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浙江农村土地股份制改革实践和探索
摘要：研究目的：通过对浙江省农村土地股份制改革实践的调查研究，分析总结农村土地股份制改革的经验和问题，为中国农村土地使用制度改革提供参考。研究方法：文献资料分析法，部门调研和农户实地调查，归纳总结法。研究结果：（1）浙江省农村土地股份制改革目前处于政府主导推动阶段，组织形式和股权设置多样，实施步骤规范，与城乡统筹、土地规模流转、农村经济合作社等工作协同发展。（2）通过量化集体土地资产，有利于保护农村土地权益，促进城乡土地统一管理，推动城乡统筹发展。（3）在改革探索阶段，相关法律政策准备不足，存在一些法律政策障碍和风险。例如股份化的土地权利流转受限、股东界定有矛盾点、合作社经营压力大、风险高等。研究结论：（1）浙江农村土地股份制改革是中国农村土地利用和管理的一种制度创新，具有实践价值和理论意义。（2）农村土地股份制改革在追求利润最大化的同时，也更应注重农民个体福利的实现和提升。（3）应加强对农村土地股份制改革实践的总结分析，尽快研究制定和健全有利于国家、集体和公民的相关政策法规，推进农村土地制度优化，促进城乡社会经济的统筹发展。关键词：土地制度；农村土地股份制；改革形式；浙江省1 引言随着中国城镇化、工业化、农业现代化同步加快推进，长期以来存在的城乡二元土地管理体制的局限性已经逐渐显现，土地要素不均衡配置，劳动力要素加速迁移，造成了农村土地低效率利用。在土地市场日益发育、土地价值逐步凸显的背景下，农民集体对还权赋能、实现集体土地价值的愿望日趋强烈。2011 年11 月22 日，在“城乡统筹发展与深化土地制度改革”的学术年会上，国土资源部副部长王世元表示：要积极稳妥推进农村土地使用制度改革，凡有条件的农村，鼓励实行集体土地股份制改革。股份制改革是近年来农村土地制度的一种主要制度创新模式，是解决大量村集体固定资产分配和收益的积极有效的方式，是土地规模经营流转的创新模式。实施农村土地股份制改革，成立股份合作社，可以使农民对集体资产享有充分的股权，体现农民作为成员的财产权益，通过完善和强化土地用益物权，使农村集体土地所有权实现最大化。土地股份制从某种程度上说是农民自主建设制度与政府政策引导合力作用的结果。而土地股份制改革与城市化进程、经济发展水平息息相关。中国不同地区经济发展水平不同，土地股份制改革的需求模式也不同，应该实行多样化。浙江省农村土地股份制改革实施较早，在农村土地股份制改革方面进行了积极地探索，从改革试点到全面推广，在增加农民收入[1]、统筹城乡发展、促进城镇化、工业化并带动农业现代化和新农村建设等方面取得一定成效。研究小组在2012 年3 月份以来开展了大量实地调查研究，主要包括多途径、多方面搜集浙江省农村土地股份制改革方面的政策文件；到省政府政策研究室、省政协、省农办、省农业厅等相关职能部门以小型访谈会形式调研；到宁波鄞州区、金华义乌市、杭州余杭区等地区以职能部门小型访谈会和典型村庄群组访谈形式调研；2012 年8 ― 9 月，在杭州余杭区和萧山区，选择实施农村土地股份制改革的村庄，以随机抽样的方式进行农户土地股份制实施情况和风险认知情况调研，涉及10 个村庄，共获得271 份有效问卷。在此基础上，本文对浙江省农村土地股份制改革的起因、发展阶段、改革形式、股权设置、村级土地股份合作社成立的主要做法，以及改革的特点、取得的成效、存在的问题与风险、解决的策略等进行探讨。2 农村土地股份制改革起因和发展历程2.1 改革起因农村土地股份制改革因顺应农村经济社会的发展条件而产生，在经济发达区域，农村劳动力大量向城镇和非农行业转移，农户种地意愿降低，甚至有些村庄本来人均耕地面积就较小，土地利用集约度较低，效益不明显，而部分愿意从事土地耕种的农户以及外来个体和企业需要足够的土地进行规模经营，土地流转需求强烈，因此政府发布文件、制定鼓励政策以及相关配套政策等推动土地规模流转。农村土地股份合作制作为土地流转的一种创新模式得到农户和政府的积极响应和推动。随着工业化、城市化的推进，城郊区和经济发达区域的村庄，面临大量农地非农化的情况，村集体物业经营、土地开发项目增多，村集体资产迅速发展壮大，集体资产的管理和收益分配等问题成为难解之题。因此，杭州、宁波和台州几个地区开展社区股份制改革的试点工作，农村土地股份制改革在这个过程中得到孕育和发展。例如，因成立梅墟工业园区，大片土地被征收，宁波市鄞州区梅墟村获得大笔征地补偿款，村集体经济组织成员参与集体经济收益分配的要求强烈，因此，在1993 年8 月对村集体经济组织进行了股份合作制改革，在土地集体所有和集体财产不致流失的前提下，通过清产核资折股，股权量化，并吸纳农户现金入股。也有一些村庄以集体建设用地使用权入股，成立土地股份合作社进行经营和管理，尝试着以农村土地股份合作制这种创新模式进行集体土地资源和资产管理。2.2 发展历程浙江省农村土地股份制改革经历了模仿和探索阶段、起步和试点阶段、规范和发展阶段，目前处于政府主导推动阶段。从20 世纪90 年代初开始，浙江省杭州、宁波和台州几个地区借鉴广东南海模式，积极模仿和探索本地土地股份制改革路径，以土地股份合作形式，促进了土地流转和规模经营[2-4]。从2003 年开始，在杭州、宁波等市的城中村、城郊村，实施了社区股份合作制改革，在土地承包经营权流转、加强集体资产管理和明晰集体资产产权等方面积极开展试点工作。2005 年，浙江省委省政府、省农业厅相继出台了相关文件，农村土地股份制改革在一定程度上进入有章可循时期。自2008 年以来，以土地承包经营权入股成立农民专业合作社的方式进行土地规模流转呈上升势头。2008 年10 月，党的十七届三中全会《决定》指出：“按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种规模经营。”这为土地承包经营权作价出资组建农民专业合作社提供了理论依据。浙江省委、省政府也专门制定了文件，积极推进农民以土地承包经营权入股的形式组建农民专业合作社。浙江省工商管理局联合省农业厅在深入调查和反复研究的基础上，制定了《浙江省农村土地承包经营权作价出资农民专业合作社登记暂行办法》，允许以农村土地承包经营权作价出资农民专业合作社。浙江省农村土地股份制改革多发生于人多地少的城郊村、绝大多数农村劳动力从事非农产业的村、经济相对发达的富裕村以及有较大面积实行农业开发的村等，发展较快的区域包括杭州、宁波、温州、义乌、绍兴、台州等。截至2010 年6 月底，全省已建立土地股份合作社232家，入股土地面积14.2 万亩。3 农村土地股份制改革的主要做法3.1 改革的主要形式3.1.1 单一以土地入股为主，成立土地股份合作社 单一以农民承包土地入股组建土地股份合作社，入股土地一般以统一对外租赁或发包为主，取得的收益按农户土地入股面积为依据进行收益分配。目前这种类型的土地股份合作社在浙江省有许多，农民依靠入股土地面积获得稳定收益，或按股获得分红。3.1.2 土地作价入股，成立综合型股份合作社 以土地、资金、技术等多种要素入股，成立股份合作社，以土地入股形式参与开发经营。主要有两种做法：一种是单纯以土地入股建立土地股份合作社，由合作社将土地作价折股后参与各类股份制企业的经营，合作社参股获得的收益，按农民入股土地份额分配到户。一种是以土地入股为主，资金、技术等参股，联合建立股份合作社或股份制企业，实行统一经营，所获收益按股分配。例如：（1）浙江省绍兴市上虞市是全省粮食生产大县，大力培育粮食生产合作社，通过土地入股、农机入股、资金入股等多种形式组建粮食生产合作社12 家，入股土地面积5000 余亩[5]。（2）浙江省金华市义乌市义亭镇阪田朱村成立土地流转服务社，把土地承包经营权入股龙头企业，实行土地股份制经营，把全村1500 亩土地量化到农户，折合股份一人一股。土地分成三片经营，将450 亩落实给每户用于种植蔬菜等（人均0.5 亩），400亩用来解决本村以农业为主业的农户生计，实行小规模承租，剩余650 亩集中向社会招租，农户依照股份参与土地租金收益进行分红。委托流转土地和自己耕种土地分别进行集中连片利用，有利于实现规模经营。采用“公司＋基地＋农户”等形式流转土地，充分发挥了农业龙头企业的带动作用[6]。3.1.3 村（社区）经济股份合作制内的土地股份量化 实施农村经济股份制改革，将集体资产进行量化，成立农村（社区）经济股份合作社，是这一土地股份制改革形式的基本前提条件。土地股份化可以依托社区股份合作社运行，也可再单独成立土地股份合作社，作为社区股份合作社的二级机构。土地股权会涉及土地承包经营权、宅基地使用权、其他集体建设用地使用权等土地权利。例如：浙江省杭州市余杭区乔司镇泥桥村成立农村土地股份合作制企业。企业由农户的土地承包权、村民小组的集体土地所有权、村级土地流转经营管理权等形式共同入股。泥桥村285 户农户的259.9 亩承包地都入了股，这些土地都是被征收的工业建设用地；村民小组用水渠、道路等农业生产公共设施的集体所有权形式入股；村里则以土地流转经营管理权和1000 多万元的村级集体积累资金入股。按照每亩土地折1000 股方式计算，农户共拥有土地承包股25 万多股。企业采取了股红定额分配方式、村级集体保底的分配方法，村级集体来确定具体股份，每股每年分红为1 元。现已与其他几个自然村合并为五星村，目前五星村有标准厂房350 亩，为集体建设用地，根据涉及的农户承包土地面积进行股份量化。3.2 农村土地股份制的股权设置农村土地股份制改革中，各地区的土地股份合作社股权设置不尽相同。一般来说有土地股、人口股、集体股，也有一些合作社设立现金股、技术股等。对于股权流转，许多地方实行股权“生不增，死不减”原则，封闭性流通，在合作社范围内可以继承、转让和赠予。在股权量化上，对集体建设用地使用权的量化一般采用成本法，即按投资成本进行量化，并不反映该土地的实际价值。对土地承包经营权的量化一般采用收益法，即按照该土地的农业收益进行量化，定期上调。目前，浙江省绝大部分地区在农村土地股份制改革中量化的股权主要还是以设置社员分配股份为主，享受对象为股份制改革时实际在册的村集体经济组织成员。如宁波市鄞州区古林镇藕池村2005 年开始土地股份制改革，60%以上土地实行征收，共985亩土地，至2011年剩余328亩，股东共有1137人，设置一人一股，3500元/人。以承包经营权入股的，入股土地以二轮土地承包确权的面积为依据，由农户提出土地入股申请，明确入股土地的面积、地块和位置。土地股份合作社可以土地面积量化股份，有资金、资产等生产要素入股的，入股土地一般应先作价，后股份量化。具体例如，浙江省台州温岭市泽国镇牧南村，1998 年落实二轮土地承包时，该村以农户土地承包经营权为入股要素，确定每0.1 亩为1 股，全村入股农户193 户，占全村农户的57.3%，入股土地面积202.65 亩，折成股本2027 股。农户入股的土地，由土地股份合作公司统一经营管理开发，集中流转。合作社收益不断增加，分红从1999 年每股20 元（每亩200 元）提高到2009 年的每股300元（每亩3000 元）[7]。3.3 村级土地股份合作社成立步骤3.3.1 成立领导小组，召开工作动员大会 在浙江省，一般由镇（乡）成立领导小组，设立办公室，拟定实施村土地合作社相关文件，具体负责村土地合作社实施工作；由村成立村土地合作社筹备组，具体分为政策宣传组和土地面积核实登记组，报镇（乡）领导小组办公室。召开工作动员大会，下发实施土地合作社相关文件，而后召开有社员代表、党员代表和民主理财小组成员参加的动员大会，由社员代表表决通过实施土地合作社决议。3.3.2 编制土地合作社工作计划，进行培训和宣传 村筹备组召开土地合作社工作会，落实各项工作开展的时间段及具体责任人。镇（乡）召集各村土地合作社筹备组成员开展培训，重点是土地面积登记，入社定股的计算方法和有关政策解读等内容的指导和培训。政策宣传组则需要向全体农户印发土地合作社专题宣传资料，并充分利用广播、村报和村务公开栏等加大宣传力度。3.3.3 登记土地面积，进行信息发布 土地面积登记在镇（乡）的指导下，由村自行组织实施，以村二轮土地承包面积为依据，并到实地对全村农户的承包地进行核对。按照全县统一的村土地基本情况登记表和入社申请表，以组为单位到各个农户进行核实，经核对无误后由户主签字确认。在村务公开栏中张榜公示，公示期7 天。再经社员代表大会通过确认后，计算社员所享有股权，填制社员土地股权证。建立社员股权台账，报镇（乡）备案。村土地合作社建立后，把需流转土地面积报村土地流转信息点后，将流出土地（包括位置、面积、价格、适宜用途、流转期限等）信息上报镇（乡）土地流转服务站，由镇（乡）土地流转服务站将信息上报县土地流转管理服务中心，再由县土地流转管理服务中心通过显示屏和网络向社会公布，并向流转双方提供信息咨询。3.3.4 推荐产生社员代表，筹备和召开社员代表大会 社员代表一般由有土地入股的社员推荐产生。由社员代表推选首届土地合作社理事会、监事会组成人员候选名单，报镇（乡）党委批准确定。社员代表大会的召开筹备工作主要包括：制订章程草案；拟定理事会、监事会选举办法草案；准备筹备工作报告；准备会议资料；确定会议召开日期并发出通知。首届社员代表大会主要议题应包括：村土地合作社理事长做筹备工作报告；表决通过土地合作社章程；表决通过理事会、监事会选举办法；根据提名选举产生首届理事会、监事会组成人员；召开第一届理事会、监事会第一次会议，并选出理事会理事长、监事会监事长，公布分工情况；讨论通过土地合作社财务管理制度；由土地合作社向全体社员发放土地股权证等。社员代表会议行使表决职能时，实行“一人一票”制。最后，土地合作社成立后，各镇（乡）、各村对土地股份合作制改革工作做出总结，对土地合作社改革过程中形成的有关文件、决议、入社申请表结果、实施方案、章程、社员名册等重要资料进行全面整理归档，并报镇（乡）备案。4 土地股份制改革特点和成效4.1 改革特点4.1.1 土地股份制改革与城乡统筹发展 浙江省在集体土地确权、户籍改革、社会保障、医疗卫生、农村金融体系等方面进行了积极探索，主导推动土地股份制改革，力促城乡统筹发展。例如：（1）温州的“三分三改”。（2）宁波慈溪市对实行土地股份制经营，合股期限不少于10 年，入股面积在500 亩以上的，补助每家合作社3 万元工作经费；入股农户可按条件享受养老保险补贴或土地流转一次性补助。（3）温岭市推进以农房抵押贷款试点工作和“丰收小额贷款卡”发放为重点的各项工作，不断加快农村新型金融机构的培育和发展。土地股份制改革，对于实现资金、人才、技术、装备等要素的有效配置，实现城乡统筹发展有强有力的促进作用。同时，城乡统筹综合配套改革也为土地股份合作社的成立和运行提供了良好的环境支持。4.1.2 土地规模流转与土地股份合作社互促共进 土地承包经营权以入股方式进行土地规模流转是创新形式[8]。因农户承包土地入股后，一般不能单方面随意退股，可以使土地流转年限长期化，并且流转相对统一规范，很大程度上保障了农户的土地承包权、收益权和部分处分权，可以突破目前土地转包、返租倒包等方式的局限性。浙江地方政府采用现金奖励方式，鼓励农户选取土地承包经营权入股的流转方式，推动土地股份合作社的成立，以促进土地规模高效流转。例如：（1）宁波市对新组建的以土地承包经营权入股的农民专业合作社或以土地承包经营权出资成立的种植、养殖业等农业企业，土地承包经营权入股（或出资）面积300 亩以上，并经工商部门注册登记、章程和各项制度齐全、运作规范、分配机制合理的，市财政给予每家5 万元的一次性补助；（2）绍兴县对当年度完成土地股份合作制改革的村，入股土地面积占全村农户承包面积85％以上，且入股土地面积在400 亩以上的村一次性奖励20 万元；入股土地面积在1000 亩以上的一次性奖励30 万元，全村农户承包土地100％入股的再奖励10 万元。（3）其他地区有：嘉兴市、平湖市、长兴县等。除此之外，也采取了许多政策措施，成立土地流转信息中心，建立县、乡、村三级土地流转服务体系，实施地籍信息数字化管理，设立土地流转风险保障金，建立农村土地纠纷仲裁调解体系等，这些都对土地股份合作社的成立和运行提供了巨大助力和支撑。4.1.3 政府推动与农民自发双线并推 浙江省各级政府主动推动农村土地股份制改革，建立试点区、县，政府相关部门出台股份制改革实施意见、工作实施方案，起草《农村土地股份合作社章程》、《农村土地承包经营权入股协议》、《农村土地股份合作社股权证》等样本，召开座谈会、宣传会等，以多种途径和方式推动实施。由于传统农业的相对低效益，大量的农村人口迁移到城市打工和生活，原有农村土地出现大面积撂荒、效率低下等问题，滞留在农村和农业内的劳动力，以及对农业经营感兴趣的各方经营主体，在此契机下形成供需联营，在政府积极推动的大环境下，农民和各方经营主体自发组建土地合作社，实施农业规模化、现代化经营，发展观光休闲农业，进行多种形式的联合经营。例如：浙江省建德市高岭自然村地处浙江西部，交通不便，原来村民们种植的竹笋和蔬菜销售情况欠佳，不少土地撂荒，大量村民外出务工。2008 年，村里170 多户村民以他们的土地承包经营权入股，与杭州一家企业联合成立了开发公司，专门开发当地的毛竹、果树、蔬菜，乃至生态观光旅游，进行规模经营，把撂荒地变成了股票田，还有30 多位村民成了企业的员工。4.1.4 农村经济合作社股份制改革规范，为土地股份制改革提供借鉴&浙江省对城中村、城郊村、园中村等外出人口较多以及集体经济较发达的村，稳步开展了以村经济合作社、股份合作制改革为主的农村集体资产产权制度改革。截至2010 年底，全省共有1842 个村社完成改革，约占全省村经济合作社总数的6.1%，共量化集体资产277.6 亿元，界定社员股东344 万人。在农村经济合作社股份制改革中，农村集体经济组织可以将村级经营性资产、公益性资产和资源性资产进行折股量化，建立起资金、资产、资源“三合一”的综合性股份经济合作社，也可根据资产类别建立土地股份和社区股份等经济合作社。整体来看，浙江省较多地区在进行农村经济合作社股份制改革时，未涉及资源性资产，例如平湖、宁波、义乌、桐庐、嘉兴等地的一些村。也有部分地方政府将两者并行推进，例如温州市文成县村股份合作社与土地股份合作社建设完成数为261 个村，完成比例接近70%。农村经济合作社股份制改革推进速度快、范围大，目前已有相对完善的操作规范、章程等，股权设置也相对复杂，如设立人口股、土地股、农龄股、人口福利股等。各级地方政府陆续发布了一系列文件，例如浙江省村级股份经济合作社示范章程（试行）等，可以为土地股份合作社的成立、管理和运营、股权设立等提供借鉴和参考。4.2 改革成效4.2.1 促进城乡土地统一管理，有利于城乡统筹发展 成立土地股份合作社，在农业区可以极大地促进土地规模化、农业现代化经营。在城市郊区或工业园区，可以为村集体提供一种“资本经营、股份合作、民主决策、独立核算、风险共担、收益共享”的建设用地管理模式。通过土地权利的股份化（目前还仅仅涉及土地承包经营权和集体土地使用权），通过设置股权，实现土地权利的明晰和收益增长，同时，通过股权的流转，达到集体土地权利流转的目的，实现集体土地的权能。这会在不同程度上降低城乡土地巨大的利益差，促进城乡土地统一管理模式创新。通过农村集体经济组织的股份制改革，逐步向城市社区股份制方向转变，最后与公司股份制接轨，实现农村向城市的真正融合，有利于城乡统筹发展。4.2.2 产权明晰，体制创新，最大限度保护了土地权利 现行的农村土地产权制度逐渐暴露出较多问题，例如农村集体土地权利主体不明、权能受限等，集体经济组织成员并未能够完全享受到土地资产带来的收益效益，土地权利无法得到真正保障。实行土地股份制改革，将集体土地资产进行量化，并且进行股权分配，使村民变成股东，可以按股权获得土地收益，股权可以在一定范围内流转，土地权利得到更加有效保护。4.2.3 推进了城市化、工业化进程 随着城市化、工业化进程的加快，对城乡结合部的农村带来了许多问题。如大量土地被征收，农民作为生产资料的土地变成了数额巨大的征地补偿款，如何管好、用好征地款成了农民最关心的问题。同时，随着土地资源的快速减少，农村开始向城市转移，农村组织（村）开始向城市组织（社区）转型。通过农村土地股份制改革，解决了诸如加强征地费管理、保障失地农民收益、提高集体经济组织能力等问题，实现了农村向城市的顺利转变，推进了城市化、工业化的进程。5 土地股份制改革中存在的问题和风险5.1 股份化的土地权利流转受限，缺乏政策法律支持农村土地股份合作社的成立为村集体进行集体资源和资产管理提供了一种创新模式。从浙江省的改革实践来看，平湖、宁波、义乌、桐庐等地的社区型股份合作制暂未涉及资源性资产，而农地股份制改革中的入股权利主要是土地承包经营权。当然，有些土地股份合作社以集体建设用地使用权入股，但对于这个类型的土地股份合作社，各地态度谨慎，改革速度缓慢。这主要由于股份化的土地权利尤其是建设用地使用权流转受限，政策法律风险较大。《宪法》和《土地管理法》中都设立了限制农村集体建设用地使用权流转的条款。集体所有土地使用权的抵押、转让、出租、入股等受到限制，导致实践中存在许多不规范的土地流转以及暗箱操作等。因此，农村土地股份制改革的进一步深化，需要建立统一的城乡建设用地市场，赋予城乡集体建设用地相同的权益，还农民作为土地资产所有者的地位和应得的权利，进一步明确规范集体建设用地流转的范围、条件、程序等，尽快出台详细明确高层次的法律规范。5.2 股权设置和股东界定中存在矛盾从浙江省土地股份制改革情况来看，各地一般是按照股份制改革时在册的集体经济组织成员数来设置股权和界定股东资格，并且普遍采用了“增人不增股、减人不减股”的方法，这一做法具有一定的合理性和可操作性，但在实际中也存在诸多纠结点。例如，（1）在股份制改革时，有些地区的村民可以选择获得股权或者现金补偿，当时少数村民选择了现金补偿方式。但随着土地价值的日益凸显，股权分红大幅增加，已远高于当初的现金补偿额度，这部分村民觉得同为村集体成员的待遇落差太大，在争取重新获得股权分红的过程中引起了一定的社会矛盾；（2）在股份制改革之后出生的集体经济组织成员只能限于通过继承、内部转让等方式获得股权，而不能享有重新分配股权的权利，这在很大程度上剥夺了新生儿作为集体经济组织成员参与公平分配集体资产的权利；（3）在改革之初，某些土地股份合作社章程中规定，“凡年满16 周岁并享有独立民事行为能力的基本股民享有选举权、被选举权和表决权”，而国家相关选举法规条例中则规定年满18 周岁的村民才可享有和行使选举权，这给合作社的董事会、监事会的换届选举带来一定的实施难度。根据调研发现，实施土地股份制改革的村（社区）已发现现有的股份分配方式、股东界定程序等存在一定不完善之处，也在实际中不断进行细部调整，但仍亟需从政策和法律层面进行明确和规范。5.3 股东分红意愿高，合作社经营管理压力大、风险高由于农村土地股份制改革是新生事物，对于改革过程中存在怎样的风险、如何管理等问题，农户认知程度较低。据实地调研数据分析，54.98% 的被访农户不知道土地股份制改革中存在风险，有近16% 的农户认为没有什么风险，约30% 的农户认为存在些风险。当问到“如果有风险，您认为有哪些风险”时，农户选择最多的则是“分红不能保证”，占到调研总数40% 左右，有近17% 的调研农户担心土地股份合作社的监督管理不到位、不规范。关于成立土地股份合作社之后，如何进行管理， 86.72% 的农户认为由原村集体组织管理即可，只有10% 左右的农户认为应该成立新的董事会进行管理，选择使用外聘经理进行管理的农户仅占调研总数的2%。可见，作为股东的农民对土地股份合作社运营的风险意识不强，监督力度不足，但对于股权分红的意愿较高。而在农村股份合作组织建立之初，绝大多数的经营管理团队是由原集体经济组织的管理人员组成，且随着资产的不断扩大，管理人员的经营管理能力已出现不相适应现象。同时，由于股份合作组织还承担着村（社区）的行政管理职能，往往是几块牌子、一套人马，“政社不分”、管理界限不清，董事会、监事会也不能实施有效监督，容易造成经营失误，作为股东的农民利益容易受到侵害，但维权难度比较大，会引起一些社会矛盾。虽然，实施农村土地股份制改革，可以在更大范围内整合资源，明晰产权和规范收益分配，但同时也增加了新的运营成本和相应的风险和代价。在浙江省出台了合作社工商登记《暂行办法》之后，部分合作社经工商部门登记取得了法人资格，但大多数合作社依然未经工商注册登记，这主要由于按企业法人性质登记，要缴纳营业税、所得税等，税收负担重。同时，相对于其他股份化企业，土地股份合作社吸纳外部资本和人才的优势较小。因此，面临复杂多变的市场环境以及固有的路径依赖，土地股份合作社经营管理压力大、风险高。5.4 土地股份制改革前方保障环节缺乏，规范制度需探索土地股份制改革需要对土地进行资本化运作和组织化管理[9]，但土地资本又具有独特的特性，例如永久使用性、多宜性、资本保值增值性等，是农民的保障性资源，在城郊区和经济发达区资产特性又完整展露，从这个角度讲，土地股份制改革影响面多且深远。目前浙江省内实施的土地股份制改革主要处于股份合作制改革阶段，具体的组织形式呈多样化，有社区型股份合作社、企业型股份合作社等。如果设定企业型股份合作制是土地股份制改革的内容和方向，则股份化的土地权利可以在更广范围内流转，那么流转出股权的原集体经济组织成员如何维持生计，以其教育水平和工作技能能否胜任城市工作环境，是否可以顺利转型为城市居民，享受城市居民的社会保障等，则会成为重要的社会问题。浙江省内分布更广泛的一种土地股份制改革形式是以土地承包经营权入股进行土地规模经营的方式。股份分红大多来自土地租金，土地股份合作社如果经营良好，农户会获得越来越多分红，如果经营状况变差，分红保障程度降低。浙江省尝试了多种方法，例如成立风险基金、仲裁机构、股权可以从银行办理抵押贷款等，来促进股份合作社有效运行。但城乡分割的户籍管理制度、土地流转租金无法承受现有的农民社会保障之重等，均对土地股份制改革提出了挑战。因此，土地股份制改革前方保障环节需完善，规范制度也需要进一步探索。6 农村土地股份制改革对策建议6.1 构建城乡一体化的建设用地市场现有的法律将农村集体经济组织和农民处置集体土地严格限定在一个狭小的范围，集体建设用地只能经政府征收转为国有土地后才能进入市场，且征地范围远远超出公共利益界限。多数地方形成了过度依靠房地产业、依靠土地融资和土地收益进行投资以追求经济增长的发展模式，政府职能发生扭曲。为了打破城乡二元结构的土地管理模式，建议赋予农村集体经济组织和农民有效的土地处置权，适当放宽并严格规定建设用地转移接受主体以及建设用地流转和交易的范围。出台法律文件明确规范建设用地流转的范围、条件、程序、监管体系、收益处置等，进一步扩大农村土地股份制改革涉及的土地权利要素，理顺农村集体土地资产管理。构建城乡一体化的建设用地市场，确立农民的主体权利地位，为农村土地股份制改革中涉及的集体土地流转打造严谨依法的市场流转平台，为农村土地股份合作社的良好运营、实现集体建设用地增收增效提供支持。6.2 明确界定合作社产权关系，建立股权流动机制在农村土地股份制改革中，社区行政组织应放弃对合作社的操纵和过度干预，致力于提供恰当的咨询服务和政策指导，而土地股份合作社的最高权力机构股东代表大会，则应切实掌握合作社的控制权和决策权，在改革中需要避免这些权利被掌握在少数大股东和村组领导干部手里。因此，亟待建立一套合理的产权结构体系，明确界定合作社内部各产权主体的权、责、利，分清合作社、农户、集体、地方政府之间的权利关系。目前农村土地股份制改革中，股权主要采取封闭性流通，对集体土地所有权的问题也普遍采取回避态度。但从股份制的发展看，对股权流转进行限制将严重影响股份组织的活力，改革深化受阻。因此，随着合作社的壮大成熟，配套管理体制的发展完善，在合作社产权关系清晰界定的基础上，可尝试逐步放开股权交易市场，允许合作社部分股权转让、抵押或者买卖，使股东的实际权利发挥更充分。6.3 明确农村土地股份制改革的股权配置和股东界定在农村土地股份制改革的过程中，需要逐步明确仅进行股权量化到人，还是也需要资源折价入股，以及涉及到哪种集体土地权利形式等。目前，可适当扩大入股的土地权利要素，包括：集体土地所有权、集体建设用地使用权、农村土地承包经营权等。但集体建设用地使用权入股后，土地利用方向需进一步加强引导，是建设住宅楼、写字楼、工业仓库，还是发展旅游项目，这些项目的建设和经营需要紧密切合当地的市场需求，才可以给村民带来较高的股权分红。同时，关于股东界定程序和方法也在实际操作中不断清晰和完善，例如，如果男性村民离异两次以上时，则只认定村民的一个配偶为股东；在具体情况下，允许大学生户口回迁；新生儿、已嫁女、新迁入户口村民等也通过村民股东大会多次讨论而寻到初步解决办法。6.4 土地股份制改革中市场管理体制和配套机制的建立政府部门需要不断完善农村土地股份制改革的相关政策，强化指导服务，加强政府在规划管理、市场监管、收益调节等方面的公共管理职能。对实施股份制改革的村要建立健全和完善各项制度，例如资产经营决策制度、股权流转与管理制度、资产管理制度、财务审核审批制度及收益分配制度等，健全“三资”监管体系，在土地股份制改革中实施有效监督，充分体现“民有、民管、民受益”原则。与此同时，要积极探索村级集体经济发展的有效途径，根据股份制改革村庄具体情况，利用集体经济发展留用地尝试发展物业经济，鼓励和支持村级组织利用自身优势发展村级集体经济。并需要进一步规范股份合作组织的经营管理，条件成熟时尝试开放运作和发展，吸引外部资金注入，并逐步提高经营管理人员的素质和水平，建立与市场经济相适应的运作管理机制。6.5 建立农民对农村集体土地权利的退出机制（保障机制）在农村土地股份制改革过程中，部分原有集体经济组织成员处于不断析出过程中，对于这部分成员，可以尝试建立农民对农村集体土地权利的退出机制，建立城乡一体化的户籍制度、社会保障体系、公共管理服务体系等，促进农村居民向城市居民的顺利转型。但在改革过程中，对于土地股份合作社的股东来讲，也需要建立农民股东对农村集体土地权利的保障机制，避免农民土地权利受到损害。因此，建议从政策法律层面建立农村集体组织的退出机制（保障机制），尝试实现农村集体组织向社区股份组织甚至股份制企业的转变，可以通过股权转让促进析出农民股东的顺利转型，同时也保障未析出农民股东对集体土地权利的完整高效实现。7 总结农村土地股份制改革是农村土地利用和管理的制度创新。目前浙江省农村土地股份制改革处于股份合作制改革阶段，农村土地股份合作制兼容了股份制和合作制因素，与股份制和合作制有着天然的联系和根本的区别，在追求利润最大化的同时，也肩负着增加成员福利的任务和目标等[9]。在农村土地股份合作制的发展过程中，相关法律政策并不完善，存在诸多政策法律障碍和风险，例如农村土地股份合作社法人地位需要进一步明确，同时，在何种程度上依照企业股份制的管理方式进行运作，是否以及如何纳税，土地入股后农民的社会保障问题，入股土地以及股权在何种程度上可以流转等，都需要相关法律文件进行规范。目前，农村土地股份合作制的政策文件，多以各地方针对本地情况做出的规范，以原则性条款和指导性条款为主。浙江省发布较多的主要是农村土地承包经营权流转入土地股份合作社的相关政策文件，较少涉及集体建设用地使用权和所有权，这主要与中国农村集体土地使用权流转受到限制，城乡统一的土地市场未完善有很大的关系。因此，农村土地股份制改革发展之路任重道远，应加强对农村土地股份制改革实践的总结分析，尽快研究制定和健全有利于国家、集体和公民的相关政策法规，推进农村土地制度优化，进一步促进中国城乡社会经济的统筹发展。&&参考文献（ References）：［1］ 陈永潮. 农村土地入股合作社，促进农民增收显成效――浙江省桐乡市新丰种养殖专业合作社介绍［J］. 中国农民合作社，2010，（5）：12 - 13.［2］ 向荣，贾生华. 浙江省农村土地流转的实证分析［J］. 农村经济，2002，（7）：28 - 31.［3］ 毛小报，卫新，王美青，等. 浙江省农村土地流转模式初探［J］. 中国农业资源与区划，2002，23（4）：22 - 25.［4］ 赵维清. 浙江省农村社区（土地）股份合作制改革状况与态势分析［J］ . 乡镇经济，2008，（7）：76 - 79.［5］ 浙江农业信息网. 绍兴市农民专业合作社争当土地流转和规模经营的排头兵［EB/OL］ . http://www. zjagri. gov. cn/html/main/manageView/102032. html， 2008 - 12 - 09.［6］ 浙江农业信息网. 义乌市全面推进农村土地承包经营权流转工作［EB/OL］ . http://www. zjagri. gov. 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