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广州市中级人民法院　广州市人民检察院关于贯彻落实“两高文件”的座谈纪要
【发布时间： 17:40:58】　【稿件来源：】　【作者：】　
广州市中级人民法院　广州市人民检察院
关于贯彻落实&两高文件&的座谈纪要
为贯彻落实最高人民法院、最高人民检察院《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》，建立健全人民法院和人民检察院在民事审判、行政诉讼活动中的沟通协调机制，加强监督制约，维护司法公正，广州市中级人民法院和广州市人民检察院于日召开座谈会，达成如下座谈纪要：
第一条　人民法院依法独立行使审判权，人民检察院依法行使法律监督权，人民法院和人民检察院应当建立健全相应的沟通协调机制，及时解决实践中出现的相关问题。
建立联络员制度。人民法院审判监督庭和人民检察院民事行政检察处（科）分别指定联络员，负责日常工作联络，确保信息畅通。
建立信息互通制度。人民法院和人民检察院就申诉案件应及时沟通，交换意见，以提高办案的效率和质量。
建立&两院&联席会制度。人民法院和人民检察院每半年召开一次联席会议，共同探讨、解决司法实践和法律监督工作中遇到的新情况、新问题。
第二条　人民检察院对于已经发生法律效力的判决、裁定、调解，有下列情形之一的，可以向当事人或者案外人调查核实：
（一）可能损害国家利益、社会公共利益的；
（二）民事诉讼的当事人或者行政诉讼的原告、第三人在原审中因客观原因不能自行收集证据，书面申请人民法院调查收集，人民法院应当调查收集而未调查收集的；
（三）当事人提供的证据相互矛盾，导致案件事实处于真伪不明，人民法院应予以调查核实而未核实的；
（四）原判决、裁定据以认定案件事实的主要证据可能是伪证的；
（五）原判决、裁定的审判人员审理该案时可能有贪污受贿、徇私舞弊或者枉法裁判等违法行为的；
（六）民事审判、行政诉讼活动违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的。
第三条　当事人在一审判决、裁定生效前向人民检察院申请抗诉的，人民检察院应当告知其依照法律规定提出上诉。当事人对可以上诉的一审判决、裁定在发生法律效力后提出申诉的，应当说明未提出上诉的理由；没有正当理由的，不予受理。正当理由包括：
（一）当事人提出上诉时已申请诉讼费减交或免交，符合法定的诉讼费减交或者免交条件，但人民法院未予以准许的；
（二）当事人在上诉期内因不可抗力或者受到胁迫，不能提出上诉的；
（三）当事人在一审裁判生效后发现新证据，该证据足以改变原审裁判结果的；
（四）原审程序存在不当，剥夺当事人正当行使诉讼权利，可能影响案件正确判决、裁定的；
（五）其他正当理由。
第四条　上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的民事判决、裁定，经过立案审查，发现有《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十九条规定情形之一，符合抗诉条件的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百八十七条之规定，向同级人民法院提出抗诉。
人民检察院发现人民法院已经发生法律效力的行政判决和不予受理、驳回起诉、管辖权异议等行政裁定，有《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条规定情形的，应当提出抗诉。
第五条　人民检察院发现人民法院已经发生法律效力的民事调解、行政赔偿调解损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉。
损害国家利益、社会公共利益的情形包括：
（一）调解协议违反法律的规定；
（二）调解协议违背社会善良风俗或社会公共道德；
（三）其他损害国家利益、社会公共利益的情形。
第六条　人民检察院对符合本纪要第四条、第五条规定情形的判决、裁定、调解，可以向同级人民法院提出再审检察建议。
第七条　人民法院收到再审检察建议后，应当在三个月内进行审查，并将审查结果书面回复人民检察院。人民法院认为需要再审的，应当通知当事人。人民检察院认为人民法院不予再审的决定不当的，提请上级人民检察院提出抗诉。
第八条　人民法院裁定驳回再审申请后，当事人又向人民检察院申诉的，人民检察院对驳回再审申请的裁定不应当提出抗诉。
第九条　人民法院的审判活动有本纪要第四条、第五条以外违反法律规定情形，不适用再审程序的，人民检察院应当向人民法院提出检察建议。
当事人认为人民法院的审判活动存在前款规定情形，经提出异议人民法院未予纠正，向人民检察院申诉的，人民检察院应当受理。
第十条　人民检察院提出检察建议的，人民法院应当在一个月内作出处理，并将处理情况书面回复人民检察院。
人民检察院对人民法院的回复意见有异议的，可以通过上一级人民检察院向上一级人民法院提出。上一级人民法院认为人民检察院的意见正确的，应当监督下级人民法院及时纠正。
第十一条　人民检察院办理行政申诉案件，发现行政机关有违反法律规定、可能影响人民法院公正审理的行为，应当向行政机关提出检察建议，并将相关情况告知人民法院。
第十二条　人民检察院办理民事、行政申诉案件，经审查认为人民法院的审判活动合法、裁判正确的，应当及时将审查结果告知相关当事人并说明理由，做好服判息诉工作。
第十三条　人民检察院对社会影响较大、当事人长期无理缠访、缠诉的案件，原生效裁判无明显错误的申诉案件，可以与原审人民法院沟通，共同向当事人做好释法说理工作，必要时可以召开案件听证会。原审人民法院认为有必要的，可以派员参加。
第十四条　人民检察院办理民事申诉、行政赔偿诉讼申诉案件，当事人双方有和解意愿、符合和解条件的，可以建议当事人自行和解。当事人成功和解的，人民检察院以终止审查形式结案；当事人和解不成功的，人民检察院可以根据实际情况作出处理。
第十五条　自人民检察院受理申诉案件审查时起至法院作出再审裁判结果之前，人民法院与人民检察院应当共同协作，开展申诉案件的调解、和解及息诉服判工作。
当事人未能达成和解协议，人民检察院经审查认为符合抗诉条件的，依法向人民法院提出抗诉。人民检察院在申诉审查阶段做过调解工作的，应将工作笔录和相关材料随案一并移送人民法院。
抗诉或检察建议案件进入再审程序后，对于具有调解基础的案件，在庭审前承办法官应主动与承办检察官沟通调解事宜，出席法庭的检察官应当协助法庭做好调解工作。
第十六条　人民法院审理抗诉案件，应当开庭审理。具有下列情形之一的，可以不开庭：
（一）对不予受理等程序性裁定进行再审的；
（二）依法应当终结诉讼的。
第十七条　人民法院审理抗诉案件，应当在开庭审理七日前发出出庭通知书，通知人民检察院派员出席法庭。
检察人员出席再审法庭的任务是：
（一）宣读抗诉书；
（二）发表出庭意见；
（三）对人民检察院依职权调查收集的、包括有利于和不利于申诉人的证据予以出示，并对当事人提出的问题予以说明。
检察人员发现庭审活动违法的，应当待庭审结束或者休庭之后，向检察长报告，以人民检察院的名义提出检察建议。
第十八条　人民检察院依职权调查收集的证据，应当随抗诉书一并移送人民法院。对于人民检察院依职权调查收集的证据，除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私或者法律规定的其他应当保密的证据之外，人民法院应当组织双方当事人公开质证。
对于人民检察院当庭出示的证据，一方或双方当事人要求在合理期限内提出意见或者举证的，人民法院应予准许。
第十九条　人民法院审理抗诉案件，申诉人在再审期间申请撤回申诉，且原生效裁判不损害国家利益、社会公共利益或第三人利益的，人民法院应当裁定终结再审程序。
申诉人经合法传唤无正当理由拒不到庭或者未经许可中途退庭的，且原生效裁判不损害国家利益、社会公共利益或第三人利益的，人民法院应当裁定终结再审诉讼。
第二十条　再审终结后，人民法院应当在作出裁判后十日内，将裁判文书送达提出抗诉的人民检察院和出席法庭的人民检察院。
第二十一条　人民检察院办理民事、行政诉讼监督案件，应当依法履行法律监督职责，严格遵守办案规则以及相关检察纪律规范，不得谋取任何私利，不得滥用监督权力。
第二十二条　人民法院发现检察监督行为违反法律或者检察纪律的，可以向人民检察院提出书面建议，人民检察院应当在一个月内将处理结果书面回复人民法院；人民法院对于人民检察院的回复意见有异议的，可以通过上一级人民法院向上一级人民检察院提出。上一级人民检察院认为人民法院建议正确的，应当要求下级人民检察院及时纠正。
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第05版：声音周刊
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再审检察建议:推行八年何时入法
比抗诉简便快捷但不如抗诉有约束力，去年民行检察部门共提出再审检察建议5220件
&&&&2001年，再审检察建议制度在全国民行检察系统推广。当年，检察机关提出再审检察建议2942件，2008年这一数字攀升至5220件。&&&&&最高人民检察院民行检察厅负责人告诉记者，不仅提出再审检察建议的数目有了大幅度攀升，采纳率也在稳步递增，比如，2008年再审检察建议的采纳率为75.7%，比2007年上升了15个百分点;2007年的采纳率为60.7%，与2006年的60.9%基本持平，而2005年的采纳率为59.8%，2004年为51.6%，2003年则是36.4%。“这表明再审检察建议已经成为民行检察部门行使法律监督权的一项重要手段。”&&&&&记者了解到，在实践中取得斐然成绩的同时，再审检察建议法律地位不明确的问题也日渐突出，成为制约制度发展的主要障碍，要求把再审检察建议写入法律的呼声越来越强。&&&&1&上级院“人少案多”引发的变革&&&&“80%的人员在基层，80%的案件也在基层”，这是对基层检察院人员和案件的概括性描述，但是对于民行检察部门来说，情况却恰恰相反。&&&&&按照民事诉讼法和行政诉讼法的规定，检察院依法监督法院民事行政审判活动的主要方式是抗诉，只有上级检察院才有权对下级法院提出抗诉，地方各级检察院对同级法院只能提请上级检察院提出抗诉。这使得人数最多的基层检察院无权办理民行抗诉案件，依法只能提请上一级检察院抗诉，在上一级检察院审查后，再抗诉至同级法院，同级法院再将案件发回原审的下一级法院启动再审程序。&&&&&就法院系统而言，基层法院是办理民事行政案件数量最多的一级，越往上，办案数量越少。但是对于民行检察部门而言，大量的案件积压在上一级检察机关，人员很少的高检院民行检察厅，直接面对全国各省、自治区、直辖市检察院提请抗诉的案件。这样就形成了一个奇怪的局面:办案人员少的上级院却要办理数量很多的抗诉案件，人数居多的基层检察院却无权办理抗诉案件。&&&&&“地市级以上的民行检察部门人少案多，基层民行检察部门却无抗诉案可办，这种情况不利于检察机关对法院的审判活动进行监督。”高检院民行检察厅负责人表示。&&&&&面对这样的情形，民行检察部门开始探索其他有效的监督途径，于是，再审检察建议便应运而生。据记者了解，四川是探索较早的省份。1990年，对一起历时三载的重复申诉行政案件，四川省凉山州检察院向法院发出了检察建议，凉山市中级法院再审后，于当年9月撤销原一、二审判决，这在当地引起强烈反响。&&&&&经过地方检察院试点，2001年9月，最高人民检察院通过了《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》，对再审检察建议作出了具体规定:对符合条件的民事、行政申诉案件，检察机关民行部门可以向法院提出检察建议，由法院自行启动再审程序进行重新审理，而不是采取抗诉方式启动再审程序。这标志着再审检察建议在全国民行检察系统全面推广运用。2002年9月，最高人民法院在《全国审判监督工作座谈会关于当前审判监督工作若干问题的纪要》中明确指出:人民检察院对个案提出检察建议书的，如符合再审立案条件，可依职权启动再审程序。&&&&&最高人民检察院民行检察厅身体力行，积极探索再审检察建议的应用。日，最高人民检察院对鞍钢集团国际经济贸易公司与富春航业股份有限公司、胜惟航业有限公司海上货物运输无单放货纠纷一案，向最高人民法院发出再审检察建议。日，最高人民法院采纳了最高人民检察院的建议，并作出民事裁定，对此案另行组成合议庭进行再审，再审期间，中止原判决的执行。这对于全国民行检察系统应用再审建议，具有积极的引导意义。&&&&2&分流案件，提高效率，方便群众&&&&“再审检察建议带来的最明显的变化是，实现了检察院对同级法院的监督，这在一定程度上分流了上级检察院的抗诉案件，对检察机关内部上下级之间的工作格局起到了调整作用。”最高人民检察院民行检察厅负责人表示。&&&&&辽宁省本溪市民行检察部门的实践对这位负责人的话作出了诠释。本溪市两级检察院从2002年起推行再审检察建议制度，再审检察建议案件数量从2002年的23件，到2003年的38件，2004年的64件，2005年的67件，2006年的93件，2007年的112件，2008年的113件，每年都有提高。本溪市检察院民行检察处处长李继军表示，积极办理再审检察建议案件，既有效履行了检察机关民行法律监督职能，弥补了单一抗诉手段的不足，又实现了同级直接监督，将办案主体重心下移至基层检察院，缓解了市级院办案压力过重的问题。&&&&&去年年底，山东省德州市德城区检察院接到一起申诉案件，通过提出再审检察建议，仅8天就为当事人追回了欠款。“如果是通过抗诉的方式，8天根本走不完程序。”山东省检察院民行检察处副处长高军表示。&&&&&“避免抗诉繁琐的程序、缩短办案周期、方便群众诉求”是再审检察建议在实际运用中显现出的优势。按照抗诉的程序，一个基层检察院接到群众的民事、行政申诉，如果符合抗诉条件，基层检察院民行部门提请上级院即地市级检察院民行部门提出抗诉;地市级检察院审查后，向同一级法院即中级法院提出抗诉;中级法院再将案件发回原审的下一级法院即基层法院启动再审程序。而按照再审检察建议程序，基层检察院可以直接向基层法院建议启动再审程序，“这样省去了三个环节、两个部门，一般至少可以节省半年时间。”北京市检察院第一分院民行检察处检察官赵芳芳说。&&&&&除了运用再审检察建议办理符合抗诉条件的案件外，许多基层检察院还尝试运用再审检察建议，加大对法院民事调解的监督力度。河南省上蔡县检察院日前运用再审检察建议，成功纠正了一起原被告恶意串通，利用虚假诉讼调解结案的民事案件。上蔡县豫剧团原团长王某为转让该县文化艺术中心大楼一楼门面房，先后让买主以追索借款名义5次起诉上蔡县豫剧团，上蔡县法院依次作出民事调解书，将门面房交付给5名买主冲抵借款。上蔡县豫剧团不服法院的调解，向该县检察院申诉。该县检察院经调查发现这一系列调解书均存在虚假诉讼、侵犯案外人利益等问题，遂向该县法院发出再审检察建议。该县法院采纳了检察机关的再审检察建议，裁定对上述案件另行组成合议庭再审，并中止了原调解书的执行。&&&&&“实践充分表明，再审检察建议在民行检察监督中有着独特的、不可替代的作用。”最高人民检察院民行检察厅负责人评价说。&&&&3&法律地位不明确成为制约发展的“瓶颈”&&&&由于在实践中发挥了积极作用，再审检察建议与抗诉一起，被比做民行检察部门实施监督的“两条腿”。但从历年办案数量来看，全国民行检察部门办理再审检察建议案件为几千件，抗诉案件历年都在1万件以上。再审检察建议“这条腿”远没有抗诉“这条腿”粗壮。&&&&&究其原因，是再审检察建议的法律地位不明确所致。湖南省检察院民行检察处处长罗玲告诉记者，目前涉及再审检察建议的规定只有最高人民检察院的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》和最高人民法院的《全国审判监督工作座谈会关于当前审判监督工作若干问题的纪要》。从立法层次来看，这两个规定一个是检察院的工作制度，一个是法院的内部文件，其法律效力及法律地位均低于全国人民代表大会及其常委会通过的法律。&&&&&由于法律地位不明确，再审检察建议在实践中得不到应有的重视，对法院的约束力明显不如抗诉。对民行检察部门提出的再审检察建议，法院可以采纳，也可以不采纳，接受与否完全取决于法院自身对案件的认识。“目前实践中普遍存在的现象是，在检察院与法院的关系相对和谐、沟通协商较多的地区，再审检察建议的采纳比例就高;反之，采纳比例就低。”罗玲说，“如果法院拒绝接受，检察院只能要求法院说明不接受的理由，一些检察院因此放弃再审检察建议，直接启动抗诉程序。”&&&&&在再审检察建议的适用程序和形式上，由于没有立法规范，各地检察机关做法各异。比如，对于再审检察建议的审批，有的地方要求交检委会讨论决定，有的要求交检察长或分管检察长签发，有的则只需业务部门的领导认可。对于再审检察建议的受理，各地法院的做法也不尽相同。有的由法院的立案庭统一立案，有的直接由审判监督庭受理，还有的将再审检察建议书直接发给法院院长。“受理程序上的差异，往往导致法院内部相互推诿，增加了民行检察干警的工作负担，也影响了再审检察建议的效力。”罗玲表示。&&&&4&写入法律势在必行&&&&“过去8年，检察机关和审判机关着眼于维护司法公正和权威，依据法律原则和立法精神，共同创立了再审检察建议工作制度。这项制度来之不易，对提高民行案件的再审效率、维护司法、促进社会和谐起到了不可低估的作用。”高检院民行检察厅负责人建议，立法机关应该尽快修改有关法律，确立再审检察建议的法律地位。&&&&&这一建议得到了地方民行检察部门工作人员的响应。北京市海淀区检察院民行检察处处长王仁俊表示，现行的民事诉讼法和行政诉讼法在总则中分别规定检察机关有权对民事审判活动和行政诉讼活动进行监督，而在分则中，只规定了抗诉这一种监督方式。“现行立法的总则的规定没有分则的支撑，给司法实践带来难题”。&&&&&王仁俊认为，再审检察建议是一种便捷、高效的监督模式，能使检法之间、司法机关与当事人之间、当事人相互之间的错综复杂的关系趋于一致，有利于创建和谐的诉讼秩序，着力维护和谐的司法环境。他建议立法明确检察机关的再审检察建议权，规定再审检察建议可以适用于下列两种情形:一是原判决、裁定符合抗诉条件并经检法两家协商一致同意适用再审检察建议的;二是原生效民事调解或者行政赔偿调解违反自愿、合法原则的。&&&&&罗玲也建议在今后修改民事诉讼法时明确赋予再审检察建议法律效力，确立有效的保障措施。同时规范再审检察建议的适用范围和程序，明确其受理程序，对于检察院提出的再审检察建议，应统一由法院立案庭立案后交审判监督庭处理。&&&&&实务部门的呼声也引起了法学专家的关注。中国政法大学博士生导师、中国法学会民事诉讼法学研究会名誉会长杨荣馨教授，曾经参与民事诉讼法的制定，目前又在关注该法的修改。他表示支持在民事诉讼法修改时加强检察机关的法律监督作用。杨荣馨说，抗诉只是一种事后监督，监督力度不能满足实际需要。再审检察建议是对抗诉的补充，在检察机关的实践中已经取得了良好的效果，应当考虑写入法律。您当前的位置 ：&&&&&&&&&&正文
《民讼法》规定引发再审检察建议制度存废之争
　　4月1日，修改后的《民事诉讼法》施行。
　　事实上，早在法律修改之初，检察建议何去何从的问题，就一直困扰着江苏省徐州市睢宁县人民检察院民事行政检察科科长李春富：“法院表示，除了对于法院依职权决定再审的民事案件可以启动再审程序之外，将不再受理检察院以再审检察建议形式启动审判监督程序的民事案件。过去，我们都是向同级法院发出再审检察建议，以后基层检察院的再审检察建议工作应该怎么做？至今，我们还没有应对的策略。”
　　再审检察建议是存是废？如果存，以什么形式继续存在下去？李春富，不过是众多困惑者的一个。
　　实现公正再审检察建议功不可没
　　从进入单位到解除劳动关系多年，李江等9人没有享受到单位的各项社会保险待遇，也没有拿到任何经济补偿金。2007年1月，李江起诉到睢宁县法院，要求原单位支付经济补偿金、办理社会保险，却被法院裁定驳回起诉。李江不服，遂向睢宁县检察院提出申诉。经睢宁县检察院提请，徐州市人民检察院依法抗诉，徐州市中级人民法院发回重审。日，原审法院判决李江原单位支付其经济补偿，并为他办理社会保险，总计支付1.4万元。
　　看到李江讨回了公道，其他8名同事也纷纷来到检察院申诉。考虑到涉案人多，影响较大，走抗诉程序时间长，劳动者的合法权益如果得不到有效维护，可能会引发上访等不稳定事端，睢宁县检察院向法院发出再审检察建议。日，法院组织听证，在法院主持调解下，8名劳动者拿到了原单位给予的经济补偿金和补缴的养老保险金。
　　李江通过检察机关抗诉花了整整10个月时间胜诉，而他的8名同事仅仅用了7天，就通过再审检察建议圆满解决了问题，这不能不说是一个耐人寻味的结局。
　　李恒(化名)也是通过检察建议讨回公道。2007年3月，李恒因为没有收到睢宁县法院送达的开庭传票和应诉通知，法院在他缺席的情况下判其败诉。睢宁县检察院调查发现，向李恒送达开庭传票、应诉通知及判决书都是由原告电信局的工作人员送达，李恒及其家属均未签收，送达人员却注明“家属拒签”。根据法律规定，民事诉讼中的诉讼文书应由法院的司法警察或其他工作人员送达给当事人和其他诉讼参与人。睢宁县法院由非法院工作人员送达诉讼文书，且未有效送达李恒及其家属，显然侵犯了李恒的诉权，最终导致实体审理结果错误。受理李恒的申诉后，睢宁县检察院在与法院充分沟通的基础上，发出再审检察建议，很快被法院采纳。不久，原告即撤诉。
　　“就这两起案件而言，如果没有再审检察建议制度，当事人即使最终能够讨回公道，时间也会长得多，成本也大得多。”李春富认为，再审检察建议在民行案件审判监督中发挥了不可替代的作用。
　　徐州市人民检察院民事行政检察处处长张厚来出示了这样两组数据：2003年以来，徐州市两级检察机关共向两级法院发出再审检察建议164件，法院再审改变原判决116件，改判率高达71%。2007年以来，睢宁县人民检察院共向法院发出再审检察建议19件，法院均进行了听证审查，已听证和解10件，裁定再审7件；再审7件中审结6件，改判5件，调解撤诉1件；再审检察建议采纳率高达90%。
　　“这个制度来之不易”
　　“这个制度来之不易。”谈及再审检察建议，张厚来颇为感慨。
　　据张厚来介绍，2001年9月，最高人民检察院在《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》中提出：有下列情形之一的，人民检察院可以向人民法院提出检察建议：一原判决、裁定符合抗诉条件，人民检察院与人民法院协商一致，人民法院同意再审的；二原裁定确有错误，但依法不能启动再审程序予以救济的；三人民法院对抗诉案件再审的庭审活动违反法律规定的；四应当向人民法院提出检察建议的其他情形。
　　这一年，最高人民法院在《全国审判监督工作座谈会关于当前审判监督工作若干问题的纪要》的通知中也指出：人民检察院对个案提出检察建议书的，如符合再审立案条件，可依职权启动再审程序。
　　就这样，再审检察建议在没有具体法律条文规定的情况下探索着前行，至今已经整整7年。经过7年的实践，张厚来这样评价再审检察建议的作用，“再审检察建议监督范围广、时效快、社会效果好。检法两家沟通一致后，检察院发出再审检察建议，法院一般愿意接受，既节约了诉讼资源，又维护了公平正义。”
　　张厚来还分析了再审检察建议的高效性，“一个案件，通过抗诉程序，需要一年甚至更长时间才有可能获得改判，而通过再审检察建议程序，也许一个月甚至更短的时间，就有可能获得改判，可以说解决了民行抗诉案件周期长、改判难的问题。”
　　“对于法律没有赋予检察机关抗诉权的案件，比如说约占民事案件70%的调解案件，如果确属虚假诉讼、恶意调解，双方串通损害国家或者第三方利益的、或者是违反了自愿原则的，虽然法律规定不能抗诉，但我们可以通过再审检察建议的方式，建议法院启动再审程序予以改判。”看得出来，张厚来对再审检察建议持明确的肯定态度。&[1]&&
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执行行为怠于履职被监督执行根据违法 监督法院再审
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执行行为怠于履职被监督执行根据违法 监督法院再审
执行行为怠于履职被监督
执行根据违法 监督法院再审
&&&&&&& ――中国农业银行股份有限公司新乡县支行借款合同纠纷执行监督系列案
新乡县人民检察院&& 秦玉卓 高新志
【监督机关和受理法院】
监督机关：河南省新乡县人民检察院
受理法院：河南省新乡县人民法院
【基本案情】
法院诉讼执行活动情况：
中国农业银行股份有限公司新乡县支行（以下简称 “新乡县农行”）诉张某等5起借款合同纠纷案件，新乡县人民法院分别作出（2012）新民二金初字第134号、（2013）新民二金初字第9号、（2013）新民二金初字第21号民事判决书和（2012）新民二金初字第127号、（2013）新民二金初字第14号民事调解书。
<span lang="EN-US" style="font-size: 16 font-family: 仿宋_GB年12月至2014年3月，新乡县农行就该5起案件向新乡县人民法院申请强制执行。立案后，由执行法官李某负责该5起案件的执行，执行过程中未依法向被执行人送达执行通知书，亦未采取任何执行措施，5起案件被长期搁置达2年之久。直至2016年4月11日、4月15日（检察机关要求说明执行情况后），执行法官李某才采取批量查询的方式，查询了被执行人的银行账户余额，执行法官李某在执行立案后长达2年时间不作为、长期不予结案，执行程序严重超期。
<span lang="EN-US" style="font-size: 16 font-family: 仿宋_GB年河南省人民检察院按照高检院的统一部署在全省开展执行监督专项活动，并明确 “执行行为是否违法、执行根据是否违法、执行行为是否怠于履职”三个监督重点。新乡市、县两级检察机关高度重视、积极推进，面临执行卷宗调卷难的问题以及法院执行部门对执行监督的不理解与抵触情绪，新乡市院领导积极协调、召集市县两级法院领导座谈、通报省院专项活动精神，以及表达了检察机关开展执行监督专项活动的决心，最终得以使专项活动破冰展开。在专项活动中，新乡检察机关采取集中调卷审查的方式进行，主要围绕法院已经执行终结的案件进行审查，同时要求法院提供同期执行案件登记台账进行筛查。
本案即是新乡县人民检察院在查阅新乡县人民法院执行台账中发现的线索。该院在查阅、梳理执行台账时发现：新乡县农行申请执行的借款案件17件，仅执结1件，剩余16件均未执结。鉴于中国农业银行股份有限公司系国有控股公司，执行程序事关国家利益是否受损，遂将上述未执结的16件案件作为重点审查对象，并要求新乡县人民法院说明情况。
【监督意见】
通过审查发现：新乡县农行诉张某等5起借款合同纠纷案件进入执行程序后长达2年未结案，新乡县人民检察院于2016年3月31日发出调卷通知，并要求法院说明情况。执行法官李某以各种理由迟迟不作出说明亦不提供卷宗材料、拖延时间，直至2016年4月11日、4月15日李某才采取批量查询的方式，查询了被执行人的银行账户余额，并补制了相关材料、仓促装订案件材料予以提供。该5起案件在执行立案后长达2年不予结案，执行人员严重失职不作为。
新乡县人民检察院依职权启动调查核实，经查询被执行人金融财产发现：被执行人刘某名下的中国建设银行股份有限公司新乡县支行账户，被执行人杜某名下的河南省农村信用社账户，被执行人崔某名下的河南省农村信用社账户：，被执行人酒某名下的河南省农村信用社账户，被执行人李某名下的中国建设银行股份有限公司新乡县支行账户，被执行人孙某名下的河南省农村信用社账户在执行立案后现金往来频繁，有的账户流动资金数额高达16万余元，足以证明被执行人完全具备履行能力，而新乡县人民法院未采取有效执行措施，未及时对上述被执行人账户内的资金进行冻结、划扣。
另新乡县农行在申请执行时，向新乡县人民法院提供了被执行人李某、杜某、侯某可供执行的财产情况，上述被执行人的月收入为元，而新乡县人民法院亦未对上述被执行人工资进行划扣、提取。
在对上述5件案件中执行法官怠于履职的执行行为进行监督后，为突出专项活动重点，提高执行监督实效，新乡县人民检察院果断将监督触角延伸到执行根据的监督上。该院仍以新乡县农行申请执行的借款合同案件为切入点，聚焦被列入 “终结本次执行程序”的其他5起案件。
在对本案执行根据的审查中发现：2013年6月至2013年9月，新乡县农行诉荆某等5起借款合同纠纷案件，均由荆某作为特别授权的诉讼代理人代为调解，新乡县人民法院分别作出（2013）新民二金初字第7号、（2013）新民二金初字第12号、（2013）新民二金初字第13号、（2013）新民二金初字第25号、（2013）新民二金初字第26号民事调解书。上述5起案件在进入执行程序后，均以借款人暂无财产、保证人下落不明等原因被“终本”处理。
这一问题引起办案人员的高度怀疑，随即调阅了上述案件的审理卷宗进行审查。通过审查发现上述案件的执行根据，即上述5起借款合同纠纷的调解程序存在重大问题，诉讼代理人荆某提交的《特别授权委托书》疑系伪造，可能存在虚假代理情形。遂启动调查核实，对涉案的5份《特别授权委托书》上当事人的签字进行了笔迹鉴定，鉴定结果显示委托书上当事人签字均非本人所为。而新乡县人民法院在审理该5起案件过程中，在案件当事人均未到庭的情况下，未查明诉讼代理人资格和代理权限，致使荆某得以顺利地以虚假代理权限对案件违法代为调解。
此外，该院进一步调阅新乡县农行《借贷合同档案》进行审查发现，涉案的5份借款合同效力亦存在重大问题。经充分运用调查核实权，逐案询问当事人、深入保证人单位进行调查，最终查明：荆某利用他人名义向新乡县农行申请贷款，通过编造保证人工作单位和职务、加盖伪造的单位公章等手段，向新乡县农行提供伪造的保证人《收入证明书》，共计骗取贷款5笔，贷款数额25万。
尔后，荆某作为实际用款人，违反合同约定的“借款人”和“借款用途”使用贷款，后因经营不善无力“如约”偿还借款，新乡县农行依据借款合同将借款人、保证人一并诉至法院。在法院审理期间，荆某伪造5份《特别授权委托书》，代理5起案件的借款人、保证人违法调解结案。而借款人、保证人对贷款手续、出庭应诉、特别授权、调解结果等概不知情。案件进入执行程序后，终因借款合同的借款人无力偿还、保证人工作单位虚假、无工资收入等情形被终结本次执行程序。
新乡县人民检察院将荆某涉嫌骗取贷款犯罪线索向公安机关移交，新乡县公安局于2017年1月18日决定对荆树植立案侦查。
一、执行行为监督
<span lang="EN-US" style="font-size: 16 font-family: 仿宋_GB年6月16日新乡县人民检察院就上述5起执行案件分别作出新县检民（行）执监[0003号、新县检民（行）执监[0004号、新县检民（行）执监[0005号、新县检民（行）执监[0006号、新县检民（行）执监[0007号检察建议，认为新乡县人民法院在执行该系列案件过程中存在怠于履行职责、案件执行严重超期等违法情形。具体如下：
（一）根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百四十条规定：“执行员接到申请执行书或者移交执行书，应当向被执行人发出执行通知，并可以立即采取强制执行措施。”根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的解释第二百七十九条规定：“人民法院应当在收到申请执行书后十日内日发出执行通知。执行通知中除应责令被执行人履行法律文书确定的义务外，并应通知其承担延迟履行利息或者延迟履行金。”发出执行通知是执行程序启动的必经程序。
上述系列案件中，新乡县人民法院未按程序规定向被执行人发出执行通知书、送达被执行人，致使被执行人无从报告其当前以及收到执行通知之日前一年的财产情况，并且在立案后2年内未采取任何诸如：查询、扣押、冻结、划拨、变价财产、提留收入等执行措施，导致案件被长期搁置，执行人员显属怠于履行职责。
（二）根据最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第一百零七条的规定：“人民法院执行生效法律文书，一般应当在立案之日起六个月内执行结案。确有特殊情况需要延长的，由本院院长批准。”
上述系列案件中，新乡县人民法院在立案后长达2年之久仍未执行完毕，且没有延期手续，执行程序严重超期。
综上所述，新乡县人民法院在（2014）新法民执字第144号、（2014）新法民执字第145号、（2013）新法民执字第45号、（2014）新法民执字第107号、（2014）新法民执字第137号5起案件执行活动中，存在执行人员怠于履行职责、案件执行严重超期等违法情形，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百三十五条的规定，特提出检察建议：
1.加强对执行人员的管理、教育、培训，提高办案责任心和业务水平。
2.严格依照法定程序和法定期限执行案件。
3.新乡县人民法院应尽快采取积极有效执行措施，保障申请执行人的利益得以实现。
同时作出新县检民（行）执监[0007-1号检察建议，针对新乡县人民法院执行案件长期不予结案、执行卷宗长期不归档的违规情形，建议新乡县人民法院1.严格依法、规范结案；2.加强卷宗归档意识，以防卷宗材料遗失，杜绝管理隐患。
还做出新县检民（行）执监[0006-1号检察建议，建议新乡县人民法院对承办该5起执行案件的执行法官李某的怠于履行职责、失职不作为的行为给予处分。
二、执行根据监督
<span lang="EN-US" style="font-size: 16 font-family: 仿宋_GB年8月15日，新乡县人民检察院认为新乡县人民法院（2013）新民二金初字第7号、（2013）新民二金初字第12号、（2013）新民二金初字第13号、（2013）新民二金初字第25号、（2013）新民二金初字第26号民事调解书，在审理过程中未对荆某提供的《特别授权委托书》进行审查，未查明荆某的代理资格和代理权限，在当事人未到庭的情况下违法调解且送达程序违法，作出新县检民（行）监[0001号、新县检民（行）监[0002号、新县检民（行）监[0003号、新县检民（行）监[0004号、新县检民（行）监[0005号再审检察建议，建议新乡县人民法院再审。
【监督结果】
一、执行行为监督结果
<span lang="EN-US" style="font-size: 16 font-family: 仿宋_GB年7月14日新乡县人民法院就该系列案的检察建议逐一进行回复，就执行人员怠于履职和执行程序超期的检察建议回复如下：
“（一）召开全体执行人员会议，通报检察建议内容，要求每名干警对照检察建议进行自查，查找自己执行案件过程中存在的问题，并对照问题进行整改。
（二）每周五下午定时组织执行干警进行业务、政治理论学习，通过学习时刻牢记自己的职责，提高办案责任心和业务水平。
（三）严格按照法定程序和法定期限办理执行案件，对执行完毕的案件及时归档，对那些穷尽执行措施在六个月内仍不能执结的案件及时终结本次执行程序，对超过六个月未结案件，按照法律规定延期。
（四）进一步加大执行力度，增加执行力量，充分利用法律武器，穷尽执行措施，尽最大努力保证申请人合法权益，截止今日，新乡县农行作为申请人的案件，我院又冻结被执行人的银行存款共计10万多元，下一步将对该冻结的存款进行划拨，早日将案件执行完毕。”
就新县检民（行）执监[0007-1号检察建议回复如下：“我院执行卷宗存在大量长时间未归档情况，针对这个情况，我院执行局也多次开会强调要求定时归档，但因案多人少问题严重，执行干警精力有限，一直未能做到及时归档。下一步，我院将进一步增加执行干警数量，新的执行干警将在近期内到岗，同时将进一步强化归档意识，加强学习，确保执行案卷不发生问题。”
采纳新县检民（行）执监[0006-1号检察建议，于2016年7月5日经院长办公会研究决定给予李某行政警告处分。”
二、执行根据监督结果
<span lang="EN-US" style="font-size: 16 font-family: 仿宋_GB年11月18日新乡县人民法院作出（2016）豫0721民监3号、（2016）豫0721民监4号、（2016）豫0721民监5号、（2016）豫0721民监6号、（2016）豫0721民监7号民事裁定书，裁定对上述5起案件另行组成合议庭进行再审。
<span lang="EN-US" style="font-size: 16 font-family: 仿宋_GB年民诉法修改后，法院的执行活动被正式纳入检察机关的监督视野。但由于各方面的原因，新乡市的执行监督活动一直未能打开局面，过往案件多为对法院执行活动中细枝末节的错误或细小的程序性瑕疵的纠正，并未取得太多实质性的监督成果。2016年，新乡市民行部门以高检院、省院开展的“执行监督专项活动”为抓手，立足本职，寻求突破。该市检察机关借力专项活动，在不影响法院执行工作正常开展的情况下，决定集中调取法院2014年度已执结的执行卷宗和执行台账进行审查。但法院面对检察机关的依法监督存在抵触情绪，市县两级院均遇到调卷难、拒绝监督等问题。后该市两级院领导积极与新乡市中院及相关基层法院进行沟通协商，最终得以畅通调卷渠道。两级院通过对法院执行台账和卷宗的梳理审查，发现收案不理、积案成疾在法院执行活动中普遍存在，“抽屉案件”已成为“执行难”问题的主要症结之所在，故决定将“抽屉案件”作为监督重点，以期突破执行监督困局。新乡县检察院按照市院关于执行监督专项活动的统一指挥，成功办理了本系列案件。
一、用证据强建议，切实提高监督刚性。本系列执行监督案件中，检察机关充分运用民行调查核实权，以执行法官的怠于履职行为和不作为的具体后果作为调查主线，先后采取了询问当事人、查询被执行人金融财产、调查被执行人工资等调查手段，重点查询并明确了被执行人在执行立案后的银行账户资金往来、流动明细情况，充分证实了被执行人完全具备履行能力。而执行法官在执行案件立案后的两年时间内未采取任何有效执行措施，长期对案件搁置不理，致使当事人利益无法实现，存在严重怠于履行职责的情形。有因有果，因果相互印证，用证据说话、用查询结果说话，检察建议有理有力，切中监督重点，如此才能引起法院的充分重视，检察监督的刚性效果才能得以凸显。
二、转理念求突破，实现检察监督全覆盖。新乡县院在本案的办理过程中转变了就案办案的传统监督理念，立足执行监督，反向倒查，综合运用检察建议、再审检察建议以及移送刑事犯罪线索等多种监督手段，实现了对执行行为和执行根据监督的全覆盖。在办理上述执行监督案件过程中，该院发现5起执行案件均以借款人暂无财产、保证人下落不明等原因被进行“终本”处理，十分不合常理。之后随着调查的深入，诸多疑点相继浮出水面：一是借款人、保证人等被执行人的工作单位等相关信息严重失实；二是5起借款纠纷案中的借款人虽不相同，但诉讼代理人却系同一人；三是在5起借款纠纷案件中，其唯一的诉讼代理人荆某提供的特别授权委托书上的签名疑系伪造。基于上述疑点，检察机关在执行监督案件完结后，再次启动调查核实程序，将监督视角拓展到执行根据，对上述借款纠纷案件的基础法律关系和事实进行逐一核实。最终查明新乡县农行起诉且调解结案的5起借款合同纠纷案件，存在诉讼代理违法、特别授权虚假、调解违法等违法情形，而法院未对荆某的代理权限进行核实，程序严重违法。对此，新乡县检察院向新乡县法院提出再审检察建议，并将伪造特别授权委托书的荆树植涉嫌骗取贷款犯罪的犯罪线索移交公安机关立案查处。法院采纳了监督意见，对案件启动了再审程序，公安机关在检察机关前期调查材料的基础上，决定对荆树植进行刑事立案。
三、以监督促合作，破解执行监督困局。在全市执行监督专项活动开展之初，虽然法检两院已就调卷问题达成共识。但在本系列案件办理过程中，新乡县仍然面临调卷难问题。新乡县法院在收到检察机关《协助调卷通知书》后，先后以卷宗未归档，案件未执结、卷宗未装订等诸多借口不予配合。后经两级院领导通过与新乡市中院及新乡县法院的多方协调，最终才得以调取到相关卷宗。但经后续审查发现，相关卷宗材料均系检察机关要求协助调卷后临时补制，这也是法院搪塞拒绝提供执行卷宗的根本原因。针对该违法情形，新乡县检察院向法院提出检察建议，建议加强卷宗归档意识，以防卷宗材料遗失，杜绝管理隐患。法院就该建议认真进行了回复，承诺在今后的工作中强化卷宗归档意识，按时归档，确保执行案卷不发生问题。实践证明，破解执行监督困局，除了要加强法检两院合作，畅通沟通协商机制，检察机关还必须要善于监督，精准监督，找准法院执行症结，倒逼法院接受监督。
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