突发性灾难应对机制59
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突发性灾难应对机制59
应对突发性灾难：国际经验的审视与启示；非典病患（世界卫生组织将其称为重急性呼吸道综合症；突发性灾难的最大特点是突然发生，并对人类的生存和；一、各国应对突发性灾难的机制与举措；目前，在世界各国，有许多政府部门、学术团体和专门；在处理突发性灾难的实践中，政府的管理活动尤为重要；当然，处理危机的核心还是危机决策中枢机构；紧急状态下处理突发性灾难的关键在于政府对各种
应对突发性灾难：国际经验的审视与启示非典病患（世界卫生组织将其称为重急性呼吸道综合症，英文缩写简称ＳＡＲＳ）在我国首都北京及诸多省份乃至全球其他很多国家的出现，牵动着全中国乃至全世界人民的心，同时也促使我们对如何应对突如其来的灾难进行反思。在此情况下，从国际的视野审视各国应对突发性灾难的机制与举措，借鉴有益的经验，将有助于我国建立和完善针对包括突发性传染病、环境灾难、生化恐怖袭击等突发公共安全事件和灾难的应急反应机制。突发性灾难的最大特点是突然发生，并对人类的生存和环境产生预料不到的灾难性后果和危害，因而在较短时间内成为社会关注的热点、焦点，迅速产生巨大的震撼力和影响力。从起因上看，突发性灾难主要包括以下几类：一是由于不可抗力引起的自然灾难，如地震、洪水、山崩、火山爆发等；二是涉及人的因素（如疏忽大意、非预见性等）而出现的重大事故，如飞机失事、森林大火、煤矿爆炸、集体中毒、疾病流行等；三是由于人为的故意而造成的社会动乱，如民族冲突、宗教对抗、恐怖活动或恐怖事件；四是国家或国家集团之间突发的武装冲突或战争。有人把突发性灾难所造成的社会状态，称之为“紧急状态”。当它不期而至时，国家政府的快速反应机制和应急处理能力，对于确保“灾而无难”或“难而少恙”就很关键。一、各国应对突发性灾难的机制与举措目前，在世界各国，有许多政府部门、学术团体和专门机构从事应对各种突发性灾难的预防、监测、预报和识别等方面的工作，并形成了行之有效的应急决策机制和相应的一系列举措。
１．政府的危机管理机制在处理突发性灾难的实践中，政府的管理活动尤为重要，就是所谓的危机管理。很多国家都制定了危机管理法案，一旦发生危机，马上成立危机处理委员会或相应的临时机构，一些国家在中央政府一级成立了处理危机的常设机构，并赋予这些机构特定的权力和资源。各国政府都形成了独具特色的解决方法，并建立了相应的运作系统。例如，美国于１９７９年成立的联邦危机管理局（ＦＥＭＡ），是一个完全独立的组织，其职责就是运用各种减缓、预防、回应和恢复等手段管理各种人为的和自然的突发性灾难；在紧急状态下联邦危机管理局的权力甚至比总统和国会还大，可以终止法律、没收财产、中断交通系统，迁移居民，可以在未得到任何批准的情况下逮捕和拘留公民。当然，处理危机的核心还是危机决策中枢机构。决策中枢机构能不能在短时间内做出反应、做出反应的方式以及领导、指挥危机管理工作的过程，是衡量一个国家危机管理水平的主要因素。当发生全国性的危机情况时，在美国，危机管理的决策中枢由总统、副总统、国家安全委员会委员、国务卿、国防部长等组成；在俄罗斯，决策中枢由总统、国家安全秘书、紧急情况部长、内务部长、国防部长等组成。紧急状态下处理突发性灾难的关键在于政府对各种国家资源的有效协调利用，并使国家各个相关部门统一行动。如美国在应对突发性的恐怖活动所造成的灾难时，成立了政策协调机构，即“政府有关部门处理恐怖活动对策委员会”，这个机构由国务院领导，由国家安全会议、联邦调查局、中央情报局、国防部、联合参谋部、财政部、交通部、司法部等部门的人员组成。一旦政策确定，则由各个部门分头执行。又如，俄罗斯为了更好地处理灾难引发的事故，前总统叶利钦曾于１９９４年１月１０日发布总统令建立救灾部，又称为特别情况部，目的是在应急情况发生时做出快速而有效的反应。
有些国家在处理突发性灾难的时候，政府有时还成立临时机构，例如１９８８年英国政府为处理球迷骚乱成立了“紧急内阁委员会”。这种临时设置的机构，可以作为政府应对突发性灾难的补充机构而发挥特别的作用。２．立法保障机制从世界范围来看，在应对突发性灾难的时候，国家立法起着很重要的作用。一方面，立法保障了政府及各部门在紧急状态时期行使紧急权力，使紧急权有法可依；另一方面，国家立法制定相应的具体法律措施来应对各种突发性灾难。为严格规范在紧急状态时期政府对紧急权力的行使，大多数国家在宪法中规定了紧急状态制度，给政府的行政紧急权力划定明确的宪法界限（如印度宪法、德国联邦基本法等。从内容来看，德国联邦基本法的规定比较全面）；有的国家制定统一的紧急状态法来详细规范在紧急状态时期政府与公民之间的关系，以保障政府在紧急状态下充分、有效地行使行政紧急权力，同时又很好地限制政府的行政紧急权力，以保障公民不因紧急状态的发生而使一些基本的宪法权利遭到侵害（如美国的《国家紧急状态法》和《国际经济紧急权力法》均授权总统行使紧急状态宣布权；法国《紧急状态法》规定部长会议宣布紧急状态，内政部长可以命令关闭紧急状态区域的剧场、酒店和公共场所，还规定了军事法庭受理有关的重罪或者轻罪案件）。另外，国家还可以通过立法制定相应的法律措施来应对突发性灾难。以国外预防传染病的立法为例，２００２年６月１２日，美国布什总统签署了《防止生物恐怖袭击法案》，其中《公共卫生安全与预防和应对生物恐怖法案》为指导性法案。除联邦法律外，美国防范大规模流行性传染病的法律还有州、县等地方性法律法规。俄罗斯制定了《联邦公民卫生流行病防疫法》。韩国也有涉及传染病问题的法律，有《传染病预防法》，还对某些危害严重的传染病进行专项立法加以防治，这主要包括《结核病预防法》、《后天性免疫系统缺失症预防法》、《寄生虫疾病预防法》等，每部法律含有各自的实施细则。显然，国外关于传染病的这些立法，对于预防突发性传染病带来的灾难，提供了有力的应对机制，并且可以及时准确地把灾难性的后果控制在最低限度。３．新闻媒体的积极介入国外尤其是发达国家的新闻媒体在突发性灾难中往往能积极地发挥作用，一方面及时介入突发性事件，将事件的真相向民众作权威性的公布，向民众提供危险预警，提供防治知识，满足民众对突发性事件的知情权，使信息尽可能透明化；另一方面，大力宣传政府的政策，促使突发性灾难得到及时有效的解决，以尽快恢复正常的生活秩序。例如，“９．１１”事件发生后，美国媒体除了讨论恐怖分子是谁、政府是否要报复、报复的程度如何等问题之外，更多的是呼吁公众尽可能地恢复正常生活。媒体把政府的政策，巧妙地转换成公众的日常行为规则，既诠释了政府的政策，又引导了公众的日常行为，对危机的解决起到了积极作用。４．国际间的合作与交流全球化、区域化日益发展的今天，许多突发性灾难所产生的影响不仅仅局限于一个国家，诸如环境问题、气候灾变、疫病、国际恐怖主义等引发的突发性灾难的全球性风险日益增加。因此，在应对突发性灾难的过程中，加强国际间的人员合作和科技交流，就显得日益重要。以俄罗斯为例，１９９４年６月以来，俄罗斯救灾部与美国加强了合作，并于１９９４年８月成立俄美防止工业事故和自然灾害联合委员会。此后，北约的和平伙伴计划提出与俄罗斯救灾部建立直接联系。通过国际合作，充分利用各种资源，有助于突发性灾难的解决。此次非典元凶仅用三周时间就被锁定为冠状病毒变种，仅用六天时间这种病毒的基因图谱便被解开。科学家们之所以能在短时间内取得一个又一个的攻克ＳＡＲＳ病毒的胜利，得力于国际间的通力合作与交流，由此充分显示了全球科技界携手攻关的威力。５．对民众的危机教育突发性灾难的突然性、严重性以及不可预料性很容易引起民众的心理恐慌和手足无措。为此，在平时加强对国民的危机教育，使他们增强防范危机的意识就显得十分的必要和迫切。一般来说，国外对民众进行的危机教育包括在日常生活中的危机教育和学校的危机教育等。日本是个自然灾害较多的国家，在这方面做得比较成功。二、我国应对突发性灾难方面存在的问题及国外经验的启示客观地说，目前，我国在突发性灾难的应对方面尚存在一些问题。譬如，我国的法律没有对发生重大突发灾难后政府各部门如何进行协调做出全局性的规定；政府各部门间在应急应变方面缺乏协调机制，所有事件的处置工作都由行政一把手指挥；信息渠道不畅通，信息统计不准确；现有的医疗、救灾部门的专业人员缺乏应急应变方面的训练，反应不快，应急准备不足，缺乏专门培训这种人员的教育机构，缺乏对应急应变事件的研究；民众缺乏自救、救护的意识和能力，社会的警觉性不够等。
另外，我国现行的有关紧急状态的法律也存在一些问题：一是紧急状态法律制度不统一，每一个单行的法律只能适用于一种紧急状态，一旦紧急状态产生的原因复杂，就很难有一个统一的紧急状态下的指挥机制；二是有关紧急状态法对政府可以采取的紧急措施规定得不够清晰，特别缺乏一些必要的行政程序，很容易为政府随意扩大行政紧急权力留下法律上的漏洞；三是对公民的权利保障没有底线，这样造成了公民的权利很容易在紧急状态时期遭受各方面的侵害而无法获得法律上的有效救济。
因此，其他国家处置突发性灾难的种种做法和经验，无疑为我国应对、处置各种突发灾难提供了有益的启示：启示一：强化政府的危机处理能力，加强各部门面对突发性灾难时的综合协调能力。政府应该进一步加强科学管理，提高公共管理的能力，包括提高政府人员对社会公共问题的认识水平；提高政府危机管理能力，有效应对各种复杂局面；充分发挥专家智囊团的作用，全面提高政府管理专业化、科学化水平，并努力构建政府处理危机的网络体系。政府设立精炼的危机处理机构，可以分布到省或市一级，该机构的工作人员专职处理危机的协调与组织工作，当某一危机事件发生时，由他们组织相应学科的专家根据平时的研究成果，迅速采取相对应的措施，调动一切社会资源来处理危机。启示二：充分借鉴国外紧急状态立法的经验，加强国家对紧急状态的立法。一是在宪法中明确规定紧急状态制度，二是制定统一的紧急状态法，规定统一的紧急状态下的政府应急机构和应急机制。通过立法制定具体的应对措施，建立和完善全国和地方的突发公共卫生事件应急机制。只有这样，才能贯彻法治原则，保障政府在紧急状态时期也能够贯彻依法行政原则，保障公民的权利不受非法侵犯。启示三：充分发挥新闻媒体在解决突发性灾难中的作用。一方面，媒体要积极面对突发性灾难，把社会公众对危机的舆论引导到有利于危机解决的正确方向上来。最关键的是媒体应该满足公众对突发性灾难的知情权，不仅向公众提供有关突发性灾难的信息，还要尽量给公众提供一个政策参与的机会，让公众感觉到自己是国家的主人。媒体还可以积极动员非政府组织资源，加快公众服务体系的建立。通过电话、网络、各类媒体，对民众在危机中的心理、经济与法律问题提供援助和服务。另一方面，媒体要积极加强政府的政策宣传，塑造政府危机管理的良好形象。有关政府部门作为新闻传播的管理者，应该认清肩负的社会责任，引导、调控新闻媒体对事实加以解释，支持传媒充分发挥其监测功能及社会整合与解释功能，以担负起应有的社会责任。启示四：积极加强国际合作，在突发性灾难发生时及时寻求国际援助。ＳＡＲＳ当前，为了更快地遏制并控制疫情的发展，我国应该积极加强同世界卫生组织的合作，配合其在中国国内的行动，主动提供治疗方法和经验，积极协助世界卫生组织进行全球防治。另外，虚心学习国外的经验，进行技术交流和人员的合作。启示五：增强民众的危机防范意识，减少盲目从众心理。像ＳＡＲＳ这样的突发性灾难不但考验了政府，而且也考验了我们整个社会和每个公民。政府采取一系列的应急措施之后，必须有全民的配合与动员，才能形成真正有效的社会应急机制，使突发事件或突发灾难得到有效控制。为此，我们不仅要在学校中对学生进行危机教育，在相关的大专院校尽快设立危机处理专业，培养这个方向的专业人才并建立专门的危机处理研究机构，而且应该对一般的民众灌输危机防范意识，对国家机关、企事业单位的人员进行强制性的、系统的危机处理培训，以提高他们的危机反应能力。比如对工厂、酒店的员工，培训他们在发生火灾时应有的反应、应采取的措施等等，从而使民众能以平和的心态和理性的态度来对待突发性灾难。从某种意义上来说，人类对突发灾难的处理水平反映了人类文明程度的高低。一个国家必须建立起自己的应急机制，以应对各种各样的突发性事件或灾难，帮助人们顺利渡过难关。目前，我国政府针对ＳＡＲＳ已采取了诸多有力的预防和救治措施。譬如，《突发公共卫生事件应急条例》已及时出台，这标志着我国进一步将突发公共卫生事件的应急处理工作纳入了法制化的轨道，为今后及时、有效地处理突发性灾难建立起了明确的法律制度，促进了我国突发灾难应急处理机制的建立和完善。□《政府工作报告》中指出，“健全重大自然灾害、突发公共安全事件应急处理机制。”“提高突发公共卫生事件应急处置能力。”突发事件关乎群众生命财产安全，是对各级政府执政能力和政府形象的考验。自2007年8月突发事件应对法出台以来，各级政府应对危机、处理危机的能力已大大增强，但如何完善突发事件的应急机制，提高应对危机的能力和手段，今日仍是政协委员心中最重的关切之一。――编者1 关键词：技术与装备千里眼、顺风耳――应急救援，技术先行近10年来，在重大自然灾害防灾减灾中，我国空间基础设施在气象预报、各类灾情监测与评估、信息传送与通信指挥等方面发挥了重要作用，被誉为“太空救援队”【新闻背景】 上海市消防局近日宣布，上海世博会消防前沿指挥所和临沂水陆两用消防站正式启用。上海世博会消防前沿指挥所建有消防信息化指挥平台，通过现代化通信技术，与上海市应急联动中心、世博园区安保指挥中心网络共享安保信息资源，是世博园区各类应急处置突发事件尤其是灭火救援行动的“发令枪”，各路处置突发事件力量协调联动的“遥控器”。临沂水陆两用消防站具有传统的陆域消防保卫功能，能够实现世博园区“单个消防站点保卫区域1平方公里、消防力量2分钟到场”的目标。【连线采访】 全国政协委员 叶培建 宋欣 董胜波当前，国际社会高度重视空间基础设施在防灾减灾中的作用。目前，我国已初步建成以遥感、通信、导航卫星为主体的空间基础设施，可为气象、地质、水文等多种灾害提供预报监测支持和通信、定位保障。卫星遥感和卫星导航可以迅速获得灾害范围、位置和受损程度等灾情，为救灾人力和物资投放等提供决策支持。在汶川特大地震中，我国自己研制的“动中通”卫星应急通信车、电视直播车、舱式炊事车、野外救护车以及机载高分辨率成像雷达、呼吸机、机载通讯电台以及移动气象应急车、移动天气雷达、自动气象站等一批先进观测设备从北京等地千里驰援，迅速运抵灾区，为气象部门开展抗震救灾精细化预报服务提供了“千里眼”、“顺风耳”。此外，系列无人机产品、近空间飞行器、专用特种车辆及重型装备、摩托艇与无人船、微小型卫星及固体小运载火箭等，均可作为国家应急救援保障装备。目前，我国可用于应急救援保障的产品很多，但是比较零散，必须形成体系。这就需要有一个国家行为，对此进行立项、研究、推广和应用。
建议建立以天基为主、天地结合的防灾减灾应急系统；国家应加大对通信卫星系统发展的扶持力度；将“国家政务和公益性卫星通信系统”重大科技专项纳入国家规划，使各大卫星系统全面协调发展，形成强大的综合能力；应建立决策指挥中心，建立统一高效的各类自然灾害应急联动统一调度指挥平台。2 关键词：时间与效率直升机、物资库――绿色通道，生命方舟目前全球共4万余架直升机，其中民用直升机约2.4万架，平均每百万人拥有近4架，而到2008年底，我国只有294架军民用直升机可用于应急救援，是主要西方国家平均水平的1/25【新闻背景】 北京市所有2万人口以上的大型社区将建起应急物资储备库，一旦遇上重大灾害，社区居民将获益于“身边的储备”。市民政局透露，这一全覆盖计划拟于3至5年内完成。据市民防局发布的数据，截至去年底，全市共建设完成平时用途为汽车库的人防工程122处，可为居民提供停车位2万个。【连线采访】 全国政协委员 冯培德 尹泽勇 李椿萱在“时间就是生命”的应急救援工作中，直升机、起重机、挖掘机等具备人力所不可能达到的作用。直升机在应对突发事件中的独特作用更为明显，但我国直升机数量太少。就救援体系来说，国外救援体系已经经历了半个世纪的发展，比较完善。其中，美国的联邦应急事务管理局已建立28支城市探测与救援队，法国、捷克、加拿大、瑞士、西班牙等国也均建立了较完备的紧急救灾体系。汶川大地震，暴露出我国航空应急救援管理体制不完善，基础设施不健全，救援装备数量少、结构不合理，缺乏专业队伍等一系列问题。不过，最近我们国家自己自主研制的大型民用直升机ＡＣ313首飞成功，使我国和欧盟、美国、俄罗斯一样具备自主研制大型直升机的能力，从而也提升了我国航空应急救援水平，应该说意义重大。随着城市化进程的高速发展，各类灾害、突发事件对城市的潜在威胁与日俱增，对应急救援技术与物资储备的需求也越来越高，越来越迫切，其水平的高低将直接决定应对重大突发事件救援的效率和模式。实际工作中经常因为救援工具、设备较差，加上储备不足，一旦发生大事故，救援显得力不从心。所以，各地政府部门要按照本地实际备足救援物资，培训救援人员，避免“雨后打伞”。建议成立国家应急管理委员会；建立完善的应急物资储备体系；建立跨部门、跨地区、跨行业的应急物资保障综合协调机制；将人民防空纳入国家突发事件应急管理；迅速组建中国直升机航空救援与探测总队。3 关键词：预报与预防大旱灾、沙尘暴――气象灾害，救防并举在我国各类自然灾害中，70%以上是气象灾害。因气象灾害而引发的干旱、冰雹、泥石流等每年给我国造成的经济损失为2000亿―3000亿元人民币，占ＧＤＰ的1%―3%【新闻背景】 中国气象局初步规划，在“十二五”期间，基本建成机构健全、管理规范的公共气象服务系统，使决策气象服务的针对性、敏感性、综合性、时效性明显提高。同时，将突发气象灾害预警信息公众覆盖率达到90%以上，气象服务公众满意率提高到90%以上。【连线采访】 全国政协委员 郑国光 徐一鸣 司富春近年来，我国南、北方相继遭遇低温雨雪冰冻灾害、特大干旱和雪灾、沙尘暴等极端天气的轮番袭击。在全球气候变暖大背景下，这种极端天气事件发生的频率将不断增多。对此，必须继续加强气象灾害的监测预报，做好灾害性、关键性、转折性天气的预报、预警信息发布和部门联动，及时做好防汛抗旱决策服务和突发公共事件的应急气象保障服务。国务院近期出台的《国家气象灾害的应急预案》，将气象灾害应急从部门动员提升到全社会动员，这非常好！自然灾害等公共突发事件有不可抗拒性，一个良好的预案是应对突发事件的基本保障。这就要求气象预警信息不仅仅作为一个消息发布，更应如发令枪般，在发布之后形成社会联动、部门协调配合的机制。目前我国防灾救灾领域的从业人员达1600万人，分别属于20多个部门，由于应急体制条块分割比较明显，危机管理职能由不同的政府部门承担，相互之间的整体联动机制不够健全。在管理模式上强调“应急”，即重“救”轻“防”，应急管理工作主要集中于突发事件发生后的指挥救援、重建等方面，对气象灾害风险的预防和预警还处于起步阶段。社会公众，特别在广大农村缺乏灾包含各类专业文献、行业资料、高等教育、中学教育、文学作品欣赏、专业论文、生活休闲娱乐、突发性灾难应对机制59等内容。　
　本文针对我 国在突发性自然灾害应急处理中出现的问题进行分析研究,并提出一些浅薄建议。 【关键词】 突发性自然灾害 应急机制 灾害 社会经济 我国突发性自然灾害... 　灾害链加大了突发性自 然灾害的破坏性。 因此, 完善应对突发自然灾害的机制并提高应变能力是维护经 济发展和社会稳定的重要保证之一。 二、我国突发自然灾害的... 　像这种突发灾害是一种突发性的毁灭事件,人民的生命和 财产遭到损失,社会安全与...以王家岭透水事故为例, 通过系列的研究分析呈现社会应对机制在灾前预防 和灾... 　禹村实验学校安全预警应对制度 为了有效防范突发地震、气象等灾害带来的各种自然...准备必 要工具和材料,密切注意气象部门的灾害性天气通告。 ② 加强对师生防灾... 　突发性自然灾害预案_其它_工作范文_应用文书。永政发?2009?24 号 关于印发永新...总则 1.1 制定目的 建立健全应对突发自然灾害应急体系和运行机制,规范 紧急救助... 　工程项目实施过程突发事件处理机制与应急预案突如其来的灾难, 会给人类的工作和...重大传染病疫情、群体性不明原 因疾病以及其他严重影响职工健康和财产安全的事件... 　关于下发应对突发性自然灾害的应急预案_解决方案_计划/解决方案_实用文档。关于下...的观念,经常性地做好应对重大特自 然灾害的思想准备、预案准备、机制准备和工作... 　浅谈重大突发性事故或灾难应急法的制度学生:向刚毅 学号: 单位:五大队刑侦三区队 在当今我国, 特别需要一部重大突发性事故或灾难应急的法律, 当我看经历... 　了突发事件管 理机制,制定了一系列与处理突发事件有关的法律法规,应对突发事件...性事件的预防缺乏足够重视,存在麻痹和侥幸心理,往往在公共突发性事件的灾难 性...往期回顾 &
政府和非政府组织在灾难应对中的合作机制构建
——以汶川地震应对为个案的研究
&&&&张丰清&&&&【摘要】在灾难应对中，担当公共管理职责的政府发挥主导作用，但难以满足社会成员的个性化需求。而非政府组织能弥补政府在灾难面前的单薄和失灵等缺陷。因此，在强调政府主导作用，强化其纵向应急职能的同时，也应构建政府和非政府组织共同应对灾难的合作机制，实现最广泛的社会动员与整合。&&&&【关键词】灾难应对　政府　非政府组织　合作机制&&&&汶川地震表明：灾难面前，国家需要一种权威和权力，以便更有效地调动一切人力、物力来应对灾难，重建灾区秩序。但是，尽管是最具权威的公共机构，政府在灾难应对实践中也有局限性，甚至失灵。因为政府公共服务的提供是由政治决策过程决定的，而社会成员对公共服务的需求存在异质性，政府难以满足社会成员的个性化需求，在提供公共服务时可能产生失灵，危机事件的突发性有时还会加剧这种失灵。仅仅依靠政府的力量很难形成快速、高效、协调的应急机制，各类企事业单位、社会组织及个人等参与主体都是影响政府应急管理水平的重要因素。因此，在强调政府主导作用，强化其纵向应急职能的同时，也应构建经济社会多方面参与的横向应急体系，政府主导的政府和非政府组织共同应对灾难的合作机制，实现最广泛的社会动员与整合。&&&&政府在灾难应对中的高效&&&&政府是组织应对和处理各类危机事件的主体。灾害应对管理主要是由政府主导，由包括政府机构在内的各类社会组织和公民个体广泛参与的，对危机事件进行预警、防护、救治、修复的应对过程。&&&&作为政府能力的重要组成部分，应急管理能力是建立在危机管理体系基础上，预防、控制、应对、消弥公共危机事件的社会管理和公共服务能力。在应急管理过程当中，担当公共管理职责的政府发挥主导作用，处于关键地位，其特点是反应快速、处理及时，往往能在危机发生后第一时间、第一现场作出反应。以汶川抗震救灾为例，政府的主导地位、信息的沟通交流、广泛的社会动员，构成了应急管理机制的核心。政府在最短时间内实现了社会资源的最大限度的整合与协调：“5·12”大地震发生后仅半小时，时任中共中央总书记胡锦涛就作出指示，时任国务院总理温家宝即于当天16时40分搭乘专机赶赴四川震区，领导成立了国务院抗震救灾指挥部并任总指挥，率指挥部成员当晚赶赴地震灾区，全面领导抗震救灾工作……国家领导人、武警和消防官兵、各兵种部队、各救援队、医疗队等，均在第一时间到达地震灾区。正当外界因无法获得灾情而焦急万分时，新华社、中央电视台、中央人民广播电台、国家地震局均在第一时间客观、及时、全面、详细地发布了关于地震的各类信息，使得全国乃至全世界都清楚地了解灾区的真实情况。通过各种主流媒体建立的公开、顺畅、权威沟通管道，显示了政府应对危机的快速反应能力和组织能力，也使民众全面了解了政府对灾害所采取的应对措施，稳定了社会秩序，凝聚了民众信心，形成了抗灾合力。&&&&非政府组织在灾难应对中的优势&&&&作为一种社会自治机制，非政府组织具有非常突出的社会服务功能，它能够配合政府的应急动员，利用自身灵活多样的组织结构、独立的决策与行动能力开展社会动员和救助，实现对社会资源和社会力量最迅即和最大限度的整合，弥补政府在灾难面前的单薄和失灵等缺陷。非政府组织在灾难应对中的优势主要体现为组织的灵活机动性和技术的专业性。&&&&非政府组织行动的灵活性和细致性。非政府组织由于高度社会化，所以具有独立、分散、灵活的决策机制，对灾难一线情况可以即时作出反应，并根据各种现场状况来确定自己的危机应对策略和工作方式。较之政府，非政府组织更贴近社区民众，更能体察到民情，能够在第一时间里发现危机管理中的空白点，从而呼吁、促动政府和社会对危机的重视和救助。在时间作为一个关键因素的危机应对过程中，非政府组织可以发挥其灵活性优势，成为政府的帮手，弥补政府危机管理的局限性。在“5·12”大地震的救灾行动中，如南京爱德基金会、自然之友等许多非政府组织反应迅捷，细致到位，在资金物资筹集、医疗、搜救、机构联络、心理帮助等重建事宜上，充分发挥了非政府组织的灵活性和高效率优势。特别是在灾后重建过程中，非政府组织的草根性、多样性和灵活性保证了对灾民直接的面对面服务，也保证了民间救助的高效率，有效地弥补了政府偏重宏观层面的缺陷。&&&&非政府组织的分散性和贴近性。面对不同民众的个体困难，政府组织严格的科层体系或政府机构的迟缓反应容易导致机构之间沟通的滞后和延误。而非政府组织往往能够关注在危机时刻政府部门无法或来不及关注的社会成员的利益，能够就近聚集社会力量，筹集各种急需人力、物力，以其自主的、合作管理的动员和治理填补以政府为中心的、科层制的、命令式的动员方式的不足。例如，在“5·12汶川地震”后，志愿者组织为受灾民众提供最基本的生活需求品，解决了受灾民众的燃眉之急。在危机得到控制后，非政府组织利用其极其分散性特点和广泛的成员基础，提供细致到位的灾后重建和秩序恢复服务。非政府组织成员甚至可以细微到通过心理辅导和谈话等沟通方式从心理和精神意识层面引导受灾民众，给予他们生活和工作的正能量，推动精神和实体家园的重建。&&&&合作机制的构建及其整合作用&&&&面对突发性的危机事件，一方面要突出政府部门危机管理的垂直、集中、高效的传统优势，同时，也须发挥非政府组织的灵活、分散性等优势，努力构建政府和非政府组织的灾难应对合作机制，实现灾难应对力量的最大限度整合。&&&&促进政府主导作用和非政府组织微观职能的互补。突发事件应急管理中的任务一般包含两个层面：宏观整体管理与控制层面和微观事件的紧急应对与处置层面。从管理目标角度来看，危机治理中政府与非政府组织有着各自不同的目标。&&&&政府作用的发挥重点集中在宏观层面。长期以来，我国的灾难应对已经形成了以政府为主导的原则，通过从上到下的垂直型管理和政府统一的配给制应对公共危机，这种应急机制的优势是能“集中力量办大事”，最高效率地整合社会有限资源，恢复社会秩序。这也要求政府在危机事件的宏观或全局层面承担更多的责任。非政府组织作用的发挥重点集中在微观层面。政府宏观层面的应对方式往往难以适应灾难的突发性、瞬时性和广泛性、分散性等特点。非政府组织却可以广泛传输社会公益资源，以满足灾难受害者的应急需要，有效弥补政府应对的空白点。例如，汶川地震刚刚发生后，许多无助的灾民需要陪伴和护理、婴儿要吃奶粉、孕妇要生孩子等。对于这些细节性需求，政府往往难以满足。非政府组织的救助恰恰更能满足儿童、妇女、老人、残疾人、病患者等群体的特殊需求，弥补政府救助的不足。在漫长艰巨的灾区恢复重建阶段，灾区以外的社会各界对于灾区的热情与关注度会明显下降。社会各界的支持，专业机构、专业志愿者、专业公益机构等非政府组织的价值变得更加重要。&&&&因此，在政府主导的纵向应急机制的基础上，也应尽可能构建包括非政府组织在内的社会各方面参与的横向应急体系，最大限度地调动、吸纳社会力量和社会资源，共同应对危机。&&&&构建政府与非政府组织的信息、协调互动机制。当前我国危机管理指令体系属于垂直直接模式。虽然比较容易做到统一指挥、协调行动，但是非政府组织专业种类不一、分散自由，短时间难以统一协调和组织。因此，有必要构建政府与非政府组织互动的社会联动应急机制，实现灾难应对的有效互动。&&&&构建政府与非政府组织之间的联动信息通道。通过构建政府和非政府组织之间的危机信息沟通渠道，政府可以主动、及时向外界发布灾区一线的危机讯息，非政府组织通过信息平台可以向政府提出询问和建议，帮助政府更好地治理危机。信息公开和资源整合是危机应对的重要措施。只有将信息及时公开，让全社会都了解危机的发生，才可能调动、整合各种社会资源，着手控制危机的危害和恢复秩序的正常。比如汶川地震发生后，国务院及各级政府部门积极主动地在第一时间将灾害及应急救援的信息向公众发布，尽可能从源头上阻止谣言的发生和传播。政府部门还主动与各大报纸、电视广播、网络等新闻媒体沟通信息，为非政府组织和广大公众提供危机应对信息，公开救灾情况，有效吸引社会力量广泛参与危机管理。面对危机应对中的信息不对称的情况，政府可通过微博、微信、QQ群、3G网络等手段建立一个科学的网络信息共享平台，增强政府与非政府组织及民间更强的互动性。&&&&建立统一指挥政府与非政府组织的协调机构。我国在长期的实践中逐步形成了由国务院统一领导的以政府为主的应急管理模式。由国务院对地方各级救灾指挥部和各救灾队伍的实行统一指挥。灾难的公共性、紧迫性和威胁性要求政府和非政府组织全面参与、全面动员。政府和非政府组织之间的组织无序、信息不畅，可能会造成灾难发生后的社会资源浪费，甚至出现不应当的混乱局面。因此，必须在救灾指挥部下由政府部门设置统一指挥的，由政府部门官员和非政府组织共同组成的协调机构，具体负责统一调度协调灾难应对中的政府机构、非政府组织及各界社会力量。&&&&（作者为华南农业大学思政部教授；本文系教育部人文社会科学一般项目“20年来中国共产党提升民族凝聚力的理论与实践—以重大事件的应对为视角的研究”的阶段性成果，项目编号：10YJA710083）
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