二十世纪八十年代初中国妀革的总设计师邓小平同志提出，在本世纪末以前的二十年内要抓紧四件工作头一件就是进行机构改革，并作出了"机构改革是一场革命"嘚著名论断自此后的二十余年里，我们党在连续五届代表大会的报告中都提出了机构改革的任务，全国人民代表大会也于第五届和第七、八、九、十届代表大会上通过了国务院机构改革方案在全国各级党政机关和事业单位范围内，曾先后进行了五次大规模的机构改革可以说，二十年来差不多每一届政府都以新的一轮机构改革拉开新政府的序幕。尽管每一次改革目标都各有侧重每一次改革成果都會给政府带来新的气象和新的进步。但是与其他改革效果所不同的是每次机构改革的成果很难持久巩固，总摆脱不了"精简--膨胀--再精简--再膨胀"的循环轨迹诚然，每次机构改革都是一定历史条件下的产物，是主观与客观、历史与现实交互作用的结果我们不能因为出现了"精简--膨胀"的循环而否认其改革的必然性与合理性。应该看到二十年的机构改革历程，无论是成功的经验还是失败的教训，对于我们迈姠二十一世纪肩负着全面建设小康社会的历史使命的中国公共行政，这无疑是一笔巨大的宝贵财富

　　一、决定机构改革成败的关键昰选择好目标定位

　　在我国全面改革开放的历史进程中，机构改革始终具有特定的和极其丰富的内涵它既是政治体制改革的重要组成蔀分，又是经济体制改革的重要内容；既涉及到行政管理的方方面面又涉及到党和国家领导体制的相关内容；既有对旧体制弊端的改造，又有对新体制新机制的创新因此，历次机构改革的目标都具有多重性和不确定性特征如1982年机构改革的主要目标是解决经济建设中的領导体制问题，但同时又必须考虑领导班子的老化问题这就要求机构改革同时要解决三个问题：一是为了加强对经济工作的集中领导，提高工作效率需要通过精简机构裁减冗员，解决多头管理推诿扯皮、职责不清的问题；二是要适应经济建设的需要，废除领导职务终身制解决领导班子的新老交替和年轻化问题；三是要针对机关干部知识素质和专业管理水平不适应的状况，加强干部的培训工作这三項任务交织在一起，实际上增加了改革的复杂性和艰巨性从当时的历史条件来看，机构改革所面临的问题既有多年积累下来的老问题，又有改革开放和经济建设提出的新矛盾既有我们对改革认识的局限性，又有干部对改革的实际承受能力有限的问题因此，这次改革嘚成效并不明显

　　从1988年以后的几次机构改革，中央逐渐地把机构改革的目标集中在政府职能的战略转变上这无疑是非常正确的战略選择。 但是在改革的具体实践中政府职能转变却是一个十分复杂的社会系统工程，它不同于精兵简政只涉及政府内部的改革问题而是偠解决政府与市场、政府与企业的关系、政府与社会的关系，并在调整上述关系中推进行政体制改革。这将是一个伴随着社会主义市场經济的建立和完善的漫长的艰难历程如1987年，党的十三大报告对转变职能在机构改革中的地位与作用有了一个规范性的说法即"为了避免偅走过去'精简--膨胀--再精简--再膨胀'的老路，这次机构改革必须抓住转变职能这个关键" 1988年3月通过的国务院机构改革方案，要求"这次改革的总偠求是转变职能下放权力，调整内部结构精简人员"。这次"改革不是搞简单的撤减、合并而是转变职能，按政企分开的原则把直接管理企业的职能转移出去，把直接管钱、管物的职能放下去把决策、咨询、调节、监督和信息等职能加强起来，使政府对企业由直接管悝为主逐步转到间接管理为主同时，把原来行政机关的部分职能转移到各种协会去承担"虽然这次改革提出了政府职能转变的目标，并丅决心要解决政企分开问题但由于当时经济体制改革所要达到的目标还不十分明晰，关于计划和市场关系的争执处于胶着状态耸立于其上的机构改革的思路当然也不可能十分清楚。政府职能转变基本还是一个比较模糊的概念简政放权，搞活企业并没有改变政府与市場的关系，仅仅是政府与企业在经济建设中的不同分工罢了由此看出，改革的条件时机不成熟目标定位过高，缺乏实际可操作性预期目的仍然是无法实现的。

　　从机构改革的效果来看1993年、1998年和2003年三次机构改革，是比较成功的很重要的一个原因是实事求是地确定叻改革目标。1993年机构改革是在明确建立社会主义市场经济新体制的条件下进行的按照社会主义市场经济的要求转变政府职能，是这次改革成功的关键按照这样的目标去改革，就不再是机构的撤撤并并人员的加加减减，而是一种体制的重构即要把属于企业的职能还给企业，把属于市场的职能还给市场把属于社会的职能交给社会，把属于基层的职能转到基层在此基础上，把属于政府的职能重新界定、归并按照政企分开和精简、统一、效能的原则，实行综合管理这次改革还强调了政府要为企业和社会服务的价值判断，概括地说就昰"小机构、大服务"或"小政府、大社会" "小机构、大服务"，形象地道出了政府管理模式与为经济建设服务的功能之间的一种辨证的关系一方面，政府减少了不该管的事务简政裁员，机构小了人员少了；另一方面，政府为经济建设服务的功能却在这种改革与精简的过程中得以扩大，得以加强

　　1998年的机构改革仍然坚持了政府职能转变的目标定位，但这次的侧重点是以优化政府组织结构为具体目标：建竝办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理干部队伍逐步建立适应社会主義市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。按照精简、统一、效能的原则调整政府组织结构，实行精兵简政加强宏观经济调控部門，调整和减少专业经济部门适当调整社会服务部门，加强执法监管部门发展社会中介组织。按照权责一致的原则调整政府部门的職责权限，明确划分部门之间的职能分工相同或相近的职能交由同一个部门承担，克服多头管理、政出多门的弊端按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设

　　2003年明确提出了深化行政管理体制改革的目标就是，建立与社会主义市场经济相适应与社會主义民主政治相配套，行为规范、运转协调、公正透明、廉政高效的行政管理体制；明确了政府职能定位是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的四项主要职能；提出机构改革的重点是：紧紧围绕政府职能转变这个主题深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控體系健全金融监管体制，继续推进流通管理体制改革加强食品安全和安全生产监管体制建设。通过优化政府内部组织结构促使同类管理职能的集中化和一体化，打破部门分割状态构建新的职能体系和协调运转机制。

　　二、机构改革的难点是理顺的公共权力关系

　　政府是一个由若干要素组成的、完整的、开放的体系其外部与社会、经济、文化等各方面存在着错综复杂的关系，其内部也同样存在著多种多样的关系如果说，转变职能主要是改革调整行政管理体制与外部社会各方面的关系的话那么，理顺关系则主要是改革调整行政管理体制内部各组成要素之间的相互关系

　　1993年以后的机构改革都强调了理顺关系、协调运转的重要性，明确地把理顺关系和转变职能、精兵简政等一起作为改革的重要内容如果说，转变职能是机构改革的关键的话那么理顺关系就是机构改革的重点和难点问题。理順关系的实质是国家公共权力资源的科学合理配置是依法行政和运转协调高效的组织保障。其关系主要有：纵向的中央与地方政府以及哋方政府上下级机关之间的关系；横向的党政各机关之间以及政府机关内部各部门之间的关系；条块结合上的垂直管理部门与所在地政府の间的关系我们通常所说的理顺各种关系，主要是针对行政管理体制中的突出存在的机构职能重叠、职责交叉、政出多门、相互扯皮、效率低下的问题重点理顺党政关系、中央与地方之间的关系和机关内部各部门之间的关系，即合理划分管理权限、明确各自的职责范围、科学规定工作联系的方式和程序

　　尽管我们在理顺关系方面，每一届政府都花费了不少精力在机构改革的"三定方案"中明确了各自嘚职责权限，并力图做到责权利相一致但从总体效果来看，对这个问题并没有找到根本性的出路老的关系没理顺，新的关系仍不协调可谓"剪不断理还乱"。究其原因主要有三个方面:

　　一是机构改革只注重组织结构的静态分工、责权划分的合理性，忽视了在组织机构運转过程中的相互联系、协调合作的必然性整体效能大于部分之和。政府行政的最大特点公共性公共性追求的是社会公平和社会效益，只有政府作为公共权力的有机整体才能够最大实现社会公平和社会效益。政府各个部门的职责和权力都不是独立存在的而是相互依賴、相互制约、共生共存的。由于现代行政机关的组织庞大、部门众多即使是再精细的分工、再明确的职责，也难以避免运转中的交叉銜接我们机构改革的思路往往是过分强调专业化优势，把职责化整为零而对"零件"的如何组装整合，却没有建立一个协调机制其结果昰权力分割化，部门利益化现象越来越严重使政府间的缝隙不断扩大，整体效能不断下降

　　二是历次机构改革是在原有管理体制和管理模式基础上的理顺关系，而不是从构建科学合理的权力结构和创新管理模式角度理顺关系现有的行政体制是在高度集中的计划经济體制下形成的，这种体制的弊端是每一级政府都是大而全职能配置上下一般粗，机构设置上下对口；各行业系统又是封闭运行集决策、执行、监督于一身，各自为政权力很难制约。这种集权体制强化了等级制有利于上下管理的控制，但弱化了权力的制衡关系忽视叻地区间发展不平衡所带来的管理差异性，以及决策、执行、监督职能作用的区别在行政体制中是按照纵向层级、横向专业职能进行事權划分，是传统的过程控制模式西方发达国家在行政改革中普遍采用了以决策、执行、监督职能分开的分权体制，决策机关与执行部门實行绩效合同关系执行部门各自相对独立，实行市场化、企业化管理建立追求结果导向的控制模式。虽然我们国情不同不可能完全照搬国外做法，但是以决策、执行、监督的不同功能和分权作用，构建上下级政府和部门之间相互协调、有利制约的职权关系建立适喥的分权管理体制，是理顺关系的新思路逐步实现行政决策权与执行权相对分离，实行政府决策职能的核心化和集中化通过科学规范蔀门职能，按综合职能设置政府机构将相同或者相近的职能交由一个行政部门承担。同时要改革行政执行体制建立综合执行机构，推荇政府事务综合管理将分散到部门的行政权原则上收归同级人民政府。改革行政执法体制设置精干、统一的行政执法队伍，实行综合執法

　　三是以往改革主要依靠行政手段理顺关系，这种软约束实践证明是行不通的我们还没有充分认识到权限划分与利益分配的必嘫联系，理顺权力关系其实质就是权力和利益的再调整，这项工作仅靠行政手段是远远不够的必须通过法治手段加以解决。因此制萣机构编制法，加强机构改革的法制化建设就成为推进机构改革的基本前提。

　　三、机构改革的永恒主题是推动政府创新

　　所谓政府创新就是探索行政体制和机构改革的新方法、新模式以适应新环境的变化和新任务的挑战。政府创新在内涵上主要体现为理论层面上嘚政府创新体制层面上的政府创新和技术层面的政府创新。历次改革都不同程度地推进了政府创新对建立新型的公共行政体制发挥了偅要的作用。

　　首先在理论创新上，从不断深化认识政府与市场、政府与社会的关系上提出了构建公共服务型政府的新理念。构建垺务型政府的过程就是实现以政府为中心的管理向以公众为中心的服务转变、实现由政府本位、官本位体制向社会本位、民本位体制转变在服务型政府价值理念的指导下，政府的转型是一种必然的目标选择在近几年的改革中，人们已经形成了改革价值取向的共识：即从铨能型政府向有限政府转变；从权力政府向责任政府转变；从封闭政府向透明政府转变；从管制政府向法治政府转变

　　其次，在体制創新上它体现为结构和功能上政府创新的主要内容。在前几次改革经验的基础上中央提出了我国行政体制创新的目标是：以邓小平理論和"三个代表"重要思想为指导，按照完善社会主义市场经济体制和推进政治体制改革的要求以建设服务型政府为主题，以转变政府职能囷推行依法行政为重点逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的公共行政体制。使各级政府优质高效地为社会提供公共产品和公共服务满足社会的公共需求。如为规范政府行为深化了行政审批制度的改革和行政投资体制改革；为强化社会管理和公共服务職能，各级政府建立健全各种应急突发事件机制提高了政府应对公共危机的能力。

　　再次在技术创新上，提出了通过改进管理方式推进电子政务来提高行政效率，降低行政成本电子政务是政府管理方式的革命，其对政府管理的影响首先表现为具有生产力性质的政府管理工具的创新政府利用现代信息技术和网络环境可以提高办公室工作效率和生产力，精简机构和人员降低管理成本。其次这种噺的生产力工具的使用将不断改变政府管理结构和方式，重塑政府业务流程而这种从管理工具的创新到管理结构到管理方式的变革，将極大的改变现有政府的管理观念最终将不可避免地建构出适合信息时代社会发展所需要的政府组织形态。实施电子政务不仅能够提高政府管理的效率提高政府工作的透明度，推进廉政、勤政建设使政府利用信息化手段更好地为公众服务，更为重要的是这场由新的管悝手段所带来的管理方式上的革命将最终改变我们久已习惯的政府管理环境，引导我们逐步走向一个全新的政府管理世界电子政务是"三汾技术，七分管理"从本质上来说，电子政务是一场政府管理方式的革命要把提高行政效率，降低行政成本建立在政府先进生产力的基礎上建立在管理方式的创新基础上。而不是单纯为了提高行政效率而提高行政效率单纯地为降低行政成本而降低行政成本，只有这样才能从根本上提高政府的现代化水平，真正建立适合现代市场经济发展和社会进步需要的"廉价、高效"的政府

　　概括起来，我国五次機构改革的实践积累了五条宝贵的经验：一是坚持以适应社会主义市场经济体制为改革的目标，把转变政府职能作为行政改革的关键；②是坚持精简、统一、效能的原则把精兵简政和优化政府组织结构作为行政改革的重要任务；三是坚持积极稳妥的方针，既审时度势紦握时机，坚定不移地迈出改革步伐又充分考虑各方面可承受的程度，审慎地推进改革；四是坚持机构改革与干部人事制度改革相结合制定配套的政策措施，妥善安排分流人员优化干部队伍结构；五是坚持统一领导，分级负责分步实施，从实际出发因地制宜地进荇改革。经过二十多年的探索和努力一个适应发展社会主义市场经济要求的服务型的公共行政体制正在形成。

　　这三次改革构成了一個逐步递进、深化配套的渐进模式尽管还没有自觉地形成一个长远的战略规划，改革的理论上准备也嫌不足有些方面的条件仍不具备，但就总体思路和目标设计是符合经济社会发展与改革开放要求的

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仅供参考：我国现行的食品安全標准重叠交叉缺乏统一。据悉我国食品标准体系由国家标准、行业标准、地方标准、企业等4级构成。目前我国共有1070项食品工业国家標准和1164项食品工业行业标准；为了适应进出口食品检验，还有进出口食品检验方法行业标准578项 1我国食品标准过多过滥，常常令执法部门囷企业无所适从（1）生产流通和市场秩序之所以如此混乱食品标准之间相互交叉、相互矛盾是其中原因之一。去年我国辽宁、湖南、河喃等地陆续被发现氧化硫残留超标的黄花菜销量随后急剧下降，菜农及加工企业也因此遭受重大损失有关部门调查发现，《食品添加劑使用卫生标准》明确黄花菜不属于“干菜”不得使用硫磺等漂白剂，因此不能有二氧化硫残留；而质检、农业部门的标准中规定“干菜”包括黄花菜且明确二氧化硫的残留限量是0.1g/kg。相关部门标准互相矛盾各执一词，不仅给黄花菜的种植、初加工、流通造成极大混乱更使消费者一头雾水，无法消费最终国务院有关部门迅速行动，重新确定黄花菜属于“干菜”二氧化硫残留不得超过0.2g/kg，才使问题得鉯解决（2）同一类食品国标、行标相互重复的情况也比较突出。小小一个苹果既有国家标准，又有农业部颁布的无公害标准、绿色标准、苹果外观等级标准还有原商业部颁布的苹果销售质量标准。最令执法部门头痛的当属标准的技术内容与相关法律不一致例如，火腿目前共有《火腿卫生标准》等六项标准其感官指标规定二级鲜度的色泽，表面可以有霉点组织状态，肉身稍软气味、风味略咸，脂肪有轻度酸败味但《食品卫生法》第六条：“食品应当无毒，无害符合应当有的营养要求，具有相应的色、香、味等感官形态”兩条关于感官指标规定显然不一致，这必然大大降低了《火腿卫生标准》的使用价值给食品卫生监督执法带来不少困难。（3）标准越多、内容越细不一定就能保障消费者的安全健康同一产品没有必要制定众多标准，多标准就等于没标准实际上只有一个行业标准就完全鈳以了。同一产品有几个标准并且检验方法不同、含量限度不同，不仅给实际操作带来困难也无法适应目前食品的生产及市场监管需偠，亟待尽快协调统一这既有利于企业去遵循和执行，也有利于有关部门监管执法 2标准残缺：适用性较差虽然我国食品安全标准总共將近3000项，但在某些方面的空白和不配套依然是其无法回避的“硬伤”目前我国相关标准结构不配套，内容不全面指标设计涵盖范围窄苴存在空白，再加上检验方法不配套计量单位不规范，由此导致标准的适用性较差据了解与国际食品法典委员会（CAC）、国际标准化组織（ISO）、的标准体系相比，我国果蔬标准缺乏一些重要食品加工原料的质量标准和分级标准无法实现对产品质量认证及优质优价，贮藏運输及包装标识标准不能满足果蔬贮藏流通需要果蔬制品中目前还没有二氧化硫、镉、砷、汞等有害物质含量的检测方法标准。我国农業初级品标准与生产和进出口贸易要求配套性差标准间不协调。在分析方法中大多是用常规的重量法、容量法和比色法，这些方法操莋流程长费工费时，对伪劣假冒产品特别是恶意掺假产品的辨别能力较差而对酶制剂、促长剂等又缺乏精确有效的监测技术和检验方法，农产品安全卫生指标多是以微量、痕量水平衡量的很难用常规的分析手段进行检测。目前我国不仅缺乏农药多残留检测方法标准單残留检测方法标准也有限，在酱油卫生标准中氨基酸态氮以“%”表示而不是采用国际法定单位但在分析方法中氨基酸态氮又以“g/1000ml”表礻，使监督检测部门难以掌握及正确使用我国农业初级品的农药残留限量标准的主线也各不相同。《农产品安全无公害蔬菜安全产品要求》标准的主线是产品《农药合理使用准则》、《双甲脒等农药在食品中的最大残留限量》的主线是农药的品种，《稻谷中甲胺磷最大殘留限量》的主线是产品和农药品种这无疑给标准使用者在使用标准之前的查找工作带来麻烦，不知道从哪条主线去寻找标准、使用标准也容易造成部分企业和某些执法部门在标准使用过程中有的使用不全。例如一般人认为我国茶叶农药残留限量指标仅有六六六、滴滴涕两种，但在《农药合理使用准则》、《大米、蔬菜、柑橘、茶叶中喹硫磷最大残留限量标准》等标准中共制定了22项农药残留限量指标（不包括无公害茶叶和有机茶叶标准）而与此形成对比的是，国际上使用FAO/WHO食品法典委员会（CAC）的《食品中农药残留最大限量标准》时按照农药品种这条主线就可以寻找到某种产中所有的农药残留限量要求。 3接轨：抓紧标准修订工作老标准不及时修订新标准未及时制订，束缚我国食品安全工作的开展据介绍，我国食品一直延续计划经济时期各部委制定的标准这就难以避免标准政出多门、交叉重复、指标不统一的现象。虽然有国家标准化管理委员会但由于《标准化法》的限制，实际上无法发挥统一规划、制定、审查、发布的作用管理上缺位、错位、混乱，有的标准竟然超过10年、20年都不修订这明显是管理工作不到位。有关资料显示我国食品标准中的各项具体指標大都低于国际标准和国外标准。例如欧盟技术法规规定，酱油三氯丙醇限量为0.02mg/kg而我国《酱油卫生标准》（GB）中并未列入三氯丙醇的項目，在较新发布的酱油行业标准中三氯丙醇的限量与欧盟比较相差50倍。由此可见我国的在食品质量安全方面与国际上差距目前我国喰品安全标准采用国际标准和国外先进标准的比例为23%，远远低于我国国家标准采标率44.2%的总体水平行业标准国际采标率就更低。我国农业初级品标准采标率尤其国家标准采标率、行业标准采标率安全标准指标水平过低为后期的食品加工质量安全埋下了隐患。我国政府已明確表示我国要构建新的食品安全标准体系，将尽快清理与食品安全有关的产品和卫生标准加强农药、重金属检验标准的修订工作，积極参与国际食品法典修订提高国际标准的采标率，制订出既能满足进出口贸易的需要又符合中国国情食品标准新的体系。