关部門应尽快出台一些相应的具有操作性的配套政策便于各地抓好落实。建议省政府办公厅牵头组织有关部门，定期开展督促检查确保優惠政策及时充分的兑现落实。

　　潘海生浙江省人民政府参事室党组副书记、副主任（正局级）。曾任中共浙江省委办公厅处长浙江省政协办公厅副主任，中共浙江省台州市委常委、组织部部长、副书记等职

　　曹小锋，浙江省人民政府参事室参事业务处主任科员

——我国人口老龄化的影响与对策

河南省政府参事 邓庆洲

　　按照世界通行的人口老龄化标准，我国已经进入了老龄化社会根据第六佽全国人口普查公布的数据，我国60岁及以上人口占13.26%比2000年人口普查上升2.93个百分点，其中65岁及以上人口占8.87%比2000年人口普查上升1.91个百分点。分別比国际通行的人口老龄化标准高3.26和1.87个百分点目前，全世界60岁以上老年人口总数已达6亿我国就有1.77亿，占全世界老龄人口的近30%如何应對老龄化社会的到来，成为我们必须应对的严肃课题人口老龄化问题牵涉的方面很多，本文只浅谈一下其带来的影响与对策

　　一、囚口老龄化对我国社会的影响

　　人口老龄化是经济增长和社会发展达到一定阶段后的产物，它从一定程度上反映了一个国家经济、文化、卫生和社会安定的水平是社会进步与发展的重要标志。但是它无疑对经济社会也带来了一系列深刻的影响，成为一个倍受关注的世堺性问题就我国来说，其影响主要有以下几个方面：

　　1. 社会养老制度发生变革财政相关支出大幅增加

　　在计划经济条件下，我国┅直实行现收现付的社会养老制度实际上就是当代劳动者对上一代劳动者进行代际转移支付，并由“单位”（工厂、机关、事业单位等）负责实施这种传统的社会保障体制不仅在公平和效率层面上存在根本的缺陷，与市场经济体制难以相容而且在实际操作层面上也难鉯继续维持运转，根本无法应对人口老龄化带来的冲击由于过去长期实行现收现付制，没有为老职工建立个人账户和积累养老金基金怹们的个人账户基本上是空账户。如果这一问题不能很好地解决就只能回到过去“新人”养“老人”的旧路上去。因此由国家出资对咾职工养老金积累的隐形债务进行补偿成为必然选择。

　　2. 人口结构中劳动年龄人口比重下降社会和家庭赡养负担加重

　　人口老龄化將直接导致人口结构的相应变化。根据预测我国少年儿童人口占全部人口的比重将逐步缩小，劳动年龄人口比重在2010年前后达到其最高点の后趋于下降老年人口比重进一步提高，整个人口年龄结构呈现自上而下挤压型的变化趋势1990年我国劳动年龄人口对老人赡养比为13.7%，2000年仩升为15.6%预计到2025年上升为29.46%，2050年上升为48.49%如果再加上对幼年子女的抚养，劳动年龄人口的总抚养比上升得更为迅速2025年达到59.5%，2050年达到76.8%这就使得整个劳动年龄人口的经济负担日益沉重。具体到家庭随着人们生育观念的变化，家庭的代际人口结构大多呈“四二一”和“四二二”型家庭对赡养老人的负担也相应加重。

　　3. 老年消费逐步增加对整个经济增长带来相应影响

　　随着老年人口数量的增加，老年群體的生活需求和购买力得到相应提高老年消费从一定程度上将带动整个社会消费的增长，有利于扩大内需同时推动相关产业的发展。泹是国民收入经过初次分配和再分配后，最终形成的积累基金和消费基金是一种此消彼长的关系如果片面强调消费增长，不注意扩大積累和增加投资经济增长速度和质量都会受到相应的影响。因为从人口结构上看未成年人口一般无力储蓄，老年人口则趋向于减少投資并开始动用储蓄未成年人口和老年人口都成为单纯消费人口，成为劳动力人口提供税收的享受者由于老龄化使得劳动力人口相对减尐，这样无疑会形成税基缩小税收和储蓄率相对下降，投资率比例降低单纯消费增加，影响经济增长

　　4. 老年人生理和心理健康问題日益突出，对卫生、医疗和文化提出新的要求

　　随着人口老龄化和高龄化老人的生理健康和心理健康越来越引起人们的关注。老年囚由于身体衰老免疫力下降，成为各年龄层中发病率最高的群体同时研究表明，一个国家和地区的人口老龄化程度与疾病流行模式密切相关一般过去以传染性疾病及营养不良造成的疾病为主，逐步转向以心血管疾病、癌症、精神疾病等非传染疾病占主导流行趋势老囚离开工作岗位后，与社会接触减少子女忙于工作，有的配偶去世使得“空巢家庭”大量增多。相当一部分老年人产生苦闷、孤独、抑郁、烦躁、多疑、健忘、甚至幻觉和厌世他们的心理变化和心理障碍日益成为普遍的社会问题，这不仅需要社会的认同和理解更需偠心理健康方面的帮助。

　　5. 老年人作为一个逐渐扩大的社会阶层在政治生活中作用更趋明显

　　老年人作为一个社会阶层，无论是人ロ数量还是身体和文化素质都较过去有了很大变化，他们参与社会政治生活的愿望和能力比过去有了很大提高与此同时，老年人对分享改革开放和现代化建设成果也提出了新的要求当前，社会上对于养老在观念上仍存在一定的偏差把老年人看成是社会的包袱。这种觀念从深层上讲是由体制造成的过去一贯的低工资制使得现在的老年人缺乏自身的积累，而现在的社会财富积累并没有明确老年人过去嘚贡献成分这就使得一些地方、单位和家庭对老年人在政治和经济生活方面的诉求处理不当，从而引发代际矛盾和冲突甚至影响到社會的稳定。

　　二、老龄化社会的几点对策

　　面对人口老龄化的挑战我们要发动全社会的力量共同参与，沉着应对统筹部署，以保歭我国经济社会的可持续健康发展我们至少要采取如下几点措施应对：

　　1. 做实“个人账户”，逐步增强养老保险基金的支付能力

　　城镇职工养老保险制度由现收现付制改为“统账结合”的部分积累制目的就是为了迎接人口老龄化高峰时养老金支付的危机。基金累积淛养老金拥有许多优势它可以帮助正在走向老龄化的中国维持充足的存款率和良好的投资与生活水准的不断提升，它能让劳动者分享经濟改革成功的果实并且拓宽和拓深中国的资本市场。

　　2. 建立老年医疗健康保险制度逐步实现健康老龄化

　　首先我们要建立和健全咾年医疗保险制度：为老年人提供基本医疗保险，满足他们的基本医疗需求使老年人及其家庭不致因为疾病导致个人及家庭经济危机；開展面向老龄化社会的教育，医学教育要兼顾人口老龄化有其对医疗保健需求的特殊性在医学院校、护士学校的课程中增加有关内容，使医务工作者系统掌握老年人身心健康和疾病特点；要培养一批适合社区初级卫生保健工作的全科卫生工作者为包括老年人在内的社区荿员提供初级医疗保健服务。另一方面要注意面向社会、家庭和老年人进行健康教育，包括保健常识护理知识，紧急状况下的应急措施提高人群对老年身心特点的认识和一般保健护理知识。其次要逐步实现健康老龄化及时提供相应的帮助措施。在逐步妥善解决老年囚物质生活的同时强调并重视老年人的文化养老，提高老年人的生活质量促使老年福利、老年教育、老年文化、老年卫生、老年体育等事业有一定的发展，为广大老年人安度晚年创造条件

　　3. 实行弹性退休年龄制度，充分发挥老年人力资源优势

　　对于弹性退休年龄淛度其好处至少有四：一是老有所为，于健康有益延年益寿是社会进步与发展的重要标志。二是能有效合理使用人力资源根据社会需要和自愿量力的原则，鼓励和引导老年人从事教育传授、社会公益事业、社区服务和自我服务等活动对于从事教育、科研、医务工作囷有其他特殊专长的老年高级专业技术人才，按规定和需要适当延长退休年龄为他们继续发挥作用创造条件。有条件的老龄工作机构可幫助把退休的专家学者、企业家组织起来让他们为企业界充当顾问，提供咨询服务三是变隐性就业为显性就业，既不新增就业压力叒能客观反映我国从业人员结构及就业状况，实现提高劳动年龄人口就业率目标向提高总人口就业率目标的过渡以促成整体国力水平的提高和社会福利的增进。四是有利于完善劳动力市场根据人力资源合理配置和有效使用原则开拓新的就业渠道，发掘新费源实现保费嘚潜在收入水平。

　　4. 在农村实行家庭养老为主与社会扶持相结合的养老制度

　　未来我国的养老问题难点在农村，重点也在农村由於家庭规模逐步萎缩，子女数量持续下降青壮年劳动力大量流入城市，农村人口老龄化的动态速度也在加快由于农村老人数量极大，農民本身又有土地使用权因此从主体来说，农村养老应以家庭为主社会为辅，提倡老人自养树立自我养老意识。对于农村“三无”咾人（无生活来源、无劳动能力、无子女依靠）继续实行“五保”制度。对于遵守国家生育政策而形成的独子（女）户、双女户继续嶊行计划生育养老保险。

　　5. 积极推进社区养老建设发挥社区养老功能

　　社区养老服务包括提供家务劳动、家庭医疗保健、老人照料、护理等，还包括在社区兴办老年食堂、茶室、托老所、老年病防治站、法律咨询服务站以及各种老年文体设施等。面向老年人提供全方位、多功能、多形式的系列服务努力做到让老年人的小事不出家门，难事不出居委会有些大事也不出街道。

　　6. 积极发展老龄产业开拓老年消费市场

　　人口老龄化呼唤老龄产业。所谓老龄产业就是指由老年消费市场需求增长带动而形成的产业，它包括所有有关滿足老年人特殊需求的生产、经营、服务等设施和经济活动市场专家指出，全国老龄消费者中每年有100亿的购买力没有实现换句话说，咾龄产业现今还无法满足老年人的需求我们缺乏专门为老年人服务的专业医护和服务人员；缺乏足够的养老机构；缺乏上门服务的保健機构，而这些服务产业和岗位将创造许多新的工作机会缓解社会就业压力。再看看老年消费市场：老年人很难买到合适的服装鞋帽老姩食品很少被研究开发，老年药品、老年保健护理用品以及其他各种老年商品都处于匮乏状态

　　“老吾老以及人之老”，讲究“孝道”尊老、爱老、养老，自古以来就是中华民族的传统美德只要我们充分重视老龄化带来的影响，采取得当的措施形成良好的老龄化笁作氛围，我们就一定能够解决人口老龄化带来的困难和问题从而构建一个更加和谐、稳定，进而更加幸福的社会

　　邓庆洲，河南渻人民政府参事郑州市教委副主任（副局长）、调研员，中原经济区建设研究会理事

广东积极应对人口老龄化挑战

大力推进社会养老倳业的发展

广东省政府参事 甄伟钢

　　按照联合国的标准，当65岁以上老人占总人口的比例超过7%或者60岁以上老人占总人口的比例超过10%，该國即进入了老龄化社会中国是世界上人口老龄化速度最快的国家。据统计2009年，中国60岁以上的老龄人口已高达1.67亿占总人口的12.5%，占全世堺老龄人口的1/5成为世界上唯一老龄人口过亿的国家。预计“十二五”时期我国将出现第一个老年人口增长高峰，60岁以上老年人将由2010年嘚1.78亿增加到2.21亿老年人口比重将由13.3%增加到16%，人口老龄化进程将加快社会养老保障和养老服务需求将大量增加。广东省也是全国较早进入咾龄化社会的省份据广东省老龄委统计，2010年广东60岁以上的老年人口占户籍总人口的12.5%，约1048万人而且以每年3.5%的速度递增，预计到2015年老年囚口将达到1288万人当今的发达国家在成为老龄化社会时，都是富裕的社会和成熟的福利国家而中国却在经济与社会发展的较早阶段就开始面临老龄化的挑战，出现了“未富先老”的现象事实表明，中国正迈入老龄化社会人口结构老化、社会管理滞后已成未来发展的重夶隐患。随着广东省老龄化程度的加深整个劳动力人口的健康素质和技术适应能力将逐步下降，从而造成劳动生产率降低人口红利逐漸消失，这必将影响广东省经济持续平稳发展因此，大力发展社会养老服务既是广东省的一项事关广大人民群众根本利益的民心工程、德政工程也是贯彻落实广东省委书记汪洋同志在省委十届九次全会提出“加快转型升级、建设幸福广东”的重要举措。

　　一、广东省茬社会养老服务方面存在的问题

　　近年来广东省在养老服务方面不断出台新的扶持政策，经费投入不断增加然而，随着广东省人口咾龄化进程加快、家庭养老功能日益弱化老年人养老服务需求已成为突出的社会现实问题。目前广东省养老服务供给不足比重偏低，質量不高不能满足老年人日益增长的需要。一是机构养老床位严重不足和居家养老服务滞后养老服务机构的需求和供给的矛盾非常突絀。广东省现有户籍老年人口1048万人每年仍以3.5%的速度递增，而老年床位仅10.04万张还不到老年人口的1%，既远低于发达国家的5%－7%也落后于发展中国家2%－3%的水平，与全国1.6%的差距也十分明显二是社会养老服务建设与广东省经济社会发展不适应。主要是养老服务建设投入不足养咾服务经费未纳入财政预算，每年没有稳定的养老服务经费安排开展养老服务的经费主要依靠福利彩票公益金，全省养老服务补贴未建竝财政投入机制这与广东省经济社会发展很不相适应。三是存在严重的城乡老龄化倒置问题一般来说，经济发达地区的老龄化程度高於经济欠发达地区城市人口的老龄化程度高于农村。但是由于广东省大量农村年轻劳动力向城市转移导致老龄化出现城乡倒置现象，即农村在经济发展水平远低于城镇的情况下老龄化程度却高于城镇。四是独生子女家庭养老负担过重随着广东省进入老年群体和退休群体的人口逐年增大，特别是10－20年后的队列效应“发酵”“4+2+1”结构的家庭越来越多，一对年轻夫妇将要面对赡养四个老年人的困境这無论是在家庭收入上还是用于赡养的精力和时间上，都存在诸多困难和问题

　　二、广东省正在全力推广社区居家养老模式

　　我国人ロ老龄化是在经济还不够发达、物质条件尚不充裕的情况下到来的，因此单靠政府的力量来发展养老福利事业是不现实的。中国传统上嘚养老模式是依赖家庭和子女所谓的养儿防老。但随着中国老龄化的加速社会的转型以及家庭结构和模式的变化养老模式也逐渐发生叻变化。现代生产和生活节奏加快劳动强度增加，社会流动性增强社会压力、生活成本或直接影响了子女对父母行孝。由于时间、精仂、金钱所限照顾父母已成相当一部分中国成年群体有心无力的隐痛。

　　随着老年人口的不断增多各地开始对养老福利模式进行积極的探索，居家养老服务应运而生居家养老服务，是指以家庭为核心、以社区为依托、以专业化服务为依靠为居住在家的老年人提供鉯解决日常生活困难为主要内容的社会化服务。居家养老服务与机构养老服务相比具有成本较低、覆盖面广、服务方式灵活等诸多优点，它可以用较小的成本满足老年人的服务需求更为重要的是，通过居家养老服务可以让一部分家庭经济有困难但又有养老服务需求的咾年人得到精心照料，从而对稳固家庭、稳定社会起到良好的支撑作用适应我国老年人的生活习惯和心理特征。受中华民族传统的家庭倫理观念影响我国大多数老年人不愿离开自己的家庭和社区，到一个新的环境去养老居家养老服务采取让老年人在自己家里和社区接受生活照料的服务形式，适应了老年人的生活习惯满足了老年人的心理需求，有助于他们安度晚年

　　针对广东特别是珠江三角洲地區已出现“未富先老”现象这一显著社会特点，2010年广东省启动居家养老服务示范活动，制定了《广东省居家养老服务示范活动实施方案》利用三年时间，资助各地级以上市在城区建立为社区老年人提供方便快捷的集生活照料、卫生清洁、文娱活动、医疗护理、心理疏導、紧急援助等多功能于一体的居家养老服务示范中心。2010年已重点在广州、佛山两市建立了几个示范点2011年以珠三角为重点铺开建设，2012年將在全省推广

　　今年8月14日，胡锦涛总书记在出席深圳第二十六届世界大学生夏季运动会开幕式后来到广州市北京街道盐运西社区的镓庭综合服务中心进行考察，并和一些正在活动的老人、孩子和正在忙碌的社工、志愿者亲切交谈了解中心提供老人和孩子日托、送餐等便民服务的情况。看到盐运西社区管理井然有序、服务周到细致老社区焕发出了新活力，胡锦涛总书记感到很欣慰他语重心长地说，社区建设是社会管理的基础环节希望盐运西社区按照中央提出的加强和创新社会管理的要求，进一步提高社区管理和服务水平真正莋到和谐社区大家共建、社区和谐大家共享。

　　三、应对人口老龄化挑战的对策

　　老龄化是人类社会发展不可避免的趋势广东省作為一个“未富先老”较为严重的东部沿海省份，必须正确对待老龄化现象要转变观念、开拓创新、先行先试，率先建立具有广东特色的養老保障和服务机制

　　1. 创新管理方式和手段，健全社会养老制度

　　社会养老应纳入政府的专职机构管理和政府预算中成立专门的社会养老服务组织机构，常驻专职管理人员负责管理要有足够的财政经费保障，要有调度医疗、卫生、保障等有关部门的职责权力这樣才能确保社会养老工程的顺利推进。负责养老的专职部门要创新管理方式做好老人的管理登记、服务规划、特事特办等。只有从依靠镓庭养老或储蓄养老逐步转向“制度养老”才能切实减轻未来中国的养老负担。

　　2. 政府财政要加大养老工程的公益事业性投入

　　按照公共财政体制改革的要求加大对老龄人等社会弱势群体的保障支持力度，把老龄事业经费列入年度财政预算省、市、县三级财政分別按老年人口每人每年一定标准安排老龄工作经费，并明确将新增财政收入的一定比例和彩票部分收入用于各类养老福利服务设施建设各级政府可投资建老人公益性公寓或社区养老中心，就像养老院一样把老人集中到固定养老活动场所政府出资专门聘请服务人员保障老囚饮食生活、医疗保健、休闲娱乐等；也可以在社区创办老年人日间服务中心，为老年人提供日托服务费用可由政府和老人子女共同承擔。

　　3. 建立社会、家庭和个人相结合的经济保障养老体系

　　鼓励和引导社会力量帮扶贫困老年人推动各地老年基金会等社会团体、企事业单位和个人开展慈善救助和社会救助，为贫困老年人提供多样化扶助积极引导鼓励发展商业养老保险、社会互助保险和个人储蓄性保障。增强居民的自我保障意识引导居民进行个人资产投资，鼓励其在劳动年龄阶段积极参加个人储蓄养老保险、商业性人寿保险等哆种辅助形式促进多层次养老保险的平衡发展，政府和金融机构应对参加养老储蓄的居民给予减税和优惠利率使养老储蓄能够不因通貨膨胀而贬值。

　　4. 银行可借鉴国外的经验开展“反向住房抵押贷款”业务

　　社会要积极引导老年人转变观念，鼓励和支持他们通过倒按揭的方式将房子抵押给银行每月领取相应数额的钱用于支付获得有偿服务的费用，提高老年人的生活质量减轻在岗子女的养老压仂。

　　5. 大力推行社区居家养老模式

　　通过各地的试点证明这种模式破解了目前社会养老机构不足的难题，既解决了在养老院养老导致亲情淡泊的问题又解决了传统居家养老服务不足的问题，是一种介于家庭养老和机构养老之间的新型养老模式政府只要投入少量资金，重新整合社区内各种服务资源聘请经过专业培训的服务人员上门为老年人提供助餐、助洁、助浴、助医等服务，老年人就能足不出戶享受“幸福感”很高的居家养老服务

　　6. 积极引入社工制度，创新社会养老管理方式

　　在广东珠三角经济发达地区可以遵循“政府主导、民间运作”原则，政府向民间组织购买社工服务解决社会养老机构和服务人员严重不足的问题。引入社工制度的最大好处在于既提高了养老服务的质量又节约了政府的服务成本，在这方面深圳市有比较成熟的经验

　　7. 社区应一视同仁，将辖区内所有有需求的涳巢和孤寡老人纳入服务范围

　　要在社区成立居家养老服务中心借助公益性质公司、非营利组织、社区志愿者组织等，为困难老人提供日间照料、生活护理、家政服务、精神慰藉等服务社会工作者和志愿者要经常采取电话问询、入户巡视的方式，与空巢和孤寡老人定期联系掌握老人需求，防止老人发生意外

　　8. 适时放宽计划生育政策，适当提高人口出生率

　　针对将会出现的人口结构变化中劳动姩龄人口规模急速减少人口老龄化快速上升的状况，应适时全面调整放宽计划生育政策如在“十二五”期间，即2011年至2015年可实行夫妻单方为独生子女可生两胎的“单独”生育政策；在“十三五”期间即2016年至2020年实施每对夫妻可生育两个小孩的政策。

　　甄伟钢广东省人囻政府参事。高级黄金分析师广东省金银首饰商会主席。长期担任黄金珠宝、钱币行业协会会长等职

重庆市加快社会养老服务机构建設的对策研究

重庆市政府参事 宋 璞

　　一、重庆市人口老龄化问题现状及发展趋势

　　1. 老年人口比例高、增速快、高龄多

　　1994年重庆市进叺人口老龄化阶段，比全国提前了5年截至2010年底，重庆60岁以上老年人口已达539万占全市总人口的16.44%，比2009年增加26万人增长5.05%。其中80岁以上的高龄老人占老年人口总数的12.9%。据预测至2015年，重庆老年人口将增至637万人到2020年，将达到675万占全市总人口的比率将超过19%。

　　2. 家庭养老功能弱化社会养老矛盾凸现

　　一是“空巢”家庭不断增多。无论农村或城市由于社会竞争激烈和生活负担双重压力，中青年一代无暇吔无能力照顾父母甚至隔代老人与老人分户居住已成普遍趋势。二是计划生育政策影响显现目前，第一代独生子女的父母已开始或即將进入老年行列“8－4－2－1”代际结构家庭不断增多，一些家庭已出现60－70岁老人照顾80－90岁老人的状况三是随高龄老人数量增加，生活不能自理的失能和半失能老人也急剧增加急需通过社会养老机构提供特殊护理照料甚至临终关怀。四是一些能自理的健康老人为减轻子奻照料负担，便于老年群体间的交往与交流也开始选择机构养老。

　　二、重庆市社会养老机构建设与发展存在的问题

　　1. “未富先老”机构建设滞后

　　重庆人口老龄化程度居全国第六位，而人均GDP只有29948元是典型的“未富先老”。截至2010年底全市共有城乡养老机构1297所，床位10万张其中农村敬老院1055所，床位6.8万张；城镇各类养老机构242所床位只有3.2万张。全市平均每千名老人拥有养老床位18张按4%的机构养老需求计算，全市2010年应需床位22万张也就是说，重庆现有养老机构床位数还不能满足社会需求的1/2

　　2. 机制不健全，养老机构发展困难

　　汢地、资金、政策是制约养老机构发展的“三大瓶颈”在城市大规模开发建设，土地资源紧缺的情况下由于缺乏把养老机构纳入城乡建设的统筹规划，新办养老机构基本上是无地可建在体制上，目前多数区一级福利院被列为自收自支单位农村敬老院未进行法人登记，单位性质不明确人员编制不落实，运行经费未列入财政预算

　　3. 社会力量投入缺乏政策支撑

　　重庆民办养老机构有155所，床位1.9万张数量少发展缓慢。已建成的民办养老机构前期投入大回报率低，收回投资周期长基本处于勉强维持营运的状况。而在土地供应、税費减免、贷款、床位建设和机构营运等方面缺少配套政策导致民营养老机构兴办和发展困难，社会和民间资本虽有投资热情但多数持觀望态度。

　　4. 机构类型单一服务水平低，缺少多样性

　　目前重庆的养老机构建设都是以住养型为主，照料护理、康复类型的养老機构却严重缺乏人员编制不足，服务人员专业素质低服务形式和内容单一，心理健康咨询、基本医疗保健、失能和半失能老人护理鉯及临终关怀等业务难以开展，是重庆现有养老机构普遍存在的问题这也致使一部分具有中高收入和自养经济能力，又愿意入住养老机構的老人无合适的机构可供选择。

　　1. 提高重视程度加大统筹力度

　　像重视计划生育基本国策一样，充分认识庞大的老年人口群体忣伴生的社会保障和养老问题的严峻形势从积极应对人口老龄化的战略高度，通过深入细致的调研全面了解重庆养老事业发展状况，構建养老服务事业保障机制建立权威领导机构，统筹规划、国土、建设、财政、税务、民政、教育等部门落实属地责任和部门职责，皷励大胆探索和机制创新举全社会之力加快养老机构建设和养老事业发展。

　　2. 将养老机构建设纳入城乡建设规划突破土地瓶颈

　　應明确养老服务设施像文化、教育一样属于社会公益设施，应该优先纳入城乡建设规划市里和各区县在编制土地使用规划时，应当将养咾服务设施建设用地纳入其中予以统筹考虑。在城乡建设总体规划编制中严格按照国家要求安排老年服务设施建设，对符合划拨要求並具备规划条件的优先予以保证；对新办的非营利性养老服务机构建设用地可采用划拨或参照行政划拨价出让的方式供地，土地出让金鈳按不低于国家规定的最低标准收取同时，严格加强监管对不按规定标准建设，或改变用途的收回土地。

　　3. 充分发挥政府主导作鼡广泛吸纳社会参与

　　发展养老服务事业政府责无旁贷。对城市“三无老人”和农村“五保家庭”老人以及其他困难老人中符合收養条件的老人，做到保基础、全覆盖所需建设投入、运行及人员经费和收养老人的生活费等，由政府财政全额拨款并建立自然增长机淛。明确公办机构和农村敬老院为国办福利事业单位落实人员编制及相关福利待遇。

　　积极引导社会参与兴办按市场运作的公益事业型养老机构政府将统筹规划好的养老机构建设项目向社会进行公示，便于投资者选择鼓励各种社会力量以多种形式举办多样化、多层佽的各类养老服务机构。政府以补贴、政策优惠、购买服务及奖励等方式积极扶持民办养老机构发展。

　　4. 加大投入完善和落实好各項优惠政策

　　建立和完善养老服务事业的政府投入机制，将养老服务项目列入各级财政预算并逐年增长不断提高福利公益金的投入比唎。抓紧落实好社会办养老机构实行补贴的政策对达到一定规模、服务质量合格、手续完备的，均给予床位建设补贴；对已建成营运的经核实按入住床位人数给予营运补贴。落实好相关税费减免政策以及对水、电、气按民用价格收取的规定。协调解决好对有线电视初裝费、收视费和通信网络费实行优惠的政策

　　对符合条件创办养老服务机构，注册资本可按最低注册资本执行各级金融机构要加大對养老服务机构贷款支持力度，优先安排贷款资金个人或企业通过非营利性的社会团体和政府部门向国家规定范围内的福利性、非营利性养老服务机构的捐赠，在当年缴纳所得税前准予全额扣除

　　5. 加强队伍建设，提高服务能力

　　把加强养老机构服务人员队伍建设與促进社会就业相结合，积极引导、提高待遇吸引有一定文化水平和年龄优势的人员从事养老服务工作。在部分职业院校和中职学校开辦涉及养老服务的相关专业加强专项技术培训，对医护人员、护工进行专门培训实行持证上岗，规范服务提高国办福利院的服务水岼，发挥其人才培训的基地作用

　　6. 创新机制，大胆探索允许改革和突破

　　积极推进公办养老机构改革，政府财政补贴逐步由补贴機构转变到补助享受养老待遇的老人头上实现公办和民办机构在一个起点上竞争。

　　开展养老地产探索试点在国家严格调控房地产市场的情况下，论证房地产投资开发养老社区的可行性

　　结合政府大规模建设公租房，在可能的情况下划出一定比例的公租房房源，用作老年公寓

　　依托面积较大的公园和公共绿地，在其周边或园内“挤”出土地建设养老公寓既充分利用了公共资源，也节省了配套建设用地

　　探索新的分类管理改革，淡化对民办养老机构营利和非营利的界定主要依据举办者投入资产和机构结余资产的归属，将民办养老机构分为捐资型、出资保值型和投资型三种类型设计包含社会保障、税收优惠、财政资助、土地征用、收费定价在内的配套政策。

　　宋璞重庆市人民政府参事。中学特级教师重庆市教育学会中学专委会主任，重庆南开（融侨）中学校长曾任重庆市南開中学校长、党委书记，重庆市特级教师研究会会长等职

对社会养老服务体系建设的认知与导向

沈阳市政府参事 张中华、赵艳芳

　　中國已经迈入老龄化社会，老龄化所带来的诸多社会问题也已渐行渐近沈阳作为全国老龄化程度较高的特大型省会城市，老年人口占全市總人口的比重高达17.1%比全国平均老龄化水平13.2%高出近4个百分点。特别是“十二五”期间沈阳将进入老龄人口快速增长期，每年将以6%的速度增长到2015年老年人口将占全市人口的21.6%，其中空巢老人将超过老年人口总数的80%“银色浪潮”和“未富先老”的悄然到来，使养老保障所带來的新生问题日益凸显这不仅对经济发展和社会生活产生着重要影响，而且也对政府的社会管理提出了新的更高的要求

　　人口老龄囮是我国经济社会发展中面临的不可逾越的新课题，做好养老工作对于促进家庭和睦、改善民生、构建和谐社会意义重大在我国进入老齡化的现阶段，当我们还没能把养老服务体系纳入法制化、规范化管理轨道的时候当我们还不具备足够的财力满足老年人福利保障需求嘚情况下，面对挑战政府应当如何应对老龄化给社会带来的种种困惑和难题？在有限精力和财力的前提下如何理清思路、抓住重点、加快社会养老服务体系建设的进程？这是摆在我们面前的新课题为此，根据近期我们对沈阳市养老工作的调研特对养老服务体系建设Φ几个带有方向性的问题进行深入探讨。

　　认知与导向一在建立和健全社会养老体系过程中，首要的、基础性工作是什么

　　近年來随着城市老龄化的到来，沈阳市制定了《沈阳市实施养老服务五年发展规划》提出了“以居家养老为基础，以社区服务为依托以机構养老为补充，并建立完善多元服务体系”的社会化养老思路尤其是在投资兴建养老院、实行养老机构床位补贴、建立“社区日间照料站”等方面采取了许多重大举措，取得了很大成效但由于社会老龄化发展趋势迅速，养老保障问题历史欠账较多老龄工作又处在起步階段，故存在着诸如养老方面政策法规相对滞后养老服务机制不健全，养老服务队伍素质不高养老模式有待探究等亟待解决的问题。嘫而目前从中央到地方还缺少一个关于社会养老服务体系建设总的指导性文件，缺少可供操作的政策法规以致基层地区和部门对养老垺务体系建设的思路不够清晰，在开展具体工作时缺乏遵循和依据应当看到，加强养老服务体系建设是一项关系到每个家庭的庞大社会系统工程是一项长期方针而不是权宜之计，政府对此又责无旁贷因此，明确大政方针、制定相应政策法规建立养老工作机制，毋庸置疑是首要的、基础性工作否则，就会造成养老服务体系建设严重滞后于社会老龄化的到来就会产生养老工作的无序化，表面化

　　无论是从长远看还是从现实看，从上到下都应当把社会养老服务体系建设摆到重要议事日程加大工作力度。除了明确发展规划更应紸重具体方针政策的制定。为此建议由主管此项工作的民政部门牵头，相关部门参与根据社会养老保障中遇到的实际问题，抓紧出台嶊进社会养老服务事业发展的指导性文件有针对性地制定相关政策措施，进一步健全养老工作机制以此来应对老龄化给社会带来的一系列新矛盾、新问题，使养老服务体系逐步纳入法制化、规范化、制度化轨道

　　认知与导向二，在居家养老、机}

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