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对海西建设中厦门经济特区深化行政管理体制改革的思考
2010年第1期(总第111期)厦门特区党校学报JournalofthePartySchoolofCPCXiamenMunicipalCommitteeNo.1,2010GeneralNo.111对海西建设中厦门经济特区深化行政管理体制改革的思考程红（厦门市行政学院公共管理教研室，福建厦门361012）［摘要］在海西发展的新起点，总结厦门经济特区行政管理体制改革的伟大实践，深入分析厦门经济特区深化行政管理体制改革面临的机遇和挑战，认真研究并提出厦门经济特区深化行政管理体制改革的措施建议，是推动厦门经济社会又好又快发展，努力在海西建设中更好地发挥龙头示范作用的重大课题。［关键词］海西建设；厦门经济特区；行政管理体制改革［中图分类号］D035.5［文献标识码］A［文章编号］（5-05在海西发展的新起点，总结厦门经济特区行政管理体制改革的伟大实践，深入分析厦门经济特区深化行政管理体制改革面临的机遇和挑战，认真研究并提出厦门经济特区深化行政管理体制改革的措施建议，对于提高党的执政水平和政府的行政能力具有现实指导意义。同时，也是在更高层次上、更宽领域里落实科学发展观，推动厦门经济社会又好又快发展，努力在海西建设中更好地发挥龙头示范作用的重大课题。一、厦门经济特区行政管理体制改革成效显著（一）政府职能转变取得重大进展一是按照建立适应社会主义市场经济的行政管理体制要求，积极转变政府职能，重点加强经济综合调节部门，精简专业经济管理部门，撤销一批行政性总公司，结束了长期在计划经济条件下依靠设置专业经济部门管理企业的历史。1983年在全国率先撤消了“八大工业局”（物资、化工、电子、轻工、建工、机械、纺织、二轻），将其改为行政性公司，随着市场化改革的推进，1989年将行政性公司转为经济实体，将其行政职能转由市经委承接，减少了行政管理层次，由委办―――局―――国有（集体）企业三级管理体制，改为委办局―――国有（集体）企业两级管理。二是转变对国有企业的领导和管理方式，实行政企分开和政资分开，企业自主经营权逐步得到落实，政府宏观管理职能逐步加强，微观经济管理职能进一步弱化。进行了“撤局建委”的重组，形成了以几个宏观综合管理部门为龙头的行政管理体系。建立现代企业制度领导小组（1994年），制订颁布了国企――转机建制试行方案，确定了“国有资产管理机构―国有产权运营主体―――国有企业”三个层次组成的新型国有资产管理模式。2003年，组建国有资产监督管理委员会，建立起“市国有资产监督管理委员会──市直管和市委托管理的国有企业”的监管体系。在政府微观经济管理职能进一步弱化的同时，宏观管理职能也在逐步加强，价格体制实现根本性转变，财政复式预算全面推行，试行了分税制改革，投融资体制改革也取得较大进展。三是改革行政审批制度，进一步发挥市场在资［收稿日期］程红（1967-），女，江苏常熟人，厦门市行政学院公共管理教研室副主任，副教授。［作者简介］?25?海西建设研究程红对海西建设中厦门经济特区深化行政管理体制改革的思考加油站、网吧、直管公有非住宅房屋租赁等。2007年，启动国有自然资源（地热、地下水）有偿使用工作，“建筑工人意外伤害保险”的保险经纪公司和保险公司的选择等采用公开招标方式进行，公共资源市场配置领域不断拓宽。同时，公共资源市场配置形式也在不断创新，2007年制定出台政府储备地产临时经营管理办法，对政府储备地产进行科学分类，新增的经营性项目原则上一律要求以公开招租方式确定承租人。（二）理顺事权关系取得显著成效一是机构编制得到大力精简。继1982年、1988年、1992年进行了三次政府机构改革后，2002年又进行了第四次政府机构改革：这次政府机构改革和调整后，市政府设工作部门41个，部门管理机构4个，议事协调办事机构3个，合并、精简了部分政府部门，加强了宏观调控和执法监督部门，对部分职能进行了调整，同时行政人员精简了35%。二是简政放权，进一步理顺市、区在城市管理方面的事权划分。2003年，实施区划调整，行政区由7个调整为6个，资源、土地、人口等要素得到优化。为建立和完善与经济社会发展相适应的市、区两级事权管理体制与财政管理体制，以区划调整为契机，本着“转变职能、统筹发展”、“责权利统一”、“人随事走，财随事转”的原则，将涉及社会事业、城市建设与管理、外商投资等12个方面23项事权以及相应的财权下放到区政府，实现管理重心下移，充分调动了各区发展社会经济的积极性和创造性。三是整合部门机构设置和职能配置，解决职责交叉重叠。改组成立发展和改革委员会、人口和计划生育委员会。适应新农村建设需要，整合相关职能机构，将市委农办、市农业局、市林业局合署办公。2007年8月，国家交通部发文对厦门港跨行政区划和厦门湾港口资源整合实行一体化管理予以确认，改革后，由厦门港口管理局依法履行厦门湾内厦门市所辖的五个港区与漳州市所辖的三个港区共八个港区的港口行政管理职能。（三）政府管理方式实现重大改进一是加强地方立法，提高政府管理的法治化、规范化水平。市人大和市政府分别组织制定了80多部地方性法规和120多件规章，制定《厦门市开展政府源配置上的基础性作用。1999年在全省率先开展行政审批制度改革，削减行政审批项目，改进审批方式，减少审批环节，提高办事效率，行政审批项目从改革前的1177项削减到目前保留的行政许可项目336项、非行政许可审批项目128项（二者均含初审后转报上级审批的项目）、法定备案项目93项，还积极推行网上审批，规范和完善审批制、核准制和备案制的运作程序，成立厦门市建设管理服务中心，采取并联审批方式，归并审批环节，压缩审批时限，使审批时间由原来的300个工作日缩短到一般项目45个工作日，财政投融资项目50个工作日。同时，设立了厦门招商中心和外商投资项目审批服务中心，在全国首创“一栋楼办公”的模式。四是加强政府社会管理和市场监管职能，关注民生，努力建设服务型政府。为了加强市场监管，营造公平竞争环境，对工商、质量监督等部门实行市以下垂直管理。为强化政府社会管理职能，城市管理综合执法局更名为市城市管理行政执法局，由部门管理机构升格为市政府工作部门。在市农业局畜牧兽医处加挂厦门市畜牧兽医局牌子，进一步完善动物防疫体系，有效防控高致病性禽流感等重大动物疫病的发生。全面推进社会领域改革，公交管理体制改革逐步突破，推出多项举措发展公交事业。推出社会保障性住房制度，解决中低收入居民住房困难，全面构筑起多层次、多元化的住房保障体系。教育事业投入体制改革，极大地促进了办学条件的改善和教育资源的均衡配置，率先实现“双高普九”和实行义务教育阶段城乡居民子女免收学杂费，以及减免农民工子女义务教育收费。完善社会保障体系，已基本建立起城镇职工基本养老、医疗、失业、工伤、生育保险制度和农村社会养老保险制度在内的城乡一体管理的社会保障制度，2007年7月实现全民医保，居民总体保障水平居全国前列，促进了社会的和谐稳定。五是推行公共资源配置市场化，使行政和社会公共资源的使用效益实现最大化，实现城市建设资金投入与产出的良性循环。2004年开始，积极通过市场配置公共资源，明确将17个部门、42个公共资源领域的资源实行市场化配置，改变了以往由行政权力决定公共资源配置的状况，既提高了资源利用效率，又从源头上防治权钱交易等腐败行为。2005年，推出?26?2010年第1期(总第111期)厦门特区党校学报JournalofthePartySchoolofCPCXiamenMunicipalCommitteeNo.1,2010GeneralNo.111及其部门绩效评估工作实施意见》，修订出台《厦门市实施行政许可若干规定》等与《行政许可法》相关配套制度，规范政府管理行为。建立“首问负责制”、统一受理行政许可申请、统一送达制度、听证、招标拍卖工作制度等10项制度，公开办事规则和程序。大力实施“阳光工程”，推行经营性商业用地和部分公共行政资源“招拍挂”制度。通过建立行政执法责任制和责任追究制、行政执法评议考核制度，进一步规范政府各部门的行政执法行为。二是改革和完善决策机制，推进政府决策科学化。在全国率先制订了《立法条例》，把法规草案公开征求市民意见的做法规范化、制度化，大到城市规划设计，小到公交收费调整，广泛征求意见。在全国率先实行听证会制度，选拔任用干部民主考核、推荐、公示制度，企业职工代表大会制度，政务公开、村务公开制度，行风评议制度等，保障群众的民主权利。率先实行市民旁听市政府常务会和新闻发言人制度，开通市长热线和专线电子信箱，建立领导信访日以及信访责任制等制度，畅通市情民意反馈渠道，问政于民，问计于民。三是推广电子政务，促进政府工作透明化，努力建设“阳光政府”。建设“党政机关办公业务资源网”，任追究等效能建设九项制度。全面推行政府绩效评估和机关工作人员绩效考评制度，侧重对行政机关及其工作人员履行职能、服务发展、服务基层、完成目标任务情况等进行考核评估，促进各级各部门改进作风、提高效率，市政府绩效评估综合成绩连续三年保持全省第一。在全省率先设立网上投诉制度，24小时受理群众举报和查询，整合市长专线、效能投诉电话和信访专线等，加强投诉办理情况督查，提高投诉办理效率。率先实行民主评议行风制度，依托新闻媒体开办“行风热线”专题节目和《监督在线》专版，围绕行政机关工作作风、公共服务窗口服务质量等近百个群众关心的社会热点问题开展监督，民调显示，群众对行风满意率达93%。二、厦门经济特区深化行政管理体制改革面临的机遇与挑战（一）机遇一是中央支持海西加快建设的战略决策为厦门经济特区深化行政管理体制改革提供了政策依据。《国务院关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》明确要求“进一步发挥厦门经济特区在体制机制创新方面的试验区作用。”要求“深化行政管理体制改革，着力转变政府职能，提高行政效能。”因此，厦门经济特区必须自觉履行好自身肩负的历史使命，继续当好改革开放的排头兵、示范区，在深化行政管理体制改革方面作出新的贡献。二是福建省委对厦门的一贯要求和定位为厦门经济特区深化行政管理体制改革营造了良好发展环境。省委早在1995年就明确提出要发挥厦门经济特区在全省发展中的龙头作用。海西建设以来，更进一步要求厦门不但要继续成为全省的龙头，而且要成为海西的龙头。因此，厦门经济特区必须自觉承担起自身肩负的历史责任，先行先试一些重大改革措施，力争在重点领域和关键环节取得新突破、新进展。三是“先行先试”的成功实践为厦门经济特区深化行政管理体制改革占有了“先手”优势。经过近30年的努力，厦门经济特区大力发扬先行先试、敢闯敢试的精神，始终遵循“精简、统一、效能”的原则，紧紧围绕政府职能转变这一核心，对行政管理体制机制改革率先进行了一系列卓有成效的探索实践，从总体上建立起了基本适应社会主义市场经济要求的行113个单位实行联网，电子政务建设走在了全国前列。全市52个政府职能部门、6个区政府均设立了专门的网站，提供办事咨询、办事结果、进度跟踪等网上在线服务，已形成网上办公、网上信息交流与资源共享的网络化的办公环境。开通网上审批平台，建成一条龙一站式的政务服务模式，目前已有80%的审批项目纳入网上审批平台，网上审批流程逐年改进、不断优化，大大提高了审批效率。将网上审批纳入行政电子监察范围，实现了“谁审批、谁负责”的动态监管机制，明确了审批责任，提高了审批效率，从源头上抑制了权钱交易等腐败现象的滋生。四是完善行政监察、行政问责、行政投诉制度，提高行政效能。先后出台《厦门市改进行政机关作风和提高办事效率的规定》（市政府令13号）、《厦门市改进行政机关作风和提高行政效能规定》（市政府令94号），率先对行政机关及其工作人员提出严格的勤政要求，专门成立行政机关办事效率投诉中心，建立健全岗位责任、首问负责、一次性告知、限时办结、责?27?海西建设研究程红对海西建设中厦门经济特区深化行政管理体制改革的思考思路（一）坚持解放思想，勇于创新国务院颁布《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》，是中央立足战略全局和长远发展作出的一项重大战略决策，表明海西发展战略已经从区域战略上升为国家战略，海峡西岸经济区在全国发展大局中的战略地位更加突出，在促进祖国统一大业中的重要作用更加凸显。在海西发展的新的起点，厦门经济特区要在海西建设中发挥龙头示范作用，就必须坚持解放思想，振奋精神，以更加奋发有为的精神状态、更加富有创新的举措、更加积极有效的作为，敢为天下先，以深化行政管理体制改革为突破口，勇于突破影响科学发展的思维定势，先行先试一些重大改革措施，力争在重点领域和关键环节取得新突破、新进展，切实解决制约科学发展的体制矛盾和障碍。（二）积极争取厦门经济特区扩大到全市深化行政管理体制改革，首先就要实现全市管理体制的统一。早在1994年，全国人大就授予厦门“特区立法权”，可以制订先行性、创新性、试验性的特区法规，但只能覆盖特区内，经济特区之外的其他行政区域则必须执行国家和省的相关规定，只有在国家和省没有规定的情况下才能参照执行，且不包括具有特区意义的创新性条款。授权特区立法为厦门积极探索体制机制创新提供了许多法律保障，但与此同时，“一市两法”在很大程度上也造成了厦门特区内外发展的极大不平衡，使得厦门在制定政策、规划，以及在考虑经济、社会发展和推进相关改革事项上遭遇了诸多难题。这种由制度割裂带来的城市二元化现象，主要表现在特区内外在各项公共服务设施和市政设施建设水平上存在很大差距，尤其在体现生活服务质量的医疗卫生等方面的差异非常明显，其结果是严重阻碍了特区内某些城市功能的向外转移，使得厦门在特区内土地储备日益紧张的形势下，城市发展空间出现了结构性短缺。因此，积极争取厦门经济特区扩大到全市，不是仅仅特区范围的扩大，而主要是为了解决“一市两法”和城市二元化问题，实现全市管理体制的统一。（三）加快实现政府职能转变一是要按照社会主义市场经济规律和原则，强为规范，建立了运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，凸显了经济特区的创新优势。（二）挑战一是经济社会环境的挑战。从全国看，海西之外，国务院还批准了上海浦东新区等一批综合配套改革试验区的改革方案，通过了江苏沿海地区等一批区域经济发展规划，全国的发展呈现出千帆竞发、百舸争流的竞争态势。从海西看，《国务院关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》的出台极大地激发了海西的发展动力和活力，各兄弟城市都积极主动对接海西大战略，争先恐后、竞求先行。从厦门看，发挥龙头示范作用的要求和定位，既为厦门有效把握海西发展大势，利用海西区域资源，加快建设发展步伐，提供了重要历史机遇，同时更带来了有力的鞭策和推动。二是自身不足的挑战。行政管理体制改革是一个因地制宜、立足区情和与经济体制改革相配套的过程，具有阶段性、动态性的特点，同时又是一个涉及面广、触及利益深、配套性强的系统工程，具有复杂性、艰巨性和长期性的特点，特别是随着厦门经济社会的快速发展，一些深层次矛盾和新的问题不断显现，发展社会主义市场经济的体制性障碍依然存在，主要表现在：政府职能转变还不到位，政府职能越位、缺位、错位倾向依然存在。政府仍然习惯于经济建设型的角色，主要任务是履行经济职能，行政审批事务多，对微观经济活动干预多；习惯于社会管制者的角色，政事、政社没有彻底分开，社会组织的作用得不到充分重视，事业单位分类改革滞后；习惯于公共服务生产者的角色，包揽社会事务和公共服务的直接提供。政府职责配置、组织结构不尽合理，部门职责交叉、权责脱节的问题、不同层级政府机构间权责关系不清问题、横向机构分设过细和职责重叠问题，还一定程度存在。决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的机制不够完善，政府部门内部或部门之间，在决策、执行、监督职能配置上不科学或不完善，缺乏有效的制约协调机制。受内外因素的制约，降低了改革的整体成效，由于行政管理体制改革涉及权力和利益的调整，使得改革始终面临着来自方方面面的阻力。三、厦门经济特区深化行政管理体制改革的主要?28?2010年第1期(总第111期)厦门特区党校学报JournalofthePartySchoolofCPCXiamenMunicipalCommitteeNo.1,2010GeneralNo.111化政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职责。通过全面推进政事、政资、事企、政府与市场中介组织分开，进一步理顺职能关系，把不该由政府管理的事项转移出去，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用。二是实施新一轮政府机构改革，调整优化政府组织结构。合理配置宏观调控部门职能，整合完善行业管理体制，加强社会管理和公共服务部门，积极推进职能有机统一的大部门体制改革，不断完善行政运行机制。三是深化行政审批制度改革，推行网上审批和电子监察工作，创新行政审批方式，简化和规范审批程序，继续落实好取消、减征、停征一批行政事业性收费和政府性基金的措施，提高行政效能和办事效率，构建服务型政府。（四）积极推进社会领域改革一是加快建立和完善政府向社会组织购买服务的制度，把行政管理体制改革与培育社会组织发展结合起来。要结合行政管理体制改革，将各部门可由社会组织承担的事项，通过政府授权、契约外包、购买服务等多种形式，交由社会组织承担，整合社会不同领域的力量，将社会资源导入城市经济社会发展序列，鼓励社会组织进入社会公益性事业领域，充分发挥社会组织在公共服务领域的作用，实现社会责任的共担。同时，要明确社会组织的法律地位，积极推进社会组织管理制度改革，完善登记管理、税收政策、社会保障、社会监督机制，促进社会组织良性、有序发展。二是加强以改善民生为重点的和谐社会建设。优先发展教育，推进教育公平；积极推进医疗卫生事业发展，提高城乡医疗卫生服务整体水平，推进公共卫生服务均等化；强化就业服务，加快城乡一体化人力资源市场建设，鼓励促进自主创业，扩大社会就业；进一步健全城乡统筹的社会保障体系；进一步加强基础设施和城乡居民公用生活设施建设，建立覆盖全社会的公共文化服务体系；建立健全社会保障性住房工作长效机制，统筹城乡建设，切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。三是深化事业单位改革，创新事业单位管理体制和运行机制，进一步推进政事分开、管办分开。（五）不断创新政府管理方式?29?一是探索决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的政府运作模式。结合机构改革，将政府部门相对分解成决策部门和具有特定服务功能的执行机构，同时进一步明确执行机构的责任范围、工作目标以及考核标准，继续推进跨领域、跨系统综合行政执法，实现决策相对集中，执行专业高效，监督有力到位。二是推行现代行政管理方式，加快电子政务建设。通过优化、再造政府业务流程，从运行方式上解决目前各级政府之间、各部门之间、各业务应用系统之间业务内容单调重复、信息资源不能共享等问题，同时要进一步改进政府绩效考评机制，科学设置绩效评估指标，完善政府绩效管理。三是扎实推进依法行政，进一步完善行政执法责任制和行政执法评议考核体系，建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的执法体制，建设廉洁高效的政务环境和公开透明的法治环境。四是加大力度贯彻实施《国家公务员法》和各项配套法规制度，创新公务员管理制度，不断完善竞争上岗和公开选拔，试行特殊岗位公务员聘用制度，探索实行公务员引咎辞职和责令辞职制度。参考文献：[1]中共厦门市委理论学习中心组.厦门改革开放30年的实践与启示[N].厦门日报,.[2]中共厦门市纪委，厦门市监察局理论学习中心组.主动融入大局不断改革创新为特区改革发展提供坚强政治保证[N].厦门日报，.[3]厦门市发展和改革委员会.深化经济体制改革推动特区又好又快发展[N].厦门日报，.(责任编辑：邓辉)
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　　日，备受社会关注的国务院机构改革方案终于浮出水面。此次国务院机构改革涉及调整变动的机构共15个，新组建部委5个，减少正部级机构4个。2008年的大部制改革成为中国人政治生活中的热点议题，也成为推动中国民主政治进步的里程碑。那么，如何认识大部制的内涵？怎样审视大部制改革？大部制改革究竟为我们带来了什么？它又如何影响着普通百姓的生活？这一连串的问题给我们带来了诸多思考。　　一　　2007年10月，党的“十七大”大明确指出了未来5年我国行政管理体制改革的目标是建设服务型政府。大部制是建设服务型政府的重要一环。所谓大部制，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项相对集中，由一个部门进行统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门，多头管理，从而达到提高行政效率和降低行政成本的目的。大部制是我国社会经济发展的必然产物，也是世界上大多数国家普遍采用的一种政府管理模式。　　从国内来看，我国的经济体制改革成果丰硕。改革开放30年来，我国的市场经济体系日益完善。为充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，客观上要求政府退出微观经济领域，转换其“全能型”、“管制型”角色。因为，在社会分工日益细化的今天，只有顺利实现政府职能的转变，才能要为经济发展创造良好的外部环境。而大部制正是适应转变政府职能和行政管理体制改革的需要而进行的有益尝试。纵观我国政府的历次机构改革，都未在操作层面上尝试过大部制实践，自然没有现成的路子可循。因此，如何确保大部制改革的成功及其高效运转，不仅仅是一个理论问题，同时也是一个实践难点。　　相比之下，西方发达国家的大部制做法倒是值得我们借鉴。　　在西方世界，英国是最早开始尝试大部制改革的国家。英国政府早在20世纪50年代，就开始探索将一些职能相近的部门先后进行合并、重组。在60年代其先后组建合并了三个主要的大部（卫生和社会保障部、外交和联邦事务部及国防部）；70年代，贸易工业部和环境事务部这两个大部又应运而生。后来由于职能演化及能源危机，能源部从贸易工业部脱离。几年后，国家因面临公共财政危机、行政效率低下等困境，贸易工业部、环境事务部不得不被拆分。而到了1983年，英国政府又把贸易部和工业部重新整合在一起。美国出于国防安全考虑，9.11事件后成立了特大型的国土安全部，该部包括了12个机构和17万名工作人员。而瑞典当局则集劳工保护、贸易运输、工业发展规划等多项职责集贸易工业部于一身。　　由此看来，大部制改革不仅是我国社会经济发展的必然结果，也是全世界公共管理领域不断推进的制度式变革。　　此外，推行大部制改革也是克服行政组织机构弊端的必然选择。　　众所周知，理论界熟知的理性官僚制是各国行政机关所秉持的重要理念。而如何克服官僚制设计层面的固有缺陷，则一直是理论界关注的热点问题。学者彼得斯曾经指出，发展中国家和体制转轨国家“在追求政府部门最大经济利益的同时，必须重视建立一个可被预测的，属于全民的，正直的韦伯式的官僚政府。”帕金森定律揭示，行政职能部门有一种自我膨胀的内在倾向，不断的增长机构和人员是它的生存本能。公共选择学派则认为，官僚制行政部门膨胀动机遵循这样的公式，即“部门自身规模越大=预算越多=权力越大”。他们指出，政府官员的眼里，追求的是效用函数的最大化，其中包括选票、薪金、所在机构的规模、荣誉、额外所得、权力和地位等。近年来各国接连曝光的某些贪腐大案，就是官僚体制下权力寻租、滥用的集中体现。　　同时，也可以从系统论的角度分析大部制。我们知道，系统是一个由相互依存、相互作用和相互制约的诸要素构成的有机统一整体。系统的发展取决于各要素的作用及相互之间的协调匹配。系统论的方法要求我们立足整体、统观全局,着重从系统与要素、结构与功能、系统与环境之间的相互关系中综合地考察对象，从而达到功能优化。政府机构本身也是一个自组织、自适应的有机系统,只有保证政府系统内部各要素的协调和匹配,才能发挥政府自身的自组织、自适应功能,进而实现系统的协同效应。作为整个社会系统中的一个子系统, 政府承载着实现社会公共利益的功能，唯有确保其系统内部行政理念、人员配置、制度安排等诸要素的协调匹配,才能全面提升政府的履职能力。因此，在推行大部制改革的进程中，只有优化人员配置、合理界定功能，完善制度设计，才能合理地集中和整合公共资源，实现公共利益的最大化。此举不仅是改进政府治理的需要，也是提升政府公共管理水平的必然。回顾历次机构改革的历程，我们不难发现，制度设计层面仍有很多亟待解决的问题。行政管理体制改革是一项系统工程。所以，在大部制推进的过程中，制度设计者必须对政府机构进行全面系统的规划和调整，并充分吸取社会方方面面的意见和建议，将政府机构改革置于社会大背景下统筹考虑、稳步推进，只有如此才能实现公共治理效益的最大化而，日臻成熟的大部制改革，无疑是实现上述目标的一个理想选择。　　二　　以科学发展观的要求，整体谋划大部制改革的总体方略，确保行政管理体制改革的公平正义和科学高效，是体制改革的主题。因此，在推进大部制改革的过程中，必须统筹考虑、科学规划大部制的总体方案，找准关键环节，完善各项机制、加强机构立法，为大部制改革走上科学规范的发展轨道奠定坚实的基础。　　(一)统筹考虑、科学规划大部制制改革的总体方案　　按照建设有中国特色社会主义民主政治的要求，全面、综合、科学地规划当期及今后一个时期的大部制制改革的总体方案。所谓总体方案，既是时间概念，又是空间概念，既是领域概念，又是层级概念，应该把总体方案理解为着眼于从表层到深层，从职能到体制，从当前到未来，经过多年和多方面的努力，逐步构建权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。进一步来讲，就是要合理界定大部制改革的具体目标。即构建政府诚信体系、完善政府服务体系；规范权力运行机制、强化监督制约机制；优化政府组织结构、合理划分职能结构。只有通过科学合理地规划大部制改革的蓝图，才能为行政管理体制改革奠定坚实的基础。　　(二)找准重点、突破难点，有的放矢地推进大部制改革　　政府职能转变是行政管理体制的根本目的。只有依托政府职责体系和公共服务体系，才能实现政府职能转变。当前，政府职责体系和公共服务体系建设存在诸多漏洞。这就需要理论界和管理层深入基层，了解行政管理体制的现状，全方位、多角度地收集整理资料，倾听基层干部和群众的意见和呼声，全面把握当前政府职责体系和公共服务体系建设中存在的重点问题，有针对性地提出解决方案，为研究大部制改革提供实证素材。大部制改革的难点，是利益机制的调整。不可否认，我国存在着利益分割、各自为政的行政管理格局。在中央层面，各部委的三定方案是部门履职的依据，固有的“权力观”已深入其观念之中。如果在政府履职过程中，起决定作用的是部门利益而不是公共利益，则必将影响行政效能，损害公共利益。因此，在推进大部制改革的进程中，必须将利益机制分析工具引入行政管理体制研究，在取缔部门利益的基础上，构建中央和地方的和谐的政府利益机制，包括充分调动利益动力机制、利益协调机制、利益救济机制。在推进大部制改革的进程中，另一个需要注意的问题是部门职能交叉、政出多门，分散管理的问题。长期存在的部门权责不清和多头管理问题，已经造成了国家经济社会战略管理的困难，导致宏观调控的效果滞后与失灵，影响了国家整体利益的实现，致使行政成本居高不下和严重的资源浪费等等问题。只有按照科学合理的职能配置原则，才能构建科学、公正、高效的政府体制。　　(三)完善机制、加强立法，推动大部制改革走上科学规范的发展轨道　　根据已经公布的机构改革方案的总体要求，进一步调整各级政府机构职能，合理划分政府权责体系；健全公共服机制，明确界定各级政府的公共服务职责，确定部门工作内容；深化公共财政预算改革，调整、完善转移支付制度，健全强化预算约束，规范支出行为，加强预算监控机制，建立健全财权与事权相匹配的公共财政服务体制；加强公务员队伍建设，强化对公务员的岗位培训，提高公务员素质，提升公务员的履职能力。　　历次机构改革的一个最大弊端，就是忽视组织法的作用，最终致使机构改革功亏一篑。因此，机构法制建设势在必行。在大部制改革的过程中，尤其要重视法律的规范作用。当前，要进一步修订完善《国务院组织法》和《地方各级人民政府和人民代表大会组织法》，抓紧制定《行政组织基本法》。使行政主体制度、行政组织形态、行政组织程序、违法责任追究等基本问题法规化，保证大部制改革走上科学规范的发展轨道。　　三　　大部制制改革是一项涉及部门多、利益均衡难的复杂工程，需要做很多耐心细致的工作，绝不能有急躁冒进的心态，要按照中央的部署，积极稳妥、循序渐进，我们正处于改革的攻坚阶段，各种深层次的矛盾凸显，各种利益的较量激烈，所以对深化行政管理体制改革的复杂性和艰巨性不能低估。当前，我们尤其要注意一下问题：　　(一)实现决策、执行、监督权的适度分离与有效运作　　党的“十七大”报告强调，要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。这种改革思路意味着要重构政府内部的权力架构和运转机制。目前，我国实行的是议行合一的政治体制，按照宪法规定，政府受国家权力机关（全国人大）的监督和制约。政府习惯性的做法是履行执行职能，大部分政府机构在决策、监督方面没有经验可循，这也是推行大部制改革的障碍性因素之一。如何在推行大部制的过程中，划分决策权、执行权、监督权？权力的边界如何划分？机构如何设置？众多的问题也是困扰理论界和决策当局的疑团。以前的政府机构改革，从未尝试过这方面的探索和研究，所以推进策略和方法就显得尤为重要。对此，可参照西方国家的做法，把国务院组成部门设置成制定政策、专司决策的机构，把直属机构定位为执行和服务机构，把办事和议事协调机关设定为监督机关；也可考虑在大部门的内部，细化机构功能，将部门的决策权集中在一个司局，成立政策法规司，将执行事务从部门内适当分离出来，设立专司执行的执行局，实现决策权与执行权的相互监督与制约。决策与执行分开后，部长对相对独立的政策司和执行局的管理，要建立在设定绩效指标、确定预算规模、签订服务合同的基础之上，对他们的工作任务提出更高的预期目标。　　(二)克服大部制推进过程中的潜层次问题　　我国长期以来习惯于归口管理的模式，国家机关的公务员也适应了听指挥、分任务的“上下协调联动”的工作方法。国务院机构调整后，一些国家层级的部门将被撤并。地方的对口部门仍会在短时期内存在，旧体制下的地方部门可能会对上级新部门的工作产生抵触情绪，思想深处会产生“犯上意识”。这就要求各级政府机关要注重对其工作人员的思想教育，帮助他们摒弃狭隘的老部门情结，树立大局意识。其次，大部制改革后，各部长的管理权限将会增加，其全局驾驭能力也是对其本人能力的全新考验。在这种制度设计下，部门首长就必须提高掌控全局的能力，善于运用各种领导艺术处理复杂的人际关系。再次，要注意盲目合并机构带来的问题。尤其在地方层面，切忌定指标、求急求块，把没有成熟的部门捆绑在一起，搞“拉郎配”。因为，不顾实际，盲目合并，势必会带来诸多负面影响。其结果，要么再次拆分、要么降低公共治理效能，损害政府公信力。所以，为更好地推进大部制改革，地方政府可先行试点，待经验成熟后，再逐步推广。　　(三)继续深化对大部制改革的理论研究　　我国以往的机构改革往往是迫于形势压力，临时应对，“应急式”地提出改革方案，由于理论准备不足，最终导致改革的科学性、前瞻性不够。换言之，理论滞后于实践的问题正日益成为制约我国政府改革的突出问题。在当前形势下，加快行政管理体制改革和推行大部制，应当着重对我国政府的历次改革进行理性反思，从价值选择的角度探讨政府改革与发展市场经济、实现制度创新和提高政府行政能力的关系；要加强政府治理与改革的学术研究，特别是要加强公共组织理论的研究；适应全球化和世界性政府治理与改革的发展趋势，通过国际比较研究，积极借鉴他人经验；注重调查研究，通过实证分析，总结出国内外行政管理体制改革的经验教训，提炼出具有指导意义的理论成果，以理论创新促进体制创新和机制创新。　　总之，大部制体制改革是一项系统工程，绝非一蹴而就之事。这就需要我们理性分析，客观看待，善于发现问题和总结不足，唯有如此，才能真正提高其实证研究的价值，也才能达到预期的目的。
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