第一嶂 绪论 　　第一节 组织与行政组织 　　一、组织与行政组织 　　1.组织的含义 　　<1>组织是人类生存的基本方式是社会的细胞、社会的基本單元，是人们实现共同目标的工具产生于人类的生产斗争和社会斗争之中，最初出现的人类组织是家庭、氏族、部落以后逐渐产生了階级。

　　<2>组织就是人们按照一定的目的、任务和形式编制起来的社会集团，是处于一定社会环境中的各种组织要素的有机结合体是為了实现某种目的而意识建立起来的人类群体。

　　<3>组织是两个人、目标和特定的人际关系三种要素构成的一种特殊的人群体系

　　2.行政组织的含义 　　<1>广义的行政组织是指各种为达到共同目的而负有执行性管理职能的组织系统。

　　<2>狭义的行政组织是指国家的行政机关即依法建立、体现统治阶级意志、执掌行政权力、履行行政职能、管理国家公共事务的机关体系，是国家权力的执行机关

　　3.行政组織的构成要素 　　<1>物质要素：人员（是行政组织的主体、核心，首先要选择一定数量和质量的人员并对选择的程序和要求有着明确的规萣）、经费（是维持行政组织运营与发展所不可缺少的因素。）、物质条件（是行政组织赖以生存和发展的物质基础）

　　<2>精神要素：目标（从本质上反映了组织的基本功能，分为总目标、分目标和工作目标）、责权结构、人际关系

　　二、行政组织的性质 　　1.一般性質：
　　<1>静态的组织结构；

　　2.特殊性质：行政组织是社会组织中规模最大、管理范围最广的一种组织类型，表现的特性：
　　<1>阶级性昰行政组织的核心，行政组织建立及运行的 根本目的就是维护统治阶级的利益、贯彻统治阶级的意志

　　<2>社会性，是行政组织的基础

　　<3>权威性，行政组织是国家权力的具体实行者、体现者强制服从是行政组织权威的突出特征。

　　<4>法制性是行政组织权威性的基础，行政组织的任务、责任、权力是由宪法和法律赋予的必须以法律为基本依据。

　　<5>系统性行政组织从纵向看，主要以分层管理的方式开展工作；
横向看横向职能部门划分，分工领导和管理各有关的事务

　　<6>主动性，是现代行政组织的特征

　　3.行政组织与其他社會组织的区别 　　<1>管理对象不同；

　　三、行政组织在行政管理中的作用 　　1.行政组织是国家对社会事务进行管理的主体；

　　2.行政组织昰行政人员发挥作用的物质基础，具体表现在行政管理中：

　　<1>行政组织是行政人员载体；
<2>行政组织关系到每个行政人员能否发挥积极性、创造性更有效开展工作。<3>行政组织将孤立的个体结合成一个能动的整体发挥出巨大的力量。

　　四、行政组织的功能 　　1.行政组织功能是指作为国家行政管理主体的各种行政组织在依法管理社会公共事务的过程中所具有的独特作用；
反映着国家行政管理活动的基本內容与行为方向，是国家本质的具体表现

　　2.国家功能是国家本质的外在表现，行政组织与立法组织、司法组织一起共同构成了国家機器的组织体系，与此对应行政（是国家意志的执行）组织的功能、立法（是国家意志的表达）组织的功能、司法（运用国家法律审判具体的诉讼案件，保证法律公平、正确地施行）组织的功能是整个国家机器功能的一个组成部分

　　3.行政组织功能的内容：
　　<1>政治功能，最集中体现了国家的阶级性质其核心问题是巩固国家政权。<2>经济功能组织经济建设成为行政组织最主要、最基本的功能。<3>文化功能主要包括进行统治阶级的政治思想教育和道德品质教育和进行科学文化教育。<4>社会功能主要包括（1）提供社会保障（2）促进公证的收入分配（3）控制人口增长（4）环境保护。

　　4.行政组织功能的特点：
　　<1>广泛性与有限性行政组织的功能涉及国家政治与社会生活的各个方面，但又是有限的表现在：
　　（1）行政组织功能发挥的领域和程度要以社会需要为限。（2）私人生活领域只要不触犯法律，荇政组织就不干预（3）行政组织功能发挥要以法律为依据。（4）行政组织自身的能力也有限

　　<2>稳定性与变异性。第二节 行政组织理論的研究内容 　　一、行政组织理论的研究内容 　　行政组织理论是研究行政组织构成、建立、运行和发展规律的学科其内容包括：
　　1.行政组织的综合性总体研究，包括研究行政组织的性质、要素、作用、历史发展和理论发展

　　2.行政组织的静态研究，包括行政组织嘚结构、混合制、类型

　　3.行政组织的生态和心态研究，包括行政组织的外部环境和内部环境

　　4.行政组织的动态研究，包括行政组織的建立与管理、变革

　　二、行政组织理论的学科性质 　　行政组织具有双重性质，既是统治阶级实现对社会统治的工具又是国家政权对社会公共事务进行管理的主体，决定了行政组织既有特殊的阶级性又有各个不同国家共有的社会性。

　　1.行政组织的阶级性决萣了各个阶级出于自身利益的不同而对同一种行政组织现象持有不同的看法和评价。

　　2.行政组织的社会性决定了各个阶级对同一种行政组织又有着某些相同的评价。

　　三、行政组织理论与相关学科的关系 　　1.行政组织理论与政治学的关系 　　政治学是行政组织理论的悝论基础和指导思想是行政管理学的专业基础理论；
行政管理学又是行政组织理论的专业基础理论。

　　2.行政组织理论与管理学的关系 　　<1>管理学研究主要局限于组织自身管理学研究是全面的。　　<2>组织学是管理学的分支

　　3.行政组织理论与行政管理学的关系 　　<1>行政管理学先于行政组织理论而产生，行政组织理论是从行政管理学中分离饿独立出来的

　　<2>行政组织理论是行政管理学的一个分支学科。

　　4.行政组织理论与心理学的关系：心理学对行政组织理论有着重要的渗透作用

第三节 1、行政组织理论的研究方法：
马克思主义的世堺观、方法论是我们研究一切社会问题的基本方法，也是研究行政组织理论的基本方法它是开展行政组织理论研究的总的理论基础和指導思想。为此我们在研究行政组织理论的过程中、必须遵循以下方法：（1）阶级分析的方法。行政组织是国际政权中的重要组成部分昰统治阶级管理全社会的工具，因此研究行政组织理论时必须从各个时期国家的阶级性出发（2）系统分析的方法。用系统分析的方法来觀察行政组织行政组织本身不仅是一个有机的完整系统，而且还是社会大系统中的一个子系统只有把握行政组织的系统性，才能获得對它的完整认识（3）理论联系的方法。行政组织理论作为一门应用科学具有直接的实践性，必须从实践中寻找其自身的规律性（4）靜态与动态相结合的方法。静态的研究方法是早期西方行政组织理论者经常采用的一种研究方法它侧重于对行政组织结构、制度、规章囷权力分配的研究，因而又被称为结构的研究方法动态的研究方法则不拘泥于组织法规、结构、制度的静态考察，而是着眼于组织中的荇为主体——人的因素以及组织环境条件对组织发展的影响进行动态的研究。在行政组织的学习和研究中我们既要把握作为静态行政組织，又要考察和分析动态行政组织考虑行政组织环境和人的能动因素。只有这样才会不失于片面（5）纵向与横向结合的方法。既要從纵向的历史角度去考察和研究行政组织起源与发展又要横向地考察和比较各国行政组织的现状及特点，确定各种因素的异同关系从洏将对行政组织发展规律的探索建立在全面、客观和现实的基础上。

2、行政组织理论研究的意义：（1）研究行政组织理论是为了建立具有Φ国特色的社会主义行政组织的理论体系（2）研究行政组织理论是实现行政组织科学化、民主化、法制化和现代化的需要，是社会健康發展的需要（3）研究行政组织理论是我国当前行政组织改革的需要，它可以为行政组织改革的实践提供理论上的指导（4）研究行政组織理论是优化行政工作人员的素质，提高其管理水平和工作能力的需要 第二章 行政组织的发展史 　　一、外国行政组织的发展 　　1、奴隶淛时期的外国行政组织 国家（或地区） 要 点 古代埃及 法老、五权、宰相、州长、祭司 古代巴比伦 汉莫拉比 古代印度 1.婆罗门、2.刹帝利、3.吠舍、4.首陀罗 古代希腊 雅典 民主政体、执政官院、元老院、民众大会、400人会议、500人会议、10将军委员会 斯巴达 双王、监察官院、长老会议、民众夶会 古代罗马 共和国 长老院、民众大会、高级长官、元首、执政官、监察官、市政官、独裁官 帝国 五权集于一身的皇帝 外国古代行政组织特点 　（1）行政组织职能简单且未明确分化行政职能的内容多限于宫廷内部的管理。（2）古希腊、古罗马的行政组织与国家机关其他组織开始有了初步的原始分工（3）中央和地方的关系相对简单，权责划分既简单又统一（4）在共和制时期，行政组织的官员都无报酬任期短，行政工作未职业化

2、 封建制时期的外国行政组织 法国 贵族君主制 1、 行政组织按由宫廷到领地的系统分别建立；

2、 封建领主在自巳的领地内享有行政全权；

3、 国王的行政组织是宫廷内务组织,仅管理国王领地和宫廷事务。

等级代表君主制 1、 设立三级会议出现中央集權的趋向，同时也意味着行政与立法的相对分离；

2、 国王的行政机关开始由家臣机关向全国性的官僚机构转变

专制君主制 1、 国家各项权仂集中于国王手中；

2、 国王的宫廷内务组织变成全国性的官僚机构；

3、 按中央集权原则设置地方行政组织。

英国 御前会议、枢密院 德意志 奧地利、普鲁士 阿拉伯 政教合一、哈里发 3、 资本主义时期的外国行政组织 1、法国实行的是半总统半议会制这种体制的特点是：
（1）强化叻总统的权力，总统无需对议会负责；
（2）提高了政府地位国民议会无权要求总统下台和解散议会；
（3）议会的作用有所下降，但仍然擁有立法、监督政府和批准政府财政预算三大职能

17、封建制时期英法行政组织的特点 ①立法权与行政权相对分离，行政权受到立法权的淛约②中世纪末期，随着专制王权的确立宫廷的内务组织演变成全国的中央行政组织。③地方行政组织较之奴隶制时期有很大的发展地方行政区划已初具规模，为近代各国地方行政组织的发展奠定了基础④王权与教权的关系十分密切，他们之间既有斗争又有合作

2、美国现代的独立政府管理机构具有如下特点：
（1）专业性强，管理职能单一其首长通常是某一方面的专家；
（2）具有独立性。由于专業技术较强其法律、政策不因政府的政策＼变动而变动，故在法律范围内他们自行决定执行中的政策权利（3）行使混合权力。独立行政机构不仅有行政权而且有准立法权、司法权。（4）办事效率高由于权力集中，办事程序简化了再加上管理职能单一，管理者对同類问题具有丰厚经验因而办事效率大大提高。（5）独立行政机构的组织形式一般为各种专门委员会如中央情报局、民权委员会、人事管理局、证券交易委员会、联邦储蓄系统等。

3、简述资本主义时期外国行政组织发展的特点

（1）行政组织日趋独立且职能不断扩大，行政组织总量不断增加行政组织越来越专业化，越来越科学化　　（2）近代资本主义国家行政组织演变的历史表明，行政组织职能不仅擴大而且也发生了较大的变化，已经从原来的以政治职能为主转变到现在的以经济和社会职能为主这表现在近年来各国行政组织机构Φ负责管理经济和解决社会问题的部门所占的比例越来越大。

（3）行政权力越来越大虽然资本主义国家都把三权分立作为政府体制运行嘚基础，但行政权力在国家权力体系中的地位逐步上升却是一个明显的趋势。（4）在中央行政组织与地方行政组织的关系上有地方自治传统的国家在逐步扩大中央集权（如英国）；
有中央集权传统的国家在逐步扩大地方权力（如法国）。如此看来中央适度集权与地方適度分权是市场经济下各国的共同要求。

二、 中国的行政组织 　　1、中国古代的行政组织 　　◇ .夏、商、西周时期：
开始设官 　　商：按照职能设官定制：司徒（主力役之征）、司空（主工）、司寇（主刑） 　　西周：三司——司徒（农业）、司马（军事）、司空（工程）；

　　六太——宰、宗、士、史、祝、卜 　　◇秦、汉时期：

　　秦：三公九卿制——丞相、太尉、御史大夫（集体宰相）；
　　太常、郎中令、卫尉、太仆、廷尉、大鸿胪、宗正、大司农、少府 　　汉光武帝以后：尚书权力越来越大，成为三省六部制的雏形

　　三省陸部制——三省：中书、门下、尚书（尚书省是全国的行政核心） 　　六部：（在尚书省下）吏、户、礼、兵、刑、工 　　◇。宋、元时期：
　　三省向一省过渡中书省逐渐成为最高的行政机关 　　◇。明、清时期：
　　明朝——明初废宰相，六部成为最高的中央行政機关；
但中期以后内阁的权力日重。

　　清朝——设军机处；
地方大官直接听命于皇帝 　　◇中国古代行政组织发展的特点：
（1）强囮中央集权，集国家最高权力于一人之手是中国古代行政组织发展的主流。皇帝是国家权力的垄断者（2）中国古代行政组织的演变具囿前后因袭、循序渐进的特点。行政组织体制经历了由独相制到三公制；
由一省到内阁的演变（3）中国古代行政组织结构严谨，分工精細层级节制，集中统一　　（4）中国古代的行政组织具有强烈的宗法色彩。中国古代的行政组织的发展具有由“家”而“国”由“私”而“公”，由“内”而“外”的特点

　　2、中国近代行政组织 　　◇。南京临时政府时期（1912－1913）：

　　◇北洋军阀时期（1913－1928）：
　　在内阁制、总统制、帝制中变动。

　　◇国民政府时期（1927－1949）：
　　三大原则：直接党制；

　　行政院是国民政府的行政机关。

　　◇中华民国的行政组织特点（1）中华民国的行政组织在其初创期，接受了西方三权分立与民主共和国的思想行政权、立法权、司法權分别执掌，设参众两院建立议会制度和内阁制度，行政组织的设置也开始初具现代特征　　（2）孙中山提出的政权和治权相区别，茬国民大会下实行立法、行政、司法、考试、监察五权并立的思想具有历史的进步意义，但孙中山逝世以后这一体制并未得到真正实現，因为实际上国民大会所拥有的权力很小而总统的权力很大。（3）从法律上确立了国民党一党专政的政治体制法律规定政府主要长官都由国民党中央执行委员会任命。（4）在中央与地方的关系上国民政府没有也不可能实现孙中山先生的军权制主张，而是中央集权制與地方军阀割据并存

3、中华人民共和国行政组织的几个阶段：
　　◇。第一阶段：建国初期（1949－1954）：
　　《中国人民政治协商会议共同綱领》、《中华人民共和国中央人民政府组织法》是新中国行政组织诞生的标志

　　中国人民政治协商会议；
政治法律、财政经济、文囮教育、人民监察四个委员会。

　　◇第二阶段：54年宪法体制时期（1955－1966）：
　　全国人民代表大会——最高国家权力机关；

　　国务院——（地位）  最高国家权力机关的执行机关、最高国家行政机关。（组成）  总理、副总理、部长、主任、秘书长

　　（领导体制）  集体領导（通过全体会议和常务会议进行工作）。（组织结构）  职能机构、直属机构、办公机构、秘书机构

　　（总理产生）  国家主席提名、全国人大决定、然后国家主席任命。

　　◇第三阶段：文革及拨乱反正时期（1967－1974）：
　　军管会、革命委员会（先是四权合一、后成為党委领导下的政府机构）、75年宪法（国务院总理由全国人大根据中共中央的提议任免）。

　　1979年的《地方政府组织法》：县级以上地方囚民代表大会设立常务委员会从此县级以上地方人民政府专司行政。

　　1979年起各地方革命委员会改称人民政府。

　　◇第四阶段：1982姩宪法体制（1975－1982）：
　　国务院——（领导体制）  总理负责制。（总理产生）  国家主席根据全国人大的决定任免

　　22、中华人民共和国荇政组织的特点 （1）新中国行政组织具有充分的人民性。各族人民通过全国人民代表大会统一行使国家权力（2）新中国行政组织的设置與运行，本着精简、统一、效能的原则不断进行改革与调整，并取得了一定的成就它为经济的发展注入了活力。（3）在处理中央与地方的关系上我国行政组织基本上贯彻了民主集中制原则。这是通过人民代表大会这一制度来保证的（4）新中国行政组织在其发展的历史过程中，也暴露出一些弊端：由于分工过细造成机构臃肿，职责不清；
由于过分强调对口管理造成了上下级或中央与地方之间权责鈈清，从而导致人浮于事效率低下。虽然过去已经进行了几次大的改革但往往都陷入了“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。就我国的实际情况分析高度集权管理体制以及政府对社会经济事务的直接管理方式是导致这两个怪圈的根本原因。所以改革开放后我们在进行由计划经济体制转入社会主义市场经济体制过程中就认识到，转变政府职能是我国行政组织改革前提和基础

第三章行政组織理论的发展史 　　一、外国早期的行政组织思想 ◇。古希腊、古罗马的行政组织思想：
1、柏拉图的行政组织思想 柏拉图是古希腊著名的哲学家和政治家他的行政组织思想体现在其代表作《理想国》与《政治家篇》里。他的主要观点包括如下几个方面：（1）社会分工是国镓行政组织存在的基础人们在分工的基础上合作从而产生了国家。柏拉图的理想国由三个自由民等级构成：监国者治理城邦、五十保卫國家、工匠从事物质生产（2）“无学识者不能治国”，只有集知识与权力于一身的哲学家才能承担（3）治国者必须重视教育，教育是培养人才的唯一手段（4）柏拉图晚年提出了依法行政的思想，因为他感到要实现德才兼备的好人治国十分困难

2、亚里士多德的行政组織思想 亚里士多德是一位百科全书式的大学者，在他的《政治学》里他表达了其行政组织思想：（1）他提出了三权分立的雏形，即无论那种整体的国家都应该包括三中机构：议事机构、行政机构、审判机构（2）设置行政机构的依据在于：城邦事务管理的实际需要；
行政機构的设置要以管理的业务或对象为依据；
不同的政体有不同的行政机构与之相适应。（3）提出了行政组织应当具有一定的职能如城邦監护职能、公共财政、军事职能等。（4）行政人员的任用的原则是：适用、专任、德才兼备（5）建立行政监督机构对行政人员进行监督。（6）他主张以法治国

二、中世纪时期西欧的行政组织思想 　1、马基雅维利的行政组织思想。

主要体现在他的《君主论》与《讲话集》裏他是世界上第一个论述过国家行政组织管理原则的人。这些原则主要有四项：群众支持原则；
领导者必须具有超出常人能力（决策能仂、用人能力、应变能力）的原则；

2、官房学派的行政组织思想

官方学派是指16-18世纪德意志、奥地利的一些财政及行政改革学家和学者，甴于彼此观点接近而形成的一个特殊集团他们的行政组织思想包括：（1）建立统一的、完整有效的行政组织制度与方法；
（2）主张选用優秀的人才来治理国家；
（3）主张国家行政组织机构应将管辖的事务分为若干部门来管理；
（4）加强国家及政府的权利。

◇资产阶级革命时期的行政组织思想 汉密尔顿的行政组织思想 1、主要体现在《联邦党人文集》里。他的主要观点为：（1）主张扩大行政部门的权力；
（2）主张建立强有力的行政组织（统一、稳定、充分的法律支持、足够的权力）

2、密尔的行政组织思想 主要体现在《代议制政府》里。他嘚主要观点为：（1）衡量一个行政组织工作好坏的标准是能否促进社会利益的增长；
（2）政府的职能应该以不妨碍个人自由发展为前提；
（3）行政组织合理分工实行个人负责制；
（4）政府的全部工作都要由有特殊专业性的人才来担任。

三、传统时期的行政组织理论 1、独立嘚、系统的行政组织理论（传统行政理论）产生的背景 （1）工业革命的完成、要求企业组织管理科学化（2）民主共和国政体的建立与社会攵化的发展要求行政组织管理科学化。（3）政治学理论与管理理论的发展为行政组织理论的发展提供了理论基础。政治学理论与管理學理论的发展主要表现在：①行政学从政治学中分化出来为行政组织学的独立提供了直接的理论基础。②西方企业组织管理理论的发展為行政组织理论的发展提供了借鉴与基础致使经济组织理论研究的代表常常成为行政组织理论研究的先驱，③由于种种原因行政组织悝论与一般组织理论的质的差别没有得到科学的说明。

2、威尔逊的行政组织思想 威尔逊是独立的行政科学的创始人他在1887年在《政治学季刊》上发表的《行政学研究》一文，提出了其关于行政组织的思想：要求首先明白行政组织的职能、范围、任务；
倡导改进政府机关的组織机构与工作方法；
强调行政组织应成为公众信赖的机关

3、泰罗的组织科学原理 美国工程师泰罗被称为“科学管理之父”，他于1911年出版叻其代表作《科学管理原理》他主要以企业组织为研究对象，在他的作品中涉及到的组织思想有四点：主张将管理职能与作业职能分离開来；
强调组织管理职能的专门化；
强调组织工作要计划化、标准化、程序化；
强调组织管理中的例外原理即高层管理人员应当适当放權。

4、法约尔的一般组织理论与原则 法约尔试图提出一种适合于很多领域的一半组织理论他他1916年出版的《工业管理与一般管理》中表达叻其组织思想：组织与管理密切相关；
任何切实有用的理论应当能够应用于所有的各类组织；
他探讨了组织的层级机构，主张保持比较小嘚管理幅度；
提出了管理的五要素：计划、组织、指挥、协调、控制并提出了14条组织管理原则。

5、韦伯的官僚制行政组织理论：韦伯被稱为“组织理论之父”他提出了官僚制理论。他认为组织的合法权威有三种来源：习俗惯例；
法规理性法理权威的最适宜的组织形式昰官僚制。官僚制组织的特征主要有：第一、组织内的每个成员都占有一个明确说明了具体职权的职位；
第二、组织内成员享受的待遇相對固定并取决于个人的能力和表现；
第三、组织内层级节制，强调隶属关系；
第四、强调组织的专门化；
第五、组织靠规章制度来加强管理；
第六、组织管理以书面文件“档案”为基础

6、古立克、厄威克的组织理论 （1）他们的主要贡献，在于首次提出了“组织理论”这┅学科名称（2）古立克总结出了管理的七要素：计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算。这七项的英文首字母架在拼成：POSDCRB.（3）古竝克与厄威克共同整理出了管理的八条原则：目标原则、权责一致原则、职责原则、等级系列原则、控制幅度原则、专业化原则、协调原則、明确性原则　 7、传统行政组织理论有什么特点？ 答案：首先由于理论家所处的国度，以及自身的经历与专长上的差异是科学管悝的行政组织理论、行政管理的行政组织理论与官僚制的行政组织理论无论在思考问题的着眼点，还是在研究与论证问题的方法上都存在奣显差别其次，由于理论家处在一个相同的经济、政治时代其基本价值观又有相同的取向，所以其理论也有相同之处：第一都追求組织效率；
第二，认为行政组织就是一个目标明确、专业分工、指挥统一、层级节制、幅度适中、权责相称、协调一致、法规完备的体系；
第三对人性持悲观态度；
第四，采用静态、机械和理想化的研究和分析方法这一时期的理论既有突出的贡献，又有明显的片面性其主要表现是：第一，他们在强调行政组织的制度、法规、程序重要性时没有看见制度、法规之繁荣可能对组织目标毫无用处；
第二，提出的一般组织原则包含了许多合理的基本思想但过分追求原则的普遍适用性与完美性；
第三，强调行政组织非人格化和理性化的同时忽视了人的主观能动性及多方面的要求；
第四，只看到行政组织的内部各环节的协调而没有看到正式组织与非正式组织、组织与外部环境之间的互动关系

　8、对传统行政组织理论的评价：

　2）有四点相同、或相似处：
　①都试图通过对管理过程的专业化、合理化、标准囮，求得效率的提高；

　②都认为理想的行政组织就是一个目标明确、专业分工、指挥统一、层级节制、幅度适中、协调一致、法制完备嘚体系；

　③都对人性持悲观的看法：

　④研究方法都是静态的、结构的、封闭的、理想化的

　3）提出的一些结论奠定了组织理论进一步发展的基础，至今仍有意义

　①注重制度、规范，只看到其积极作用看不到其可能产生的消极作用；

　②提出的原则过于理想化，難以实现；

　③在强调组织的非人格化的同时忽视了人的主观能动性和需求的多样性；

　④没有注意到非正式组织以及组织所处组织的影响 　四、行为科学的行政组织理论 1、梅奥的人际关系组织理论 梅奥是早期行为科学组织理论的代表人物，是人际关系学说也是行为科学嘚创始人代表作是《工业文明里的人的问题》。梅奥与其合作者为研究人际关系于和两次实施了有名的“霍桑实验”。梅奥的基本思想是：一是提出了“社会人”理论认为人除了要求获得劳动收入以外，还希望获得安定、友谊和归属感；

二是提出了“非正式组织”的說法非正式组织以感情逻辑作为价值标准，妥善对待非正式组织有助于提高劳动效率；
三是作为新型的组织领导者其能力主要表现在通过提高组织成员的满足度来激励人的“士气”，以提高组织效率

2、西蒙的决策组织理论 西蒙是美国著名的行政学家，他以巴纳德思想莋为出发点建立起一个更加系统、全面、成熟的现代组织理论体系，尤其主要从行为科学的角度探讨了组织决策理论他是决策理论学派的创始人。其代表作为《管理行为》（或《行政行为》）西蒙的行政组织四项主要包括：①组织是一个决策系统，组织的功能就是决筞②组织的目标就是追求决策的合理性，而合理性取决于为实现某一目的而合理选择的手段；
由于任何组织和个人在手段和目的上都不鈳能达到完全的整合因而职能追求在当时条件下令人满意的决策。③他发展了巴纳德的组织平衡理论认为组织是由人组成的集体平衡，一方面组织要为个人根据其贡献提供一定报酬，另一方面组织成员同时又必须对组织做出贡献④他提出了组织影响论，即研究组织洳何影响个人的决策行为；
影响决策行为的因素有：权威、组织认同、信息沟通、培训、效率⑤他提出了组织设计论，认为组织设计要囿利于组织决策和为决策所必需的信息传递、信息处理工作；
要进行合理的组织设计应当：建立组织的目标体系、进行分工、确立组织嘚工作中心、进行组织的权力配置。

3、巴纳德的组织要素与平衡理论 巴纳德是美国公共行政和组织方面的理论家他的组织理论事实上已經超出了行为科学的框架，是西方现代组织理论中社会系统学派的创始人他对组织理论的贡献是：其一，指出组织的本质特征在于它昰一个协作系统；
其二，提出了组织作为一个协作系统必须具备三要素：共同的目标、协作的议员、信息；
其三，提出了权威来自于下級接受的思想；
其四提出了组织平衡的思想，他认为组织能否持续村砸取决于其内外部是否平衡；
其五，阐述了非正式组织理论：非囸式组织具有传递信息的功能能够激发和影响组织成员的整体愿望，同时能够避免正式组织的过多、过滥非正式组织也需要被正确引導。

4、对行为科学行政组织理论的评价 　　1）行为科学的行政组织理论有两个特点：一是重视组织中的人并认为人是社会人和自我实现囚；
二是注重实验和实证的方法。

　　2）其提出的组织观有以下7点：
　　（1）组织与人员是互动关系；

　　（2）组织不仅有经济、技术的┅面还有社会、心理的一面；

　　（3）组织中存在非正式组织，它对成员的行为有很大影响；

　　（4）权威的基础在于下级的认可；

　　（5）个人不仅受经济因素而且受社会、心理、文化因素的激励；

　　（6）组织中的互相沟通和成员的参与管理非常重要；

　　（7）组織中存在着角色冲突。

　　3）行为科学的组织理论揭示了组织的社会心理特征批判了传统行政组织理论在这方面的不足，为行政组织理論的发展作出了贡献

　　（1）过分偏重对人的研究，贬低了结构、制度研究的重要性；

　　（2）过分强调价值中立和客观性忽视了行政组织具有阶级性特点，同时也使得研究缺乏理论指导；

　　（3）没有深入探讨环境对组织的影响

　五、现代行政组织理论 1、卡斯特和羅森茨韦克的行政组织理论（系统权变理论） 他们是美国华盛顿大学的管理学教授，继柏森斯之后于1970年合著《组织与管理——系统方法與权变方法》。其主要观点是：（1）组织是一个开放系统任何一个组织都必须接受足够的投入，以维持其正常运转同时提供足够的产絀给外部环境，以便保持组织与社会环境的动态平衡关系（2）组织是一个整体系统，一般由这样五个分系统构成：目标与价值分系统；
管理分系统（3）提出了组织的权变观念，认为权变观点所要研究的是组织与外部环境之间的相互关系和各分系统之间的相互关系权变組织理论所持的基本观点是：权变理论强调如下思想：①组织具有多变量性，应当具体地研究组织和它所处的环境之间的关系；
②每个组織的外部环境和内部分系统都处在动态的变化之中因而不存在普遍适用于所有环境的组织原则和管理方法。③权变理论致力于谋求组织與外部环境及组织内部各分系统之间的动态的、具体的一致性

2、柏森斯的行政组织理论 柏森斯代表作是《社会系统论》、《现代社会的結构和进程》。他认为任何一种组织其本身就是一个处在各个社会系统中的社会分系统，在此社会系统之内又包括了许多小的社会系统处在社会系统中的组织，必须具备这样几个特质：适应环境；
形态维持这四个方面的特质主要通过组织的三个层级来维持：①决策层級，负责决策和组织方向；
②管理层级负责组织内部各单位的活动和组织与外部团体之间的接触；
③技术层级，这是组织目标的直接完荿者这三个层级有着明确的界限。

3、雷格斯的生态行政组织理论 1947年美国哈佛大学教授高斯发表《政府生态学》，认为政府组织与行政荇为必须考虑到生态环境的因素1957年，夏威夷大学东西文化研究中心教授雷格斯发表了《农业型与工业型行政模式》一文1961年出版《行政苼态学》一书。其基本思想如下：
（1）提出了三种行政组织模式：融合型——传统农业社会的行政组织与其他立法、司法组织混同行政組织内部分化也很低；
棱柱型——由农业社会向工业社会过渡的行政组织，既有现代的因素又有传统的因素；
衍射型——高度发达的工業社会的行政组织与立法、司法组织分开，行政组织内部分工也很清楚各司其职。（2）雷格斯重点分析了棱柱型即过渡社会的公共行政組织雷格斯指出：棱柱型行政模式有三种特征：①异质性并存，即在同一社会中呈现不同的制度、不同的行为规范与观点②形式主义，即法律与现实的严重脱节③重叠性，即传统与现代社会的结构彼此重叠一方面有国会、行政机构、选举制度，另一方面又有影响很夶的家族、宗教团体等（3）考察了经济机制、社会机制、社会沟通网络、政治制度、政治信念、意识形态等外部生态环境与公共形态之間的制约关系。只有与生态环境相适应并根据这些生态环境的变化适时地做出调整的行政组织，才有可能健康地发展

4、如何认识系统權变组织理论的特点？ 综合与批判过去的各种组织思想与理论方面取得了突破性的进展以前看似对立或矛盾的各种理论与方法在系统的框架中、权变的方式下取得了统一协调，从而使人们得以更广泛、更全面同时也更深刻地理解组织问题。在这一时期行政组织被认为昰一个开放的，具有新陈代谢功能的系统其内部又由于不同的子系统构成，系统与环境具有某种界限并与之进行物质、能量、信息的交換系统权变理论的最大贡献就是综合，但他们并没有超越片面性因而行政组织理论的发展没有达到也不可能达到顶点，随着历史的发展它必须有更丰富、更全面的内容，有更新、更科学的方法

5、对系统权变行政组织理论的评价 　　1）在综合与批判以往各种组织思想囷理论方面取得了突破性的进展。

　　2）这一理论将行政组织视为一个开放的具有新陈代谢功能的系统，其内部又由不同的子系统构成系统与环境具有某种界限并与之进行交换。这一理论认为没有无条件的最佳组织设计和管理方法，组织设计和管理的关键在于在环境囷组织之间保持动态平衡

6、行政组织中的帕金森定律与彼得原理 （1）帕金森定律 帕金森是1909年出生的英国著名的历史学家和行政学理论家。他在1958年出版《帕金森定律》（或为《官场病》）剖析了英国行政部门的种种弊病，其中所反映的这些“弊病”带有很大的普遍性在各国引起反响。他认为官场通病主要有三种：其一职工人数与工作量毫不相关，职工人数总是不断膨胀；
其二现代政府机构的组织形式越来越多，工作效率却越来越低；
其三组织的低效源于自发的嫉妒病；
其四，豪华的办公大楼和考究的办公环境是组织衰退的征兆

（2）彼得原理　美国管理组织学者彼得与记者霍尔在1969年合作出版《彼得原理》（或《升官病》），作者认为每个组织都充塞着不称职者，每个人都想晋升到他不能胜任的职位如果每个人都降一级，做他能胜任的工作就会使组织效率大大提高。人类任何有组织的事业都受到彼得原理的支配行政组织也不例外。

7、新公共行政学组织理论 新公共行政学派是20世纪70年代以来美国行政学界最活跃的一个学派以弗雷德里克森为代表，关注社会公平致力于对行政道德问题的研究。（1）对传统公共行政学 “效率至上”的反思与批判　公共行政的核惢价值不应当是效率而应当是社会公平。传统行政学坚持政治与行政分开过分强调效率，结果在经济增长、科技进步的同时却出现叻各种社会危机。应当赋予现代公共行政以伦理的内容以增强行政人员的责任感，让管理者承担其社会责任把出色的管理和社会公平莋为社会准则及其基本行为的出发点。（2）主张效率至上转为公平至上强调公共行政组织的变革行政组织变革的终极目标，是建立民主荇政之模型新公共行政学派提出应减少层级节制，分权、放权广泛吸收公众参与。公共行政组织设计应遵循两个目标：顾客导向；
应變灵活（3）提出公共行政组织存在着分配、整合、边际交换和社会感情等四种基本运作过程　①分配过程，这是新公共行政学的中心内嫆应从公共行政项目效益的角度，来处理相关群体中人的物质和服务的分配问题②整个过程，指通过权威层级来协调组织中成员的工莋过程主张采用非结构、非正式和非权威的整合技术，来增强行政组织凝聚力③边际交换过程，指行政组织与其他相关组织及群体之間（比如立法机构、利益团体）建立相互依存的共生关系的过程边际交换方式的发展，首先需要服务对象更多地参与其次是要发展新型的政府部门间的关系。④社会情感过程这是一种社会情感的训练过程，同时又是行政体制改革基本工具功过训练，降低行政人员对權威层依赖提高行政机构整体适应各种社会环境能力。

8、企业家政府组织理论 企业家政府理论也是美国近年来最为流行的行政学派是媄国学者奥斯本和盖不勒在1992年合著的《重新创造政府》中首先提出来的，其基本思想是把企业经营的一些成功经验运用到政府中来使政府能够注重投入，提高行政效率以重新塑造政府形象。这种理论主张从根本上改变政府的行为方式希望政府能向企业一样充满活力，參与竞争树立顾客意识，简政放权放松规制，从而建立一个花钱少办事效率高的政府。他们认为企业局应当具备十大特征：
9、对现玳行政组织理论的评述 （1）通过对传统行政组织理论和行为科学组织理论的批判现代组织理论提出要建立具有综合性、开放性、有机性囷总体性特征的新型政府主张。他们注重对组织的系统性、生态性、权变性的研究把组织看作是一个系统，并且是与内外环境密不可分嘚一个开放系统

（2）现代组织理论也有不足：一是强调被动地适应环境，而非主动地促进环境的改变；
二是过分强调组织的变数忽略叻对组织的基本原则和运行规律的研究。

（3）目前现代行政组织理论不断倡导变革，要求政府放松规制、下放权力、重视民主参与、提高应变能力、重视服务对象

第四章：中国行政组织理论 一、中国古代行政思想 1、儒家的行政组织思想（1）孔子的行政组织思想。孔子是儒家学派的创始人他提出了以“礼”为核心的行政组织思想。他的主要观点是：维护严格的等级秩序；
如果选拔正直的人来参与管理百姓就能服从统治。

（2）孟子的行政组织思想孟子发展了儒家的思想，其主要的行政组织思想表现在：①主张以人为本的行政组织思想认为“仁”是国家行政的目标，又是行政组织内部的组织原则　②主张举贤任能的用人原则对于贤能的人，一要尊重二要给与优厚嘚生活待遇，要重用；
③他提出了专业化分工的思想指出有的人从事脑力劳动，是管理者有人从事体力劳动，是被管理者

（3）荀子嘚行政组织思想。荀子是儒家行政组织思想的集大成者其行政组织思想主要是：他主张礼法结合的行政组织思想，认为礼法结合就能治理好国家；
论述了社会分工与组织的重要性，认为“分”是组织管理的手段是社会有序化的标志；
指出“义”是人类组织的行为规范，是组织存在的基础有了义，才能使组织团结一致战胜自然，并使组织生存和发展；
他也提出了选闲任能的用人思想认为应当把选賢任能放在提高行政组织效率和国家安危的高度来认识。

2、法家（商鞅和韩非）的行政组织思想 （1）商鞅的行政组织思想其主要观点是：以法为本，特别重视法认为法是行政组织活动的准绳；
强调组织领导的统一性，认为领导权应该为君主所独揽

（2）韩非的行政组织思想。韩非是法家思想的集大成者他对早期法家的“法、术、势”的思想兼收并蓄，完善了以法为中心的法家行政组织思想他的主要思想是：他分析了法、术、势各自的含义，认为法就是行政组织规定的一系列行为准则术是统治术（即君主根据行政任务授予臣下一定職位，并进行考核）势是君主的绝对权威；
他主张用法、术、势兼用的手段治理国家和行政组织自身，他强调势是法和术的前提强调君主的绝对权威，强调中央集权；
他强调组织分级管理与监督原则认为君主责任是考察和监督，而不是直接去治民

3、道家的行政组织思想 老子是道家学派的创始人，其主要思想包括：崇尚“无为而治”主张管理者不要过多干预；
提出善下的用人思想，善于用人的人应當对人才谦和以把人才吸引在自己周围；

4、道家的“无为而治”行政组织思想与今天的“有限政府论”有何联系与区别？ （1）两者的共哃点在于都主张管理者不要过多干预，上层管理者应当尽量按客观规律办事（2）两者之间有着很大的区别：老子的“无为而治”行政組织思想从本质上看还是一种比较消极的管理方式，它采取的是一种听之任之完全顺其自然的方式，这样的管理最终既不会有很高的效率更不会获得大的效益。今天人们所提倡的“有限政府论”与老子的“无为而治”行政组织思想相比有着很大差别它从根本上而言，鈈是让政府不管而是要尽量少管一些具体的、业务上的事情；

它采取了分权的思想，在中央和地方之间在政府部门与企业、社会团体戓社会中介组织之间进行了有效的分工，各司其职政府从一些具体事务上脱身出来，可以集中力量抓好宏观管理集中力量办好一些事關全局的大事。“有限政府”最终追求的是一种高效率和高效益

5、墨家的行政组织思想 墨子是墨家学派的创始人，其行政组织思想主要內容是：提出了尚同的组织原则认为应当政令统一，实施自上而下管理；
主张尚贤用人原则贤人一旦被录用，就应当使他们有职有权；
强调组织中上下沟通必要性；
认识到组织中参谋、智囊人员的重要性主张领导人员应当博采众长；
提出了“节用”“非乐”的组织经濟原则。

6、对中国古代行政组织思想的评述 中国古代行政组织思想源远流长其内容比外国同时期的行政组织思想更为丰富和深刻。其中有很多在今天仍然值得借鉴，例如政令统一的思想、权责统一的思想、组织和谐与内聚力思想、组织与效率思想等等　　同时，中国古代行政组织思想也存在一些不足：当时的行政组织思想大多是片断地、不系统的而且没有对行政组织专门论述，更多的是隐藏在古代思想家的治国方略之中

　　 二、中国近代行政组织思想 1、孙中山行政组织思想（1）创五权分立原则，谋求“万能政府”　①孙中山主张按五院制形式构建一个高效率的“万能政府”提出立法、行政、司法、监察、考试五权分立原则，并主张按五权分立原则采取五院制形式来构建中华民国政府即立法院、行政院、司法院、监察院和考试院。②他认为为了保证选拔官员的公正性应当由独立与行政部门的栲试院来选拔人才。同时用来监督和裁判官吏的监察机关也应当独立，以保证行政机关公正行事　③孙中山“五权分立”思想的理论依据是权能分立学说，他主张人民掌握“政权”政府实施“治权”。他的“五权分立”是对西方三权分立思想的重大发展目的是要把Φ华民国建成世界上最完善、最健全的资产阶级民主共和国。

（2）倡导地方自治提出均权制主张　①孙中山认为，应当使人民直接在基層行使民权这是民主制度的基础，也是国家的希望同时，他在倡导地方自治的同时也强调国家的集中统一。②关于中央与地方的权限孙中山提出了“均权主义”的思想。将国家的集中统一与地方的自治相结合凡是全国性事务由中央管理，适合因地制宜的地方事务則由地方政府惯例

（3）重视人才培养与合理使用，强调人尽其才

2、孙中山行政组织思想对我国当代行政组织发展有何借鉴意义？ （1）孫中山主张五权应当在民意的基础上集中在集中的基础上由政府来管理。这对于我国更好地坚持和发展民主集中制颇有现实意义（2）怹提出中央和地方适当分权，这种思想有利于进一步完善我国的行政组织体制（3）他重视人才，主张量才使用反对人浮于事，任人唯親这也是现代人力资源开发的一项重要思想。

3、毛泽东行政组织思想：
是以马克思主义行政组织思想为渊源的它是在马克思主义行政組织理论的指导下，经过根据地政权建设和新中国国家行政管理实践的长期探索而逐步形成中国社会主义行政组织理论

（1）关于社会主義国家行政组织的性质 ①我国行政组织是人民自己的政府，必须以为人民服务为宗旨我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是社会倳务管理的主体这是区别于资本主义国家行政组织的根本标志。②我国行政组织必须对人民代表大会负责　③我国的行政组织必须坚歭服从共产党的领导。这是我国社会主义行政组织的一条基本原则

（2）关于社会主义国家行政组织的职能 包括社会职能和政治职能两个方面。总的趋势是：政治职能逐渐减弱社会管理职能逐渐增强。

（3）关于社会主义国家行政组织设置与运行的原则 ①社会主义国家行政組织的设置与运行必须贯彻精简、统一、效能、节约和反对官僚主义的原则②反对官僚主义。必须将反对官僚主义作为社会主义国家行政组织建设的一项重要的原则

（4）关于中央政府和地方政府的权力分配 主要提出了要调动中央和地方两个积极性和统一领导、分级管理嘚思想。既要维护中央的集中统一领导又要充分调动地方的积极性。着重强调的是在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权仂给地方更多的独立性，让地方办更多的事情

4、邓小平行政组织思想 邓小平行政组织思想，是邓小平理论的重要组成部分是邓小平對马列主义、毛泽东行政组织理论的继承和发展。邓小平的行政组织思想体现在他的《党和国家领导制度的改革》邓小平的主要行政思想有：
（1）行政组织应以经济职能为中心，强调我国政府工作必须以经济建设为中心大力发展社会生产力。

（2）行政组织必须进行改革（比较重要） ①行政组织改革的必要性邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中指出，应该“真正建立从国务院到地方各级政府从仩到下的强有力的工作系统”要达到这一目的，必须进行行政组织改革②要改革行政组织权力过分集中的问题，合理地分配中央与地方行政组织职权的关系在中央与地方的关系上，邓小平一面强调“中央要有权为”另一方面也主张让地方有更多的自主权，强调应该囿计划的大胆地下放权力而且地方个政府也有一个权力下放的问题。③要改革党政不分的问题理顺党政关系。④ 要改革政企关系实荇政企分开，让企业成为相对独立的经济实体⑤要进行机构改革。机构改革是行政体制改革的重要内容精简机构是一场革命。党的十┅届三中全会以来我国先后进行了四次较大的政府机构改革，四次改革都要转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率特别是1998年的国務院机构改革成绩斐然。

（3）行政组织必须克服官僚主义提高行政效率：邓小平指出，“克服官僚主义是摆在我们面前的一个大问题”克服官僚主义斯行政组织体制改革的目标。

（4）行政组织必须加强法制建设 ①必须加强组织制度建设必须制定一系列的法规，使政府莋到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究②重视组织机构的编制立法。邓小平坚持主张用法规的形式来控制机构设置和人员编制

　　③主张建立严格的工作责任制。一是要扩大管理人员的权限责任到人就要权力到人；
二是要善于选用人员，量才授予职责；
三是偠严格考核赏罚分明。只有这样才能提高工作效率。④ 强调建立科学的干部人事管理制度：第一建立老干部离退休制度，废除实际仩存在的干部领导职务终身制第二，实现干部队伍的“四化”即革命化、年轻化、知识化、专业化。第三加强对干部的任职任期惯唎，健全干部的招考、任免等各项制度第四，把竞争机制引入干部人事制度严格监督管理，注重能力

5、邓小平行政组织思想对于当湔我国行政组织改革指导意义 邓小平关于行政组织思想的很多论述，都是我国现阶段行政组织改革的行动指南：他指出行政组织应该以經济职能为中心，行政组织必须克服官僚主义提高工作效率，行政组织必须进行改革行政组织必须加强法制建设。这些是我国进行行政组织建立所应当时时依据的指导方针对于行政组织改革，邓小平强调了很多重点这些已经成为我国现阶段行政组织改革的重要指导方针。（1）邓小平指出了行政组织改革的必要性：只有改革行政组织中机构重叠效率低下的现象，才会更加有力地推进我国的社会主义現代化建设（2）他指出，要改革行政权力过分集中的问题合理地分配中央与地方行政组织的职权关系。应当把中央的统一领导和地方積极性、主动性的发挥很好地结合起来（3）要着力于改革党政关系，实现“党管干部”、“党管大事”（4）要改革政企关系，实行政企分开让企业成为相对独立的经济实体。这是针对长期以来政府对企业牢牢控制，管得过多过死导致其缺乏合理的路线而提出的。（5）必须进行机构改革建立廉洁高效的政府。

6、对中国近现代行政组织思想的评述 （1）孙中山的行政组织思想在中国历史上具有特殊地位有着承前启后的作用。他将中国古代的治国经验与西方的治国之规结合起来梦想建立一个“万能”的政府。尽管他的许多主张在今忝看来是有局限的但是其中的不少主张在今天也有很大借鉴意义。

（2）毛泽东、邓小平的行政组织思想构成了当代中国的行政组织理論，是我国当前行政组织建设和改革的带根本性的指导思想是马克思行政组织理论的重要组成部分。以毛泽东为代表的新中国第一代领導集体在领导根据地建设和新中国的行政管理的实践中，提出了一系列关于行政组织建设与管理的思想这为我国行政组织的建设与官吏奠定了理论基础。以邓小平为核心的新中国第二代领导集体明确提出了改革行政管理体制的一系列原则、方针。改革是邓小平行政组織思想的核心内容邓小平的行政组织思想，实际上是对毛泽东行政组织思想的继承和发展

第五章 行政组织结构 一节：1、行政组织结构嘚含义和构成 组织结构 定义　 行政组织结构即行政组织各要素的排列组合方式。构成行政组织基本框架的实质是分工；
职位是构成行政组織结构的基本要素；
整个框架由四个层次组成

构成 职位是构成行政组织结构的基本要素。

在职位的基础上有四个层级：工作单位→工莋部门→工作层级→整个国家。

2、行政组织结构的功能 在行政机构的运行中良好的行政组织结构是完成行政组织目标、提高行政效率的粅质基础，它有着重要的行政功能（1）合理的组织结构能有效地满足行政组织目标的需要。（2）合理的组织结构有利于稳定工作人员嘚情绪，调动工作人员的积极性（3）合理的组织结构，能使组织保持良好的沟通关系（4）合理的组织结构是提高微观和宏观行政效率嘚前提条件。

3、合理的行政组织结构的标准：
（1）任务与组织平衡（2）按比例设置单位和人员（3）分工明确、合作良好（4）适应环境、具囿弹性

二节、行政组织的纵向结构的定义 　1、行政组织的宏观纵向分工 行政组织的宏观纵向分工是反映不同层级政府之间的分工，是以層级制为基础的垂直分工它是指政府为了有效地发挥行政组织的功能，首先要将国家所管辖地域分成许多块由不同的行政组织进行管悝。为此除了设置管理全国社会事务的中央行政组织外，还设有管理局部地区的地方行政组织

宏观纵向分工的特点是：层级越高，管轄的范围越广但组织的数量越少；
层级越低，管辖的范围越小但组织的数量越多。不同层行政组织之间管辖的职能既有相同的一面，即都要管理社会、经济、文化等事务；
又有不同的一面一般而言，凡是属于全国性的宏观问题归中央行政组织管理，凡是属于本地方的事务归地方行政组织管理。由于行政组织的多少与层级成反比关系故从总体结构上看，它呈现一个金字塔形的结构

2、行政组织嘚微观纵向分工 （1）行政组织的微观纵向分工，是指各级政府或各个部门内部层级的分工（2）微观纵向分工的原因：各级政府或各个部門承担本辖区范围内或本部门的行政任务，为完成任务达到目标，就必须将任务层层分解直至落实到每一个职位。（3）微观纵向分工嘚特点是：它们之间的分工关系是以职能的隶属关系为标准。由于各系统的职能可以分解为许多子系统故它们之间的领导也呈现出金芓塔式的垂直领导关系。

3、行政组织纵向分工的职责分配关系 最高层次的行政组织为决策层负责制定本部门行政的总目标、总方针、总政策，最大努力满足社会对本部门的需要最优地完成本部门的工作目标。最高层次的行政组织是一个开放的、面向社会的行政组织

中層行政组织为协调指挥层，负责执行本部门最高行政组织制定的总决策、目标、方针和政策以此为依据结合本单位具体工作对象的实际，制定本单位的具体工作目标、工作方案并负责组织、协调、指挥等工作。因此中层行政组织为半开放半封闭系统。

基层行政组织为技术操作层其任务是执行中层行政组织的实施方案。它基本为封闭型

4、行政组织纵向结构的优缺点 （1）优点：①分层负责，使各级政府在各自管辖地域范围内能做到事权集中，统一指挥；
②行动迅速能及时地根据本地情况做出决策，就地实施；
③、能发挥各个层级荇政组织的积极性、创造性；
④、各层级行政首长负责全面管理工作有利于培养全面型管理人才；

（2）缺点：①、行政首长管辖的事务過多，难以事事精通；

②容易形成地方政府的条块分割；
不利于各地经济和文化的交流与发展③、容易犯地方主义的错误，不利于中央對地方的宏观控制　　 三节、行政组织横向分工的定义 　　1、行政组织的横向分工就是行政组织的部门分工

　　2、横向分工有两种：
　　（1） 宏观的横向分工（即一级政府内的部门分工）；
（2） 微观的横向分工（即一个部门内的结构和职位的划分）。

　　3、行政组织横向汾工的必要性 　　（1）适应行政管理有效性的需要；
（2）适应行政管理专业化的需要；
（3）适应行政管理综合协调、宏观管理的需要；
（4）适应行政管理程序化的需要

　　4、行政组织横向分工（或横向划分）种类 按业务性质分工 定义：指根据行政管理的业务性质的异同设置行政组织。

优点：⑴符合专业分工的原则；

⑵有利于政策、法规的统一；

⑶事权统一便于协调 缺点：⑴如业务事权过于集中，易造成條条分割；

⑵如分割过细易造成部门林立；

⑶如业务性质不清，易产生组织冲突　 按管理程序分工 定义：指根据行政管理工作过程的程序设置行政组织。

优点：⑴有利于提高行政人员的专业技术水平；

⑵有利于降低物质投入；

⑶有利于提高行政管理的整体效能

缺点：⑴容易产重技术、轻政策，重手段、轻目的的倾向；

⑵多数工作程序无法独立出来在使用上有一定的局限性。

按管理对象分工 定义：指根据行政组织服务的人群、物品为对象设置行政部门。

优点：⑴可使行政工作专业化有利于提高行政效率；

⑵使政民关系简单化，易於沟通民政关系

缺点：⑴随着管理对象的增加，会导致行政组织部门林立；

⑵容易割裂对象之间的相互联系导致综合性工作无人负责 ⑶容易造成行业的本位主义；

⑷容易与按业务性质划分部门发生重复、交叉。

按行政区划分工 定义：指根据不同的行政区划设置行政部门

优点：⑴便于地方政府因地制宜地制定政策；

⑵便于一个地区内各项工作的协调、配合；

⑶能分担上级政府的工作，有利于提高上级政府的行政效率

缺点：⑴划分行政区划的标准难以掌握；

⑵容易导致地方主义，妨碍国家、民族整体事业的发展

5、行政组织横向结构的優缺点 （1）优点：①使行政组织成员在专的基础上精通业务；
②从上到下形成条条，易于形成统一的方针政策；
③各个部门分工负责使各个层级的行政首长能够集中精力考虑全局的大问题。

（2）缺点：①易于形成各个部门条条分割各个不同的业务部门之间难以相互沟通囷协调；
②自上而下的各部门形成的条条伸向各个基层，不利于地方层级的行政组织因地制宜地贯彻上级的政策抑制了地方的积极性。

1、管理层次与管理幅度的反比例关系 （1）①行政组织的纵向结构形成行政组织的层级制横向结构形成行政组织的职能制。②层级制形成管理层次管理层次体现着决策者与执行者之间的距离。距离越近上下级之间沟通越及时，执行决策就能更加及时、准确；
反之相反洇此，为了提高行政效率行政层次越少越好。③职能制形成管理幅度它包括各级政府的分部化，以及各级政府所管辖地区分部化所产苼的下级政府的数目管理幅度越窄，行政首长对其管理的效率越高；
管理幅度越宽行政首长对其管理的效率越低。

（2）在同一个行政組织中管理层次和管理幅度之间的关系表现为：在一定的被管理工作量或地域条件下，管理幅度与管理层次成反比例关系即幅度越大，层次就越少；
反之管理幅度越小，则管理层级就越多这就是行政管理层次和幅度相互关系规律。

（3）对实际的行政管理的启示根據上述规律，当管理幅度能够增大时就可以减少管理层次，精简行政组织机构使行政领导接近基层，有利于及时处理问题提高行政效率。但是当管理幅度过大时上级机关及领导者超负荷运行时，就会影响管理工作的有效性这时应当适当增加管理层次，缩小管理幅喥才能使行政管理工作正常运行。这种选择的科学性体现着管理的艺术关健在于必须根据国情和行政管理的需求加以确定，根据各管悝因素的变量关系来确定其最佳的适度点

2、决定管理层次和管理幅度比例关系的主要因素包括哪些？ 　　1）、领导者所在的纵向层次；
2）下属工作的性质及难易程度；
　3）领导者个人的水平和能力的高低；

4）被管理者的素质的高低；

5）集权、分权与授权的程度；
6）下级单位所在的位置以及交通、通讯状况；

　　7)技术装备和工作条件。第六章：行政组织体制 一、定义、地位（作用）和种类 定义 体制是指一個组织的制度及运行方式行政组织的体制指的是其制度化的权力分配关系，以及运行方式

地位 行政组织的权力关系是行政组织结构的靈魂和核心，也是整个组织运行的动力行政组织权力分配关系科学与否，关系行政组织能否完成阶级职能和社会职能关系到其效率的高低。　 类型 按中央政府与地方政府关系划分 集权制、分权制、均权制 按决策权的归属来划分 首长制、委员制、混合制 按层级制与部门的關系来划分 完整制、分离制 按新出现的城市首长的权力关系来划分 名誉市长制、市经理制 　二、　行政组织体制的地位与作用 （1）行政组織体制与行政组织结构的关系　行政组织结构是行政组织的载体而行政组织权力分配关系则是行政组织结构的灵魂和核心，也是整个行政组织运行的动力没有权力的分配，也就没有结构的分工；
没有权力中服从与被服从、指挥与被指挥的关系行政组织就无法有共同的目标和共同的行动。

（2）研究行政组织体制的意义　行政权力分配科学与否关系着行政组织阶级职能和社会职能完成的好坏，关系到行政组织效率的高低因此，必须加紧研究行政组织体制以促进行政权力分配的科学化。（3）行政组织体制的分类从中央与地方政府的关系看有集权制、分权制和均权制；
从决策权归属来看，又首长制、委员会制、混合制；
从层级与部门关系看有完整制、分离制。

三、集权制、分权制、均权制的定义、优点和缺点 根据中央与地方的权力关系划分 集权制 定义          优点 　（1）政令统一防止政出多门；
（2）层级節制，指挥灵便有利于提高效率。（3）集中力量办大事防止盲目建设和资源浪费。

缺点 　（1）、事事听从中央安排不利于发挥地方積极性、主动性。（2）容易导致中央独裁（3）层次繁多，不能及时果断地处理政务（4）下级对上级过分依赖，不利于调动员工的工作責任心

分权制 定义 　 优点 　（1）政府能够因地制宜、更加灵活机动地处理本地事务。（2）分权分工可以防止上级专断与个人独裁。（3）分级治事符合民主原则则，可以发挥员工的主动性激发其责任心，培养其独立工作的能力

缺点 　（1）地方权力过大，容易形成地方主义甚至导致国家分裂。（2）分权过度必导致全国各地经济的畸形发展，加剧地区间的不平衡（3）地方权限过大，上有政策下有對策中央统一的政策、法规难以得到有效贯彻。

均权制 定义 　 优点　 既可保证中央的政令统一又能发挥地方的积极性和创造性。

缺点 　若均权制不当则会扬集权制和分权制之短。

四、集权制、分权制与均权制的正确运用（中央政府与地方政府权力分配关系） （1）制约Φ央政府与地方政府权力分配关系的两个因素：
①社会的需要特别是经济上的需要。②国家的结构形式：单一制国家多实行集权制；
凡實行联邦制的国家多实行分权制。

（2）我国社会主义市场经济条件下如何分配中央政府与地方政府的权力关系。

　①市场经济对政府職能的总体要求决定了政府具有调控宏观经济发展的方向、维持市场秩序、保障公共产品以及服务提供的职能。这三大职能如何在中央政府和地方政府之间进行分配这是当今市场经济条件下，中央与地方权力分配关系的基本内容②市场经济要求中央政府具有国民经济宏观调控和维护市场秩序的职能。③市场经济要求地方政府在中央统一法制规范下主要负责实施本地区的各种保障职能④中央适度集权與地方适度分权即均权制具有很大的优越性。

凡是属于宏观的经济及社会事务由中央政府及其在各地的分支机构管理，地方政府不得染指；
凡是属于地方事务在中央政府的统一法制规范下，由地方政府自主决策、独立经办中央政府不加干涉。只有少数事项由中央和哋方共同负责。这种按事权的性质进行的分工体制有两大优点：第一它们之间是按职能分工的，不是按管理程序分工的两者各管一块，不会出现职能不清的问题；
第二按职能分工基本上不会造成中央集权过多或地方分权过多的问题。它们之间的权力界限基本上是清楚嘚因而也能稳定，不会造成一放就乱、一收就死的现象

五、首长制、委员会制、混合制的定义、优点和缺点 根据掌握最高决策权人数劃分 首长制 定义 　 优点 　①事权集中，办事果断指挥统一，行动迅速利于行政效率的提高；
③责任明确，权责利统一可避免职责不清、互相推诿，无人负责等弊端的发生；
③易于保密减少扯皮。

缺点 ①首长个人独揽全权易形成个人专制；
②若无有效的监督，首长噫滥用职权拉帮结派，营私舞弊③首长一人智力、精力有限若不充分发挥民主，易陷于短见对问题的考虑难以周详。

委员会制 定义 　 优点 　①能够集思广益容纳各方面的意见，集中多人的智慧考虑问题比较全面；
①集体承担责任，利于协调一致地推行计划；
①互楿监督不徇私舞弊。

缺点 　①责任分散且很不明确，对决策后果易出现争功逶过现象；
①议而不决决而不行，浪费时间；
①委员之間地位平等权责相同，难于彼此协调人多嘴杂，也难以保守国家秘密

混合制 定义 　 优点 　①可同时兼顾首长制和委员会制的优点，洏避免二者的弊端既有利于权责集中统一，又便于集思广益既可避免个人独裁，又可避免无人负责

缺点 　若运用不当，则会同时兼囿首长制与委员会制之弊一方面是个人专断，以权谋私另一方面是权责不清，争功逶过

六、首长制、委员会制与混合制的正确运用 艏长制、委员会制各有利弊，并无绝对优劣应该视情况而灵活运用，不可偏于一隅决策中最重要的是办事迅速，交给一人办比交给多囚办更好；
决策要深思熟虑交给多人比交给一人办好。也就是说首长制运用于行政、执行、技术、军事等性质的事务，委员会制则运鼡于顾问、讨论、立法、决策、调节等性质的工作

七、完整制、分离制的定义、优点和缺点 根据同一层级部门隶属关系划分 完整制 定义 　 优点 　①在一般政府内权责集中，指挥统一可令行禁止，防止迟缓推诿；
②各部门互相合作协调配合，可减少单位间的摩擦与冲突并避免单位间的工作重复。

缺点 　①权力过分集中于地方政府易形成一级行政首长的个人专权；
②易形成地方本位主义，不利于上级方针政策的贯彻落实不利于中央政府对全国的宏观控制。

分离制 定义 　 优点 　①领导权力分散并互相牵制，可防止一级行政首长的独裁专权；
①实行二元化领导既有利于上级方针政策的有效贯彻，也有利于下级政府因地制宜地实施

缺点 　①权力分散，易导致多头指揮政令冲突，使得任何一个领导机关均指挥不灵；
①政出多门易导致下级无所适从，或利用矛盾为自己服务

八、完整制与分离制的囸确运用 完整制与分离制各有利弊，主要应根据国家结构形式——单一制或联邦制的不同而加以灵活运用凡联邦制国家，在联邦成员单位这一级政府内实行完整制，该级政府部门只受本级政府领导不受联邦政府领导；
但在成员单位以下的地方政府，仍实行分离制既受同级政府领导，又受成员单位政府同一部门的领导在单一制国家，凡实行中央集权制的国家各级地方政府的各部门均实行分离制，既受同级政府领导又受上级政府的同一类部门领导；
凡实行分权制的国家，高级地方政府的各个部门一般只受同级政府领导基本上不受中央政府同一类部门领导。一般而言在当今市场经济条件下，高级地方政府主要适宜采用完整制

九、我国应当如何实行完整制与分離制？ （1）与计划经济体制相适应的我国是单一制国家又是实行中央集权制的国家，故各级政府中各个行政部门均实行双重领导体制——分离制既受同级政府领导，又受上级同类部门领导这种领导体制是和我国当时的情况相适应的，对我国当时的社会主义建设起了很偅要的推动作用（2）自我国开始由计划经济体制转向市场经济体制的改革以后，在中央政府与地方政府之间逐渐实行了按事务的宏观、微观性质进行分工凡属纯地方性的微观事务，就只属于地方政府领导勿须向中央政府一一请示，因此对这些部门可实行完整制领导；
洏那些纯属宏观调控性的事务则应由中央政府管理，地方政府不得染指不存在对这些事务的双重领导问题。（3）只有需中央与地方共哃管理的事务部门则应实行分离制，既归本级政府首脑机关领导又归中央政府同类部门领导。（4）至于地方政府之间的部门领导体制問题按此类推，视不同情况分别采取分离制或完整制只有这样，才能适应社会主义市场经济的需要从而有利于提高行政效率。

十、洺誉市长制、市经理制的定义、优点和缺点 根据城市首长产生的方式和职分 名誉市长制 定义 　 优点 　权责集中机构精简，可有效避免行政与立法机构之间的对立与冲突

缺点 　①没有一个统一负责的行政首长，各行政部门之间难以协调；
①行政、立法职能由同一委员会行使使行政失去了立法的控制与监督；
①议会或与委员会的组成人员由选举产生，难以保证其能力和专长适宜于其所从事的行政工作

市經理制制 定义 　作为立法机关的市议会或市委员会由选民选举产生，专门负责制定各种政策和法律并控制财权。市委员会根据市政管理嘚需要聘请一位受过专门训练的市政专家为市经理，以专门负责领导与管理市政府的各项工作

优点 　①有一个统一而高度负责的行政艏长，便于统一指挥提高行政工作效率；
②行政首长由市政专家担任，有利于提高城市管理的科学化水平；
③市经理对民选的市委员会負责市委员会对选民负责，使得专家的特长与民选的意志得以较好结合

缺点 　市经理制的弊端是它可能产生急于求成的短期行为。

　苐七章 行政组织类型 一、以行政职权大小分类 1、统率机关的职责（1）计划决策：统率机关及其首长根据党和国家制定的战略目标与总体规劃从实际出发，制订和负责审批本地区、本部门和本单位行政工作的发展规划并负责在调查研究的基础上就行政工作的重大问题作出決策。（2）组织指挥：统率机关及其首长在行政管理过程中负有组织指挥本机关一切行政活动之权，它负责对所辖区域的行政工作进行統一领导并进行指挥、协调、监督与沟通，以理顺机关与机关、人与人、活动与活动之间的关系使整个行政系统密切配合，和谐运转有效地促进行政目标的实现。（3）选人用人：统率机关及其首长有人事任免及奖惩仅它们本着用人与治事相一致及考核与奖惩相统一嘚原则，进贤任能同时又根据下属人员的工作情况，奖优罚劣以充分发挥全体工作人员的积极性与主动性。（4）编制财务预算：财为荇政之母一切行政均离不开财权，行政管理活动必须要有一定的财力、物力作保证才能确保行政决策、计划的实现。（5）应有相应的荇政责任：包括行政管理中应负的政治责任、法律责任和工作责任

2、被统率机关的职责总的职责：忠实地贯彻执行行政首脑机关的决策與命令，圆满地完成行政首长所交办的任务具体职责（1）依据国家法律与首脑机关的决策，制定具体的实施计划；
（2）做好实施计划的思想、组织与物质的准备并根据决策目标将所属人员按精干、效能、统一和权责分明的原则有效地组织起来；
（3）在具体执行过程中，偠做好指挥、协调、沟通与授权工作；
（4）协助行政首长处理本机关内部各种日常事务

二、以行政业务性质分类 3、业务机关的职责：在哃级政府或上级同类部门的领导下，专门负责领导和管理某一方面行政事务具体职责是：（1）计划。即根据决策目标制定实施计划与措施。（2）执行合理组织人力、物力与财力，有效进行指挥以保证决策目标顺利实现。（3）考核定期对本机关工作人员的工作能力、工作态度及工作绩效进行考核，并以次作为晋升与奖励依据（4）报告。将工作进展情况及遇到的问题及时向上级汇报

4、辅助机关的職责：（1）协助行政首长处理日常事务。辅助机关应根据行政首长要求起草公文、组织会议，接待各种来访人员（2）深入实际，收集研究信息辅助机关应就本组织面临的复杂问题进行深入的社会调查，并在此基础上分析研究而后提出研究报告，供首长决策时参考哃时，还应对本机关今后工作的发展方向进行超前性研究与分析（3）上传下达，综合协调辅助机关应将行政首长命令、指示及时传达給下级，又将群众及下级的要求与呼声及时向领导反映以便首长随时掌握机关内外的情况。同时辅助机关还应代表行政首长联系广大囚民群众，协调机关内部的各种关系（4）管理本机关的人、财、物。一方面要管理本机关工作人员的考核、培训及福利等具体事务另┅方面要负责本机关财务收支记录与保管，同时还要负责机关物资的购置、保管、房屋的建造、维修等工作

5、 综合性管理机关：
6、专门性管理机关的设置：应尽量将专业相近部门合并到一个部门管理，实行大部制同时，应将政府对专业对象管理从微观、宏观并重转为鉯宏观管理为主。

三、以行政活动程序分类行政组织可以分为:（1）决策机关　它是指在行政活动中做出决定、制定规划、发布命令的机關。其职权同统率机关的职权基本相似（2）执行机关:它是指对决策机关做出的指示、命令、决议等加以贯彻和实施的机关。其主要任务昰执行决策中心的各项指令（3）咨询机关　它是指为决策机关提供意见和建议的机关，（4）信息机关　它是指专门负责收集、加工、储存与传递有关人、财、物等各方面信息的机关信息机关是一个技术性很强的组织，必须配备训练有素的专门人才（5）监察机关　坚持機关分为两种：一是负责对整个行政机关、行政工作人员以及由国家行政机关任命的其他人员进行监督、检查的机关；
二是负责对社会组織、企事业单位和公民遵守国家法律、执行首脑机关发布的决议与命令的情况进行监督、检查的机关。

四、以组织结构模式分类 1、传统领導模式：特点：行政首长直接指挥下级政府或下属职能机关行政权力集中于首长，下级政府或下属职能机关在上级行政机关行政首长指揮下工作优点：①权力集中，指挥统一；
②决策迅速执行快捷；
③沟通直接，行政效率高缺点：①行政首长无幕僚机关的咨询，仅囿为首长处理日常事务的办公机关因此，首长只能凭自已的智慧、经验进行决策和指挥难免有失误差错之处；
②权力集中于上级，下級事事请示汇报费时误事；
③下级行政机关不能因时因地独立自主地处理问题，妨碍下级行政机关积极性的发挥

适用条件：适用于任務单一，且变化不大、比较稳定、组织规模较小的部门；
同时首长个人对其领导的下属情况比较熟悉且知识面较广，决策能力较强

2、現代领导模式：特点：首长在幕僚机关咨询帮助下，指挥所属职能机关的行政运作权力仍集中于首长，权力关系仍是上下链条关系优點：首长能在集中幕僚机关人员智慧的条件下指挥下属工作，易于使决策正确易于使决策走向科学化、民主化，同时又使权力集中于首長统一指挥，行动迅速缺点：权力仍集中于上级首长，下属单位不能因时因地自行处理事务积极性不易发挥，层层请示汇报自然鈳能费时误事，贻误工作

适用条件：适用于一级政府或任务比较复杂的综合性较强部门，同时首长必须具有民主作风使幕僚机关作用能得到充分发挥。

3、集权直线式：（1）特点：权力集中于中央政府或中央政府首脑权力呈自上而下的链条关系。从政府系统看上级政府管下一级政府，逐级管理；
从部门系统看上级职能部门管下级政府职能部门。（2）优点：权力集中逐级控制，纪律严明政令统一，指挥迅速缺点：一切靠上级政府或首脑，下级单位积极性难以发挥不能因地制宜地处理行政工作。（3）适用条件：适用于集权式的領导模式因为直线式组织层次多，幅度小便于集权。

4、分权扁平式：特点：各级首长管辖幅度较宽减少了管理层次，各层次、各部門首长均有较多权力在职权范围内独立处理行政事务，行政决策与行政执行距离较近上下级之间沟通较快。优点：各级行政机关及行政首长的管理幅度较宽因此下级政府或部门不能事无巨细都依赖上级的决定，必须要求上级向下级适度分权凡下级政府或部门能自行處理的事务皆由下级处理。上级政府只管大政方针、工作目标、重大决策故能充分发挥下级的积极性，使下级能因时因地制宜处理事务不必层层请示费时误事，因此易于提高行政效率适用条件：它要求各级行政首长及下属工作人员的素质高、民主意识强，同时具备交通便利、通讯快速等条件

5、多向沟通式：特点：行政组织之间，除上下级领导隶属关系能直接交换意见外平等部门之间、下级职能部門与非上级主管部门之间，均有工作协作关系有交换意见的渠道。优点：各单位交换意见增多便于行政机关互相了解。互相支持互楿协作，有利于提高各单位行政效率和整个行政组织的宏观行政效率缺点：如不明确职能部门领导关系与沟通关系的区别，有可能因沟通关系削弱领导部门的领导权力导致政令不一，造成行政的混乱

适用条件：适用于综合职能部门与有关专业部门之间的关系，如国家發展计划委员会与各经济部门之间的关系

1、中央行政机关（国务院）的职权：①根据宪法与法津，制订行政法规、发布决定与命令②规萣各部、委的职责统一领导各部、委及地方各级行政机关的工作③向全国人大及其常委会提出议案④规定中央与省、自治区、直辖市的區域划分以及自治州、县、市的建置与区域划分⑤审查行政机构的编制，依法任免、培训与奖惩行政工作人员⑥领导和管理全国范围内的政治、经济、外交、国防、教育、科学、民政、公安等各项事务⑦改变或撤销各部委及地方各级行政机关不适当的命令、决议与决定

2、哋方行政机关的职权：地方行政机关是指活动范围仅涉及一定行政地域范围行政机关，地方行政机关负责管理特定行政区域内的政治、经濟文化与社会事务我国地方行政机关是地方各级人民政府，它们根椐“双重负责制的原则开展工作其职权主要包括：①执行本级人大忣其常委会的决议与命令，完成上级政府交办的各项任务；
②发布决议与命令制订行政措施；
③管理本行政区域内的经济、文化、教育、公安等事务，依法任免与奖惩行政工作人员④保护社会全民所有的财产、劳动群众集体所有的财产以及公民个人拥有的合法财产；
⑤市以上人民政府可以改变或撤销所属各部门及下级政府不适当的决议、命令。

六、以行政组织设置的久暂分类：常设机关与临时机关 　七、以行政组织的特殊性分类：
1、派出机关：2、分支机关：3、合署办公机关：
第八章：行政组织与外部环境 一、行政组织与外部环境的互动汾析 1、行政组织外部环境的含义：2、行政组织外部环境的构成：①自然环境：②社会环境：
3、行政组织与外部环境的互依性：（1）行政组織对外部环境的依赖：①行政组织是适应外部环境的需要而产生的；
②外部环境的需要不仅决定行政组织的产生而且制约着其价值观、目标、规模、结构与行为方式；
③行政组织的物质要素和非物质要素都从外部环境输入。

（2）行政组织对外部环境的选择与塑造：这是行政组织与外部环境互依性的又一表现具体包括：
　　①行政组织作为一个开放系统，必然要从外部环境中接受物质、能量和信息的输入但它不可能接受外部环境所有的投入，而是应当有所侧重②行政组织不仅选择外部环境，更要设法改善、控制外部环境从而使外部環境得到优化，使其按照行政组织的要球发展

总之，行政组织与外部环境的关系是辩证统一的关系外部环境创造了行政组织，而行政組织反过来又改变了外部环境行政组织首先从其外部社会环境中吸取物质、信息与能量，接受社会环境的要求或支持然后，又经过自身的加工将其转换为路线、方针政策与具体的行政行为，输出给社会环境以满足社会环境的需要，并推动社会的发展

二、经济环境對行政组织的影响：　 1、物质生产与人口生产的发展状况对行政组织的影响：（1）生产力的发展状况决定着行政组织的存亡和性质：生产仂发展状况决定生产资料所有制形式，而生产资料所有制的形式又决定行政组织的阶级性因此，生产力的发展变化是行政组织阶级性质發展变化的最后根源（2）生产力的发展状况制约着行政组织的功能发挥和部门设置。（受到生产力发展状况明显影响）（3）生产力的发展状况提供了行政组织运行的物质基础（4）人口的发展状况影响着行政组织的发展战略和人口管理功能①　人口的发展制约着一国经济囷社会发展战略制定与实现；
②人口的多少也直接决定着行政组织的人口管理政策及部门设置。③人口的多少还影响着行政组织的编制多尐及改革难易　 2、生产关系与具体的经济体制对行政组织的影响: （1）基本的生产关系直接决定着行政组织性质和变化。经济基础决定上層建筑行政组织属于上层建筑，其性质与变化是由其经济基础的质和变化所决定（2）具体的经济体制影响着行政组织的功能配置和运荇模式　①自然经济体制建立在小生产的基础之上，决定了自然经济社会中行政组织政治功能、社会治安功能较为突出而经济功能、社會服务功能较为微弱。②市场经济体制建立在社会化大生产基础之上经济资源主要是通过市场进行配置。但是由市场也有失灵时候，這就需要政府积极干预加以弥补为此，政府需要设置大量相应管理部门综合运用经济、法律、行政}

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