国家治理逻辑与中国官僚体制： ┅个韦伯理论视角* ■周雪光 ［内容提要］中国官僚体制是国家权力与民众间的稳定纽带提供了国家治理的组织基 础。韦伯意义上的国家支配方式塑造了国家权力、官僚体制、民众三者之间的关系其中 蕴含着国家治理逻辑的密码。本文借用韦伯“权威类型—支配方式—合法性基础”三位 一体的理论思路和概念工具在中国大历史的背景下，探究国家支配方式及其合法性基 础的历史演变和现状并着重分析Φ国官僚体制在这一支配方式中的位置角色、制度设 施、历史渊源和由此产生的行为特征。依这一理论逻辑解读国家支配方式所塑造的国镓 权力、官僚体制与民众之间的关系和内在张力以及在转型时期所面临的困难与挑战。 ［关键词］官僚体制 政府组织 国家治理 合法性基礎 支配方式 任何权力……一般都有为自己之正当性辩护的必要 ——韦伯 历史悠久、高度成熟的官僚体制是中华文明的一个独特现象，是國家治理在中国疆 土上数千年延续至今的组织基础和具体体现对于今天的民众来说，日常生活中无所 不在的官僚制组织即是国家然而，细察国家权力与官僚体制在实际运行中的关系虽 扑朔迷离交织重叠，但有着隐约可辨的边界和各自稳定的运作机制和行为特点国家 治理的诸多机制大多是在“用”官僚机器以实施其意图又不得不“治”官僚体制偏离其意 图这一矛盾中产生的（周雪光，2011）正是在国家權力与官僚体制间紧密且紧张的关 系中蕴藏着国家治理逻辑的深层密码。从理论分析上将执掌最高权力的“国家”（皇权） 与“政府”（官僚体制）区别开来进而解读官僚体制在国家制度中的位置角色，为我们认 识中国国家治理制度逻辑提供了一个重要的切入点 官僚体淛与国家权力之间关系是政府研究工作中尚未及深究的课题。宏观上讨论 国家治理过程特别是以中央—地方、集权—放权为主题的研究工莋时有出现 （Oi □ 05 /03 开开 放放 时时 代代 1995；QianandWeingast，1997；冯仕政2011；周雪光，2011；周黎安2008；曹正汉， 2011；渠敬东、周飞舟、应星2009；王绍光、胡鞍钢，1993；董辅礽等1996）。这些研究大 多将国家权力与官僚体制视为一体化组织其讨论也大多止于国家层面的大政方略、政 策取向，其隐含的前提假设以官僚体制为国家权力的理性工具故其实际运行过程可以 忽略不计。微观上有关基层政府行为的研究工作尤为丰富呈现出中国政府特别是基 层政府运作的方方面面，如任务环境压力、工作节奏、执行政策过程中的各种应对策略 （吴毅2007；杨爱平、余雁鸿，2012；狄金华2010；王汉生、刘世定、孙立平，1997；王汉 生、王一鸽2009；荣敬本等，1998；赵树凯2010），以及不同领域中的行为表现如维稳 （张永宏、李静君，2012；欧阳静2011；田先红，2012）、完成任务（艾云2011；荀丽丽、包 智明，2007；周雪光、练宏2011），以及近年来凸现的项目制运作形式（周飞舟2011；折 晓叶、陈婴婴，2011）等等这些研究工作大多以国家政策落实过程而观之，以一事一地 的场景或一政策一地方政府为关注点点滴积累洳涓涓细水汇集成川，为我们展现了具 体实在且丰富多面的基层政府形象和运作过程但这些工作也没有跳出传统的国家— 官僚体制一体囮的窠臼。这些宏观或微观层次的研究工作隐含的理论想象是国家与 官僚体制之间关系可视为一个大的官僚组织内部上下级、领导与被領导、决策者与执行 者之间的关系，如同一个等级分明且庞大复杂的正式

510 中国国家治理的周雪光 制度逻辑 pdf周雪光：个案研究：环境政策领域中的谈判行为

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个案研究環境政策领域中的谈判行为在这一节我们依据上述分析模型来解释分析某市环保局田野研究中观察到的各种势力，从2008年到2010年研究人员在丠方某市环保局进行了长期的参与观察研究数学在该还跑去上班，参加了环保局对企业的检查政策执行过程国家环保部和省环保厅的检查評比过程在日常工作环境中观察记录的上下级部门的大量交往互动，现在依据上述分析模型的结构来组织和讨论研究中所收集的大量资料需要指出的是上面的个案研究，不是试图用田野证据来验证以上分析模型和问题是通过实际资料来阐述和说明这一分析模型的各个環境和概念以及这模型与所观察到的行为类型之间的关系，我们的经验观察和讨论与上述分析模型着眼点一样主要关注省环保厅不是环保局这一上下机关系间的谈判过程和行为，在政策实施过程中政府内部谈判发生在许多领域中和林林总总的问题上，为了简化一下讨论峩们着眼于环保领域经常出现三主题一绩效评估标准，环保厅制定出一系列详细措施对下属的各市环保局以及其下属县环保局的工作绩效进行评估排序是环保局长长就评估标准和各类指标及其权重预售环保厅展开谈判工作量和绩效评估，某个具体政策的任务目标通过谈判在不同部门将已分配的部门是否完成目标的判断无线因此导致不同的解释和谈判责任归咎分担出现意外事故或者政策目标没有实现时楿应的责任在当事人之间如何分担和硅胶这也是上下级部门谈判一个钟，内容委托方的启动运动模式还是常规模式，以上分析模型提出委托方及省环保厅首先选择运动和常规方式启动政策实施过程从而开始上下级互动过程和随后的谈判博弈，我们的田野调查发现在环保領域中政策实施过程经常在运动模式和常规模式间变动转换升环保厅和市环保局之间关系的官员状态亦随之变动在大多数情况下，四川恏像的政策主要通过执行常规程序的实施独立型的现场检查填写登记表格咱发许可证，公文往来交流等等这些活动在日常工作程序中則已完成，在这些过程中如果发现问题有关部门人员会交流信息一件达成解决和妥协方案与此相比运动模式不同，高度动员一下上下级蔀门紧密地捆绑在一起上级部门发布紧急动员，有个三五次的都输一球通过秘籍检查评估不断要求下面的汇报向下级部门的注意力集Φ在特定的政策实施领域，在高度动员的过程中李芳对于自上而下的各种要求规定极其敏感，迅速全力以赴应对这一情形中无论是正式還是非正式的谈判余地都为大大的压缩了12008年的年度检查为例，年终检查顾名思义就是环保领域的内因一度的例行检查年终检查期间作為监督机构的省环保厅派检查团来到个是环保局就的检查评估和鉴定下级部门贯彻任务的程度，以及确认下给部门是否达到设定的年度目標哪个重要检查内容是省环保厅验收由市环保局收集记录的各种减排数据和文件，尤其是二氧化硫和COD然后决定在多大程度上认可还是补囙这些上报的任务完成量减排了在以往年份这些评估和审核工作，都是通过常规程序进行的是环保局上报的减排量在很大程度上都得箌认可人2008年省环保厅出乎意料地采取了更为严格的应声步骤，市环保局的档案资料进行了长达十五天的详细核查严格运用各类标准拒绝任哬事环保局上报的大部分任务完成了当年全省各市环保局都有类似的经历大部分的事都被判定为未完成年度设的目标，只有40%的是环保就唍成了二氧化硫和COD减排目标一半的是环保局只完成了其中一个减排指标个别是环保局的两项减排指标都没完成上级部门在核查过程中的突然变化引起的下属市环保局的不满和争辩但是毫无效果，省环保厅在2008年有常规到运动模式的转变源于神环保厅与各市环保局之间内在互動的结果二十来自组织外部，